姚 雪（西北民族大学 法学院，甘肃 兰州730030）

王 年（西南政法大学，重庆400031）

中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下称“2018 年中央一号文件”）首次提出，“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”的宅基地政策，并在随后的历次中央一号文件和各类农村改革政策文件中予以强调，已成为农村宅基地制度改革的基本方向。

如何运用法律理论解读国家政策，并通过日臻完善的法律理论、立法技术完成宅基地“三权分置”的立法修法已成为改革能否最终实现的核心。 立基于此，本文将从功能论入手，以宅基地“三权”的功能为核心切入，探索不同功能权利在法律上的实现路径，为宅基地“三权分置”由策入律提供借鉴。

一、宅基地“三权分置”的政策意蕴

（一）宅基地“三权分置”的改革动因

宅基地制度，是我国社会现实所衍生出来极具中国特色的制度。 从20 世纪五、六十年代开始由地方实践发展并为政策和社会习惯所认可，到被《土地管理法》《物权法》等法律法规从公法和私法的双重路径加以表达与规制，宅基地制度与耕地制度一样，均在公有化和集体化的背景下，契合宪法上关于土地集体所有的规范，采用了“所有权——使用权”的分离路径。 经由实践形成，并经法律构建的宅基地使用权制度虽在形式上完成了宅基地上利用权的法制化，但实质上宅基地使用权作为一项财产权其市场化问题一直未能解决。

正如《物权法》所规定的，宅基地使用权虽被规定为一项用益物权，但其只有占有和使用两项权能，并不能抵押和转让。 我国法律对宅基地使用权向集体经济组织成员以外的任何团体、个人等流转采禁止态度的事实在本质上体现了国家为实现社会稳定和谐的发展目标以保障居民有所居与坚持土地集体所有以维护国家根本政治制度的妥协与调适。 这种通过法律对宅基地使用权向外流转进行严格限制的建构主义立场， 在城乡二元的社会历史条件下， 对集中一切力量发展工业、为城市化发展奠定原始资本基础、缓和人多地少状况下粮食安全与农村社会稳定的紧张态势具有明显的制度优势。 此种制度安排体现了“居者有其屋的”理念，将农民的居住权益保障作为宅基地制度的核心和基础。

然而， 宅基地制度生成并赖以存在的社会基础在改革开放后发生了翻天覆地的变化。随着城乡之间二元格局被打破、人口流动的频繁以及户籍制度的改革， 原有的仅以保障功能为制度设计目标的宅基地使用权制度不能适应快速变化发展着的社会现实，加之其制度固有的弊端，产生了诸多问题。

其一，宅基地大量闲置，利用效率低下。 根据《土地管理法》的规定，宅基地分配实行“一户一宅”原则，但实践中农民基于改善居住环境的需要以及经济水平的提升， 以及不动产登记制度在集体土地上的长期缺位，致使“一户一宅”被突破，“一户多宅”现象突出，农村大量土地被占作宅基地。而与此形成反差的是， 随着人口城镇化的不断发展， 大量农民进城落户，传统农村逐渐走向衰落，大量农村土地被闲置、房屋空置，“空心村”大量出现。如此，便出现了人口大量流失与宅基地面积反增不降的悖论，导致宅基地使用效率呈负增长，极大浪费了农村土地资源。

其二，宅基地隐形交易市场的盛行。尽管法律上禁止宅基地使用权向集体以外流转， 但却未能杜绝事实上大量存在的宅基地隐形交易。尽管这种宅基地交易方式采取隐蔽手段，方式也不合法， 但其仍是农民自发对其宅基地上房屋进行处分的行为。实践中大量出现的“小产权房”即是宅基地使用权“隐形流转的典型外在化形式”。[1]而之所以出现这样的现象，就是因为宅基地使用权被构建为具有身份性与财产性兼备的用益物权， 基于其身份性而对其财产属性进行限制不能入市流转的法律制度安排与农民基于社会现实将其房屋财产化进行市场交易以增加收入之间的矛盾迫使农民不得不采用“非法”手段进行“隐蔽性”交易。

