王子立

（中国人民警察大学，广东 广州 510663）

根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，国家移民管理局于2018年4月2日挂牌成立。国家移民管理局的成立有利于整合分散于多个部门的移民和出入境管理职能，加强对移民及出入境管理的统筹协调，更好地形成移民管理事务工作合力，更好地服务我国经济社会发展和对外开放新格局，标志着我国的移民管理工作进入了崭新的发展时期。此次国家移民管理体制改革涉及整个移民管理系统机构、人员、职能、业务等各方面的重构和整合，原有的移民管理法律体系已难以适应新形势的发展，相关移民管理法律法规的“立、改、废、释”工作迫在眉睫，新时代移民管理法律体系亟需重构。

为规范移民管理，世界上大部分国家都制定了移民法律，各国的移民法律都是根据本国的实际国情制定，并随着国内外形势的发展不断调整修改。美国是一个典型的移民国家，整个国家的建立和发展史一定程度上可以认为是移民发展史，如今依然拥有全球最多的外来移民，正是基于这样的特殊国情，美国构建了世界上最全面、最复杂的移民法律体系，有许多成熟立法理念和立法经验值得我们学习、研究、借鉴。本文欲通过比较分析中美两国移民法律体系的异同，以达到在立足我国实际国情的基础上，借鉴美国先进立法经验，推进我国移民法律体系的构建。

一、中美移民法律体系介绍

基于下文欲对中美两国现行、有效力的移民法律进行比较分析，因此本部分仅主要对美国二战后国会颁行的移民法律进行介绍，相应地，对于我国移民法律体系的介绍也仅集中于改革开放后的移民立法。

（一）美国现行移民法律体系基本构成

美国移民法律受经济发展、对外关系和国内外形势的影响很大，经常有所变动，现行移民法体系主要以《移民和国籍法》为主体。根据美国宪法，美国国会对移民事务拥有完全的的立法权力，美国移民法律是联邦法律，不同于州法律，美国各州政府无权起草或制定移民法律。总统的权力只适用于难民政策，法院普遍认为移民问题不可受理，而各州在移民问题上的权力也有限。

美国建国初期，国内人口稀少，而辽阔并且不断扩张的国土有待开发使得对外来劳动力长期保持旺盛需求，所以在建国初期，美国政府对外国移民基本没有限制。直到1798年颁行《外国人法案》，该法授权总统驱逐危害国家安全的外国人出境，该法被认为是美国第一部真正意义上的联邦移民法律。其后一百多年，美国国会陆续通过了一系列法案逐步加强移民控制。直到1952年《移民与国籍法》（INA）的出台，也被称为麦卡伦·沃尔特法案，该法整合了之前关于移民事务的所有法律法规，并彻底改变了美国移民法的基本精神，奠定了美国现代移民法的宗旨及基本框架，在美国移民法律史上具有里程碑意义。主要内容上，该法取消了对移民的种族限制，但保留了基于国籍的配额，并设立了移民和归化局统筹管理移民事务。到了上世纪八十年代，基于限制非法移民的需要，美国国会于1986年颁行《移民改革和控制法》（ICRA），该法案立法目的即控制美国国内日益蔓延的非法移民。该法案是第一部专门以非法移民为对象的移民法，它为美国非法移民的治理构建了法律基础，成为后来美国制定各项非法移民治理措施的重要参考。1990年美国颁行《移民法》，该法也被称为《合法移民改革法案》，被认为是历年来改变最大、设立类别最多，且最为宽松的移民法，该法案以合法移民与非法移民为基准进行分类对移民事务进行规定。1996年颁行的《非法移民改革和移民责任法》（IIRIRA），该法是美国历史上最为严厉的一部移民法律，被认为是一反长期以来较为宽松的移民法而制定的具有综合性严厉条款的移民法，带有浓厚的反移民色彩。

“9·11”事件之后，随着国内外反恐形势的日趋紧迫，美国逐渐将外交内政工作重心放到了打击恐怖主义、保卫美国国土安全上面，国会的移民立法重心也进入反恐和打击非法移民相结合的时代，在此期间，国会通过了一系列强化国家安全的法律，其中有部分法律条文也涉及到移民问题。不过，这段时间内，虽然各届政府都已经意识到美国移民政策体系的不合理性和不可持续性，各届政府在其任期内都曾在移民改革方面进行过多次努力，但是由于各种因素的制约，始终未能获取到足够强大的力量来推动移民体系改革，美国再未能制定一部专门性的移民法律。