因此，如何通过改革利用闲置的农村宅基地、提高农民的财产性收入， 赋予农民更有保障的财产收益就成为这一次宅基地制度变革的方向和目标。

（二）宅基地“三权分置”的政策解读

自2015 年起的历年中央一号文件均以“赋权”为逻辑主线和价值目标，不断丰富和深化宅基地领域改革。 2015 年中央一号文件对城市化进程中（可能）出现的将农民进城落户与退出宅基地使用权相挂钩的做法明令禁止，继续要求“改革农民住宅用地取得方式”，进一步提出“探索农民住房保障的新机制”。2016 年中央一号文件提出“要在保障农户的宅基地用益物权的基础上，探索农民住房保障新机制，明确界定农民住房的财产权，探索宅基地有偿使用及退出机制，探索农房财产权抵押、担保、转让新途径”。 2017 年，中共中央国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确要求“落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地， 增加农民财产性收入”。直到2018 年中央一号文件中首次提出探索宅基地“三权分置”， 将宅基地领域改革提升到乡村振兴战略实现的高度，并在“赋权”的基础上，进一步提出了“放活”的政策目标，对宅基地制度的改革提出了更高要求。

从中央文件表述中可以发现，宅基地“三权分置”的提出是在实践探索基础上，经由政策的持续校正和理论的总结凝练而提出的，其始终以“赋权”为基础，以“放活”为导向，以“坚持集体所有权、保障农户居住权益、拓展农户财产性收入渠道”为核心目标，试图通过新设“资格权”来承担宅基地固有的身份保障功能， 维系农民在集体土地上的根本居住利益，保障乡村社会稳定；通过“使用权”的放活，来拓展农民财产性收入渠道，增加农民的财产性收入，并与集体建设用地入市改革联动推进宅基地使用权入市流转进而盘活闲置的农村宅基地资源。

因此，宅基地“三权分置”的核心意旨可阐释为：通过落实宅基地所有权以增强集体在宅基地取得分配、使用流转、规划管理等方面的话语权和控制权， 通过保障农户资格权和房屋财产权以稳固农村社会基础，延续宅基地的保障功能，信守执政者“居者有其屋”的政治承诺，通过适度放活宅基地和农民房屋使用权来寻求宅基地使用权流转“严格限制”与“自由流转”之间的平衡，发挥宅基地的财产功能，底线是保证农民不失“所”。上述政策意旨落实到法律层面，就需要通过法制化路径使其转化为法律语言，符合法律理性，进而成为具有可操作性的具体制度规范。而规范建构的核心应围绕“宅基地集体所有权、宅基地资格权和宅基地使用权”来展开。

二、宅基地“三权”的功能

尽管理论上对宅基地“三权分置”多有解读，但各自观点迥异，争议很大，集中体现在对宅基地上“三权”各自的性质、权利边界及其关系的争论上。 正如国土资源部原部长姜大明所言“当务之急是各地在改革试点中要认真开展宅基地三权分置特别是农户资格权的法理研究， 探索宅基地三权分置的具体实现形式”[2]。 因此，从理论上回应上述争议，廓清宅基地“三权”之间的界限，明晰“三权”之间的关系首当其冲。而权利功能不同， 各自所承载的价值目标和围绕其价值目标所构建的权利内容以及权利之间的关系和界限就有所不同。

（一）宅基地“三权”的功能

1. 宅基地集体所有权的保障功能

集体土地是集体成员的基本社会保障， 为集体成员提供了基本的生存和发展条件。“正是由于集体能够为成员提供生存和发展条件，成员的资格才有意义，也正是因为成员需要依靠集体所提供的条件作为生存和发展的保障， 集体所有权才有价值，因此集体所有土地是集体成员的基本社会保障权。 ”[3]改革开放以来的实践证明，宅基地集体所有权通过发挥“蓄水池”的功能，一方面防止土地兼并和私人垄断土地，另一方面又为进城农民提供返乡必要的生存资源，对稳定乡村秩序、保障农民的基本生存提供了必要的支持。中央文件也一直强调，要“坚持农村土地集体所有权”“依法保护集体土地所有权”“落实宅基地集体所有权”， 均将集体所有权作为前提和基础进行强调。在“三权分置”的路径下，宅基地集体所有权仍应定位为体现社会主义国家公有制特色的为集体成员提供土地建房居住的保障性权利， 是集体成员实现其在集体中居住利益的基础。

2. 宅基地资格权的纽带功能

既然“三权分置”下的集体所有权承载着基本的居住保障功能， 而这种功能的落实则需要仰仗集体所有权的行使才能完成。这是因为，集体所有权的最终目的是要实现集体成员的在集体中的利益，“集体成员享受对集体所有权的利益就是集体所有权的实现。 ”[4]集体所有权是本集体的所有成员组成的成员集体对集体的动产和不动产享有的占有、使用、收益和处分的权利， 其目的在于通过一定的利益传导机制将集体利益向其成员传导，实现集体的成员利益。在集体与集体成员的关系上，一方面，“成员集体是农民集体所有权的权利主体，成员集体对外统一地享有所有权，”[5]通过行使集体所有权将集体利益归属于集体，另一方面，集体成员作为成员集体的成员，“必然对集体的事务和集体所有的不动产和动产享有一定的权益”，这种权益就体现为宅基地资格权。因此，宅基地资格权在本质上反映的是农民集体与集体成员之间的法律关系，其既能够保证“坚持和实现农民集体所有权，又能实现集体成员个人成员权益的目的”，是集体利益向其成员传导的纽带和管道，是沟通集体和成员的枢纽性权利。

3. 宅基地使用权的财产功能

宅基地“三权分置”的改革目标就在于寻求宅基地使用权“身份性”下的保障功能与“财产性”下的财产功能之间的平衡，“既让农户保持其宅基地使用权取得的身份专属性、 又让没有身份限制的社会主体得以利用宅基地”[6]。“宅基地使用权的身份性弊端”“成员权与物权混同” 导致宅基地使用权存在“身份化困境”而无法流转，需要通过“去身份化”来还宅基地使用权用益物权的财产权本质以实现其财产功能[7]。 因此，就必须去除宅基地使用权的身份属性， 使之纯化为单一的财产权利，用“资格权”来承担宅基地使用权基于宅基地福利保障功能而具有的身份性，纯化宅基地使有权的用益物权性，保证宅基地使用权用益物权性的“完整回归” 和权能的“完整呈现”，进而实现宅基地上“所有权、资格权、使用权”的三元权利结构。

（二）功能论下宅基地“三权”的关系

功能主义视角下，宅基地“三权”之间的权利关系可以从以下两个维度展开：

1. 宅基地集体所有权与宅基地资格权的关系维度。宅基地资格权来源于集体所有权，是集体成员权的衍生权利。集体所有权的目的在于实现集体成员的成员利益， 而成员利益的落实需要具体的成员权来落实， 保障集体利益向成员利益回归。而集体成员权的客体具有综合性，其利益实现需要在具体法律关系中根据法律依据、 利益类型和份额通过单一性的权利得以实现。 宅基地资格权作为集体成员取得分配宅基地的资格性权利，是集体成员权居住利益的具体体现，是对集体所有权所居住保障功能的落实。因此，宅基地资格权既非从宅基地使用权中分离出来，也不是一项由政策独创的权利，而是事实上已经存在与集体所有权范畴之内的集体居住利益实现方式的一种利益类型，是集体成员权的内在内容。

2. 宅基地资格权与宅基地使用权的关系维度。 现行法上，宅基地使用权是作为一项用益物权存在的，而宅基地“三权分置” 的目的之一就是实现宅基使用权的财产化和市场化流转，进而增加农民财产性收入。 基于此，学界多将宅基地使用权作为三权分置改革方案的中心，从功利角度出发，强调使用权的用益性与财产性， 并由此形成了改造现有的宅基地使用权——祛除不可流转和受限制的身份性——形成能够市场化流转的纯财产属性的宅基地使用权的路径。此种路径下，宅基地资格权被作为宅基地使用权的附属性和剩余权而从宅基地“三权”之中降格。权利独立性的丧失，使得在宅基地“三权”结构中， 宅基地资格权就丧失了来自集体所有权与集体所有制对宅基地使用权市场化及其流转正当性的目的性评价与校正机制的制约效力。因此，在宅基地资格权与使用权的关系处理上，应当明确宅基地资格权的独立性、主导性和身份性，使其与受到来自集体所有权目的性规制的宅基地使用权的财产性相区隔。而宅基地使用权的权能内容、流转方式与参与主体只能由法律在相关实践的基础上加以取舍， 而此种取舍不能依靠市场化后的宅基地使用权主体的市场化与牟利冲动本身， 而只能依靠来自宅基使用权之外的既能传达农村集体所有制的整体与根本制度目的， 又能充分兼顾农村宅基地市场化需求的宅基地资格权。所以，无论法律是否对宅基地资格权加以规制， 宅基地资格权在逻辑上和权利结构上都是先在并独立与宅基地使用权而存在的权利， 是集体所有权范畴内的具体化的集体成员权， 绝非宅基地使用权在市场化流转和演变过程中形成的“剩余权”。