表1：二战后美国主要移民法律① 该表由笔者根据美国国会图书馆网站（www.congress.gov）检索生效的移民法律整理制作。

《移民法》 《Immigration Act》 1990年 增加每年合法移民配额，美国公民近亲属不受配额限制，首度设立投资移民类别。《非法移民改革和移民责任法》《The Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act》1996年 严厉打击并遣返非法移民，惩罚雇用非法移民的雇主以及严格限制非法移民社会福利。《强化边境安全和签证入境改革法》《Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act》 2002年实现情报和移民法实施的信息分享，部门合作限制外国人非法入境，限制部分支持恐怖主义分子国家公民移民签证申请。利用驾照作为个人身份证明，限制非法移民、不能提供自己合法身份的外国人、没有社会保险卡的合法移民获得驾照。《安全篱笆法》 《Secure Fence Act》 2006年 加强边境防控，逮捕并遣返非法移民回国。《真实身份法》 《Real ID Act》 2005年

（二）中国现行移民法律体系基本构成

从现行移民法律体系来看，我国没有专门的移民法典，而是以一系列移民法律规范移民事务，现行移民法律制度以2012年通过的《中华人民共和国出境入境管理法》为支柱。根据《中华人民共和国立法法》规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使移民法律的国家立法权，国务院及其各部委，可以根据需要依据法律制定移民管理方面的行政法规或行政规章。

中国虽非传统移民国家，但具有相当悠久的外来移民历史，那时外国人出入中国相对自由，政府管理比较松散，真正意义上的移民管理制度的建立是在新中国成立之后开始的。但是因为各种政治原因和历史原因，直到改革开放前，在华外国人数量不多，我国公民海外移民也不频繁，出入境人员数量较少导致移民管理制度和移民法律体系的发展比较滞后。改革开放以后，我国不断加强对外交往，为适应当时时代发展的需要，移民政策和出入境管理开始从严格限制转向宽松便利，我国逐渐制定了一系列移民管理方面的法律法规。二十世纪八十年代中期我国移民管理法律法规有了初步雏形，以1985年颁布的具有标志性意义的《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（以下简称“两法”）为标志，随后1986年又颁布了与“两法”相配套的实施细则，保障“两法”实施。“两法”对我国的移民管理工作进行了比较全面的规定，在我国移民法律体系构建上具有重大意义，在《中华人民共和国出境入境管理法》出台前，“两法”是我国规范移民管理事务的最高法律规范。1995年国务院颁布实施了《中华人民共和国出境入境边防检查条例》，该条例明确了出入境边防检查工作的职责、任务和工作方法等方面内容，为我国出入境边防检查工作提供了法律依据。这三部法律法规和两部实施细则成为当时移民管理的主要法律依据，我国移民管理法律体系完成基本框架构建。“两法两则一条例”的出台对规范我国的出境入境秩序，维护我国的国家安全，促进对外开放与交往发挥了重要的作用。[1]我国还于1980年颁布实施了《中华人民共和国国籍法》，该法规范了我国国籍的取得、丧失和恢复，为我国的移民管理工作提供了便利。

进入新世纪后，特别是2001年加入WTO后，我国的国际地位越来越高，对外交往也愈加频繁，随之而来的就是移民数量大幅度增长，移民事务也出现新型化、复杂化、多样化的态势，我国的移民管理工作面临很多新情况、新问题，之前的移民法律法规已经不能适应新时期的移民工作发展形势，亟需调整修改。鉴于此，针对在现实管理工作中出现的新问题，2007年1月1日《中华人民共和国护照法》开始施行。后又经过多年调研、讨论、起草，新的《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称“新法”）终于在2012年6月30日获得通过，并于2013年7月1日施行，新法施行的同时，《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境管理法》同时废止。这部法律是在整合1986年起施行的两法及其实施细则和1995年起施行的边防检查条例的基础上形成的，新法更适合我国国情，对我国出入境管理有不可估量的作用，对维护我国主权、安全等具有重要意义。新法规定了中国公民出境入境、外国人入境出境、停留、居留及相关证件规则，交通运输工具出境入境边防检查等相关内容和法律责任。对于中国公民往来内地及港澳地区、往来大陆和台湾地区，新法也进行了巧妙的兼容，虽不能完全纳入，但是已努力朝移民法法典化的方向发展。新法颁布后，为配合新法有效实施，国务院相继出台了《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》和《国务院关于修改〈中国公民往来台湾地区管理办法〉的决定》，规范了入境外国人和台湾居民的管理。