因此，宅基地“三权分置”的应当立基于宅基地集体所有权的居住保障功能与宅基地使用权财产化、 市场化流转收益之间的动态平衡，以宅基地资格权为转轴，使其既承接宅基地使用权的身份属性， 又向宅基地使用权传达来自宅基地集体所有权对宅基地使用权市场化流转的广度与深度的目的性规制，进而实现宅基地上“所有权、资格权、使用权”的三元权利结构。

三、功能论下宅基地“三权分置”的法律构造

（一）宅基地集体所有权的落实与强化

宅基地“三权分置”是一个整体，集体所有权是资格权和使用权的逻辑前提，是构建宅基地“三权分置”内部体系的基石，必须充分重视，而“不应片面立即，不应偏废任一分置之权利”[8]。在有关集体所有权的论述中，普遍认为集体土地所有权由于主体不明晰、行使不顺畅、权能不完整而被虚置。 也正是基于此， 中央政策始终强调坚持农村集体土地所有权和集体土地所有制，不断强化和落实集体所有权。

关于宅基地集体所有权的主体，《物权法》第59 条第1 款规定，“农民集体所有的不动产和动产， 属于本集体成员集体所有”。对此，有观点认为物权法规定的“成员集体所有”，实际上是明确了集体土地所有权的主体， 即成员和集体都是农村土地的所有权主体， 不能因为集体的存在而否认成员的主体地位，也不能认为成员是主体而否认集体的存在[9]。但实际上，所谓的“成员集体”是一个内涵与边界极不清晰的“类主体”概念，在2017 年生效的《民法总则》所罗列的民事主体中并不包括农民集体，但“集体所有权”作为所有权的基本类型却存在于《物权法》和《民法典编物权编（草案）》中，这意味着宅基地集体所有权以及成员集体的主体地位， 只能通过其他制度中介间接实现。 中介之一是被《民法总则》赋予“特别法人”地位的农村集体经济组织和村委会。中介之二，便是上文论及的在成员集体与集体成员之间建立了利益传送管道的集体成员权。准此，在宅基地集体所有权主体的确定上，存在两条路径：其一，通过对集体经济组织或村委会的法人化改造，实现宅基地集体所有权主体的具体化；其二，通过集体成员权来传送和表达集体所有权的要求，进而落实集体所有权。

关于宅基地集体所有权的权能完善， 首要的是完善集体所有权的管理权能。 所谓管理权能，是指“集体成员对集体所有的财产支配的决定、安排及监督实施的活动。包括集体成员的民主决策和民主监督， 以及集体组织及其专门管理人员的执行管理”。[10]具体到宅基地领域，一方面，要强化集体在宅基地取得分配上的作用， 严格按照宅基地分配标准和程序进行宅基地使用权分配，在坚持“一户一宅”的基础上，重点探索实行“住有所居”的租赁住房、住房货币化等多样化宅基地利益分配制度；另一方面，在尊重集体成员自愿有偿退出宅基地资格权和使用权的基础上对退出宅基地进行重整和管理， 同时针对违规或超标占用的宅基地在符合程序和规范的前提下进行强制收回，增强有效宅基地供给。 其次，要明确宅基地集体所有权的收益权能。 集体所有权的行使是基于对集体土地的利用，而利用则必然会产生收益。在集体所有的宅基地上产生的土地收益，主要是基于集体宅基地而产生的土地增值收益，也就是常说的地租。 宅基地“三权分置”改革的目的就是通过宅基地使用权的市场化流转， 激活宅基地使用权所具有的财产性价值，提高农民的财产性收入。在宅基地使用权流转后取得的土地增值收益，需要在国家、集体和成员之间进行分配，而如何构建三者的分配比例使落实宅基地集体所有权收益权能的重点。基于我国农民绝对收入不高、城乡差距较大的社会现实，现阶段，在宅基地“三权分置”后参与流转的宅基地使用权的增值收益应当由集体提取必要的管理费用和公益提留金外，主要由农民获得。最后，要赋予集体所有权处分权能。作为法定的物权类型，集体所有权本应当具有处分权能，但无论是《宪法》还是《土地管理法》均明确禁止任何单位和个人处分集体土地。 但随着市场经济的发展，农村土地制度改革的深化，集体土地的自由流转及其交易才能实现集体土地资源的利用，也才能顺应增加农民财产性收入的政策目的。 特别是，随着集体建设用地使用权入市制度改革的深入， 宅基地与集体建设用地之间的联动与衔接， 将助推集体所有权处分权能的构建与完善。因此，宅基地“三权分置”路径下应当在总结国有建设用地使用权制度的基础上，在“同地同权”的原则下赋予宅基地集体所有权处分权能。