表2： 中国主要移民法律① 该表由笔者根据国家移民管理局网站（www.nia.gov.cn）检索法律整理制作。

二、中美移民法律体系的比较分析

本文需要针对法律体系进行比较分析，因此先比较分析整个移民法律部门法在一国整个法律体系中的地位，接着从宏观到微观，展开对具体法律制度的比较分析。首先从立法角度对立法主导思想即立法理念进行对比，然后再从一系列移民法律整体构成上比较其体系构成，最后再深入法律条文提炼出两国法律内容的侧重点进行比较分析。

（一）法律地位比较分析

移民事务管理无论在美国还是在中国，都属于中央事权，移民法律的立法机关都是国家级的立法机关，在美国是参、众两院，在中国是全国人大及其常委会，从国家立法机关对移民事务的垄断立法层面来看，移民法律在两国法律体系中均占有重要地位。

美国作为全世界最大的移民输入国，拥有最多的合法或非法外国移民，移民法律的细微变化都会影响美国众多移民的切身利益。之所以近年来美国国会再难推出新的移民法律，并非因为政府不重视，相反由于移民问题是美国社会重大议题，各届政府都希望在其任期内通过新的整体性的移民改革法案推进美国移民问题的解决，但国会每次推出移民事务方面的重大议案，都很难通过国会审议。因为移民事务在美国极具争议性，每次新的移民改革法案总是引起全社会的极大关注，由于难以全面照顾各个群体的利益诉求，往往导致反对的抗议和游行浪潮此起彼伏。比如2013年6月27日美国参议院通过了综合性移民改革法案《边境安全、经济机会和移民现代化法案》①该法案英文名称是《Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act》。，但这部曾被寄予厚望的法案并没有进入下一步的立法程序，最终没有成为法律。这已经是近年来比较接近立法通过的综合移民改革法案了，类似此类法案胎死腹中的情况还有很多，新的移民法律如此“难产”，可见移民法律在美国对普通公民牵一发而动全身，深刻影响着普通老百姓的生活。

移民法律一直在我国的法律体系中占有重要地位，在维护国家主权、安全、利益这些重大事项方面，移民法律的规制起着举足轻重的作用，体系健全、内容全面、立法科学的移民法律制度在服务国家改革开放的大局中能够发挥更大的作用。随着我国近年来逐步加大开放力度，更多的中国公民走出国门，更多的外国朋友来到我国，我国以更加开放的姿态面向世界，移民法律在整个法律体系中的地位会越来越重要。

（二）立法理念比较分析

回望美国移民法律历史的发展，美国移民法的立法理念经历了由初期的完全放开、不加限制，然后逐步限制，再到择优引入并加以限制的发展过程。美国的移民政策虽然整体保持逐步收紧的态势，但灵活性也比较强，紧跟美国内政外交形势的发展变化而调整。二战爆发后，来自各参战国的军事订单帮助美国走出了大萧条以来的经济低潮，劳动力需求激增，尽管当时的移民法禁止引进合同劳工，但美国政府还是推动国会通过《农业劳工与非法入境法》以肯定外籍合同劳工的合法性，大量引进国外劳工。而到二战结束后，随着以美苏为首的东西方两大阵营的对立，美国移民政策又逐步收紧并紧密为政治服务，配合美国的全球反共战略等外交工作重点。比如，美国国会1950年通过《对外经济援助法》授权美国国务院为经过挑选的中国公民到美国学习、任教和研究提供必要经费；同时授权最高法院大法官制定适当条例，特许这些中国公民在美国从事合适的工作，并在美国居留。[2]总的来说，美国移民政策的变迁恪守国家利益至上原则为核心，直接影响着美国移民法律的立法理念，进而影响美国移民法律制度的变迁。