（二）宅基地资格权的定性与展开

如前文所述， 宅基地资格权在与宅基地集体所有权和宅基地使用权的动态关系中，具有“目的性约束”和“身份性承接”双重功能，因此关于宅基地资格权的权利性质与制度构建也只能从其所表达的以集体成员权为基准的集体所有权的制度价值开始， 而不能从宅基地使用权的市场化变迁为起点而成为宅基地使用权的附属性“剩余权”。

关于宅基地资格权的性质， 应当其定性为集体成员权的衍生性权利。集体土地的居住保障利益的实现，需要通过集体成员权来完成， 成员集体为了保障其集体成员公平地享有在集体所有的土地上建房的权利， 赋予集体成员以成员权以使集体成员通过行使集体成员权来落实集体土地对其成员的居住保障功能，进而实现集体利益向集体成员分享的制度目的。在这一利益传导过程中， 集体成员权将集体土地所具有的抽象的居住利益份额具化为具体的份额， 通过承载集体土地的居住利益而将之归属到集体成员身上， 从而实现集体利益与成员利益的统一。这一过程可被描述为：集体所有权在实现土地的居住保障功能的过程中派生出了成员权， 而成员权又通过利益分享机制将土地上的居住利益分享给集体成员。因此，集体成员对集体土地的居住利益享有的乃是抽象份额， 需通过具象化的成员权来使居住利益得到具体落实，进而保障“集体权益回归为成员利益”[11]。 “两权分离”下，宅基地使用权的创立初衷之一就是通过集体成员的身份性来固定集体成员权中的居住利益，进而通过成员权实现集体利益具体化。 “宅基地使用权的身份性是与宅基地所负载的农民居住保障价值相适应的， 成员权与土地的结合使得农村宅基地使用权发挥着一定的社会保障功能。 ”[12]而在“三权分置”路径下，由于宅基地资格权承接了宅基地使用权所具有的身份性， 因而具有了固化由成员权所承载之居住利益的功能， 成为了实现集体成员居住利益的权利载体。就此而言，宅基地资格权便是在承接了宅基地使用权身份性后，取代“两权分离”下宅基地使用权所具有的实现集体成员权居住利益的功能，而于“三权分置”路径中独立出来成为承载集体成员权居住利益的次级衍生性权利。将宅基地资格权定性为成员权，并作为成员权的衍生性权利，一方面能够实现其对宅基地使用权身份性的承接，祛除宅基地使用权的身份性，使之纯化为一项独立的用益物权，能契合“适度流转”之改革目的，进一步落实宅基地集体所有权的居住利益归属， 并向宅基地使用权传递来自宅基地集体所有权的目的性规制；另一方面，将资格权归结为成员权，能够确定农户的成员地位，限定取得宅基地取得的资格范围，实现集体成员的成员权益，强化宅基地的居住保障职能，能够在分配正义的维度下落实“一户一宅”，进而对资格权的权能进行清晰界定。易言之，宅基地资格权的成员权属性，能进一步协调集体成员居住利益实现和集体土地效能充分发挥的关系，解决成员资格的不可让与性和宅基地使用权适度流转的矛盾[13]。就此而言，宅基地资格权作为成员权，既非是从宅基地使用权中分离出来的“剩余权”，也非由政策和实践创造的一项新型权利， 而是已经存在于集体所有权制度范畴内的集体成员权的居住利益在宅基地上的具体反映。

（三）宅基地使用权的适度放活

宅基地作为农民集体所有的土地资源， 宅基地“三权分置”改革“适度放活”的目标应当由宅基地使用权及农民房屋财产权来承载。 宅基地使用权并不能单独转让，“如果允许宅基地使用权单独成为市场要素，将会损害农民集体、其他成员（包括未来成员）的利益。 ”[14]因此，农民房屋就成为农民所有的具有明确财产性价值的大宗资产， 将成为上市流转的主要标的物，但受制于宅基地使用权制度，农民房屋的财产权无法通过市场交易实现。 宅基地“三权分置”的核心议题之一就在于如何通过体制机制的创新来“适度放活”宅基地使用权和农民房屋财产权，实现其市场化交易流转。

首先，通过去身份化实现宅基地使用权的用益物权性。在“三权分置”路径下，宅基地资格权承接了宅基地使用权的身份属性，完成了“两权分离”下宅基地使用权身份性和保障功能的祛除和消解。由此，宅基地使用权将被纯化为一项市场化和财产化的用益物权。在法技术上，宅基地使用权也将继续作为用益物权保留在将来的《民法典物权编》中，进而在宅基地上成立“集体所有权+宅基地资格权+宅基地使用权”的法权结构。

其次，宅基地使用权的放活，应当坚持适度原则。 宅基地使用权虽被塑造为可以自由流转的市场化权利， 但并非此种流转没有风险。此处，需要防止的是宅基地使用权市场化主体的牟利与冲动行为可能造成的宅基地使用权流转市场的异化与无序，进而危及旨在稳定乡村社会根基、保障农民生存居住权益的集体所有权及集体所有制。由此考量，宅基地使用权的流转必须经由宅基地资格权的传达受到来自集体所有权对其市场化流转深度与广度的目的性规制， 此种规制在法律上可以通过备案制度或者登记制度加以实现。所以，即使宅基地使用权被设计为可以自由流转的财产权利， 但由于宅基地资格权及其后的宅基地集体所有权的存在， 其流转的范围与深度将受到约束，适度流转目的也就能够实现。

最后， 宅基地使用权应扩展经营用途并通过权利转换来实现自由流转。 宅基地固有的不可移动的自然属性以及区位差异带来的资源禀赋差异决定了宅基地使用权流转制度不可一刀切，应当区分两类农村，进而分别设立不同的宅基地使用权流转方向。 其一，对于城市近郊的农村，可以通过集体产权交易流转市场来最大限度地实现农民的财产权益；其二，针对一般农村，则应当明确宅基地使用权的收回及退出机制，实现宅基地使用权的保障功能。在功能扩展上，宅基本身兼具生产与居住双重功能， 对于符合条件的宅基地及农民房屋应当允许扩展至经营用途， 允许农户分散利用存量宅基地及房屋从事经营性活动。在流转利用上，因新型城镇化发展模式下，“三权分置”放活的是宅基地使用权而非放开宅基地上市流转。宅基地权微利薄的特征决定了直接将闲置的宅基地纳入建设用地使用权转换，由成员集体统筹整合，在符合规划和用途管制的前提下进入集体建设用地交易市场对外流转， 实现宅基地的规模利用。 以宅基地使用权流转中最为核心的转让和抵押为例， 分置后的使用权作为集体成员基于成员资格专享的用益物权， 农民用于转让或设定抵押的仅是其房屋所有权而非其成员资格， 非集体成员受让房屋后取得的宅基地使用权只能属于集体经营性建设用地使用权。 其他社会主体受让农民房屋后可登记为一类特殊的宅基地使用权用益主体或建设用地使用权人， 亦可对其受让的农民房屋及宅基地使用权对外设定抵押。如此能够最大限度地发挥宅基地的财产功能，激发农村土地价值。

四、结语

作为新一轮土地制度改革的“最后一公里”，宅基地制度的创新与发展事关乡村振兴战略的实现、 农民财产收入的增加和居住利益的保障，可谓牵一发动全身。 尽管新修订的《土地管理法》对宅基地制度进行的一定的完善，但尚未切中宅基地制度所具有的增加农民财产收入从而实现城乡融合发展的重大意义，也未反映宅基地“三权分置”改革的相关内容，与改革目标尚存在差距。 这诚然是与宅基地“三权分置”的实践探索尚不充分有关， 但更为紧要的乃是尚欠缺具有重要实践意义和应用价值的理论研究的指引。因此，我们必须在深入研习政策和总结实践经验的基础上， 通过体现改革价值目标和适应宅基地制度内生特质的制度方案设计来实现宅基地“三权分置”的目标，进而推动土地制度改革所具有激发农村活力、增加农民收入进而实现乡村振兴战略的价值和功能得以在法律上实现。