中国由于历史上封建时代后期统治者闭关锁国、民国时期国内战乱不断以及建国后长时期的外交困局等原因，我国移民政策总体上是一以贯之的限制。改革开放后随着我国经济社会的发展，对外交往的深入，我国的移民政策逐渐放宽，也就是说，我国移民法律的立法理念经历了长期收紧到逐步放宽的过程，而且新时期的移民法律立法理念有从管理转向服务的趋势。当然，尽管近年来逐渐放宽了人员的出入境限制，但在维护国家安全和国家利益方面，我国的移民立法并未降低标准，国家利益至上原则同样是我国移民法律立法的核心原则。

（三）体系构成比较分析

美国虽然是判例法系国家，但是拥有成文的移民法典。国会历年来通过的移民法律除了发行单行本（见表1）外，还会同时统一编纂在《美国法典》①美国将建国以来国会制定的所有立法（除独立宣言、联邦条例和联邦宪法外）加以整理编纂，按照不同主题进行系统地分类编排，命名为《美国法典》（United States Code，简称USC），国会每颁布一部法律，在发行单行本的同时，都会将这部法律分解为若干部分，再根据其规范的内容编排相应主题的相关卷中。第8卷外国人和国籍（Aliens and Nationality）部分中。除此之外，美国主管移民事务的国土安全部、国务院、劳工部等政府部门也制定了许多政府法规以保障移民法执行，这些行政法规也都编纂在《美国联邦法规汇编》②《联邦法规汇编》（Code of Federal Regulations，简称CFR）为美国政府参照《美国法典》的模式对联邦法规进行的编纂，联邦法规的编纂也按照法律规范所涉及的领域和调整对象，分为50个主题，其内容是按照联邦机构管理的内容作为分类标准的。第8卷的外国人与国籍（Aliens and Nationality）部分中，且这些行政法规规定的移民管理工作各个环节、主要程序、标准，在国会制定的移民法律中都有具体和明确的规定。美国移民法律体系不但体系完善，内容覆盖全面，而且对很多细节问题都有详细规定。比如美国移民法律中关于移民种类的规定多而细，尤其是对于各类移民的条件、名额和优先类别做了十分明确和具体的规定，在处理具体移民事务时，几乎任何移民个案都能够在移民法中找到相应的分类和依据。这些都体现了美国移民立法较高的水平。

从我国的移民法律体系来看，虽然《出境入境管理法》的颁行将立法模式由分散立法改为统一立法，已初步成为移民法典的立法雏形。但还是应该看到新法的实体内容规定过少并且不完整，其制度架构未达平衡，制度规定缺乏可操作性，制度设计前瞻性不足。新法分为8章共计93条，同美国的移民法律相比实体内容规定过少、过于笼统，许多具体的标准和程序没有以法律的形式确立，国务院、公安部和外交部等相关行政机关只好在具体执行移民管理事务中颁行大量的行政法规、部门规章、部门规定来细化和解释。从现有法律体系来看，与美国相比较，非法移民管理、外国人在华管理、边境管理、难民管理等工作领域立法亟待建立和完善，整体缺少一部统一的移民法典。

（四）内容侧重点比较分析

美国作为传统的移民输入国，对其本国公民的出入境管理相对宽松，对合法入境者居留、旅行未作过多限制，对于外国移民输入管理则相对严格，法律做了严格详尽的要求和限制。虽然在“9·11”事件后，美国为了防止恐怖分子渗入美国境内，要求来自伊拉克等涉恐国家的入境人员在美停留期间定期进行居留登记，并对逃避登记者进行处罚，但这一规定己于2004年初被新的外国人出入境登记制度所取代。但是，对于外国移民，美国政府一直是区别对待的，尤其是近些年来美国国会立法制定了详细的移民选择规定，对拥有技术、资金的外国移民整体持宽容政策，以便从世界各地吸收人才。可见，美国的移民法律制度立法重点侧重于打击非法移民与吸收外国人才并举。

纵观我国的移民法律制度，作为传统的移民输出国，我国对于本国公民出境手续方面限制相对较多，对于吸纳外国人才、外国人永久居留、促进外国人融入等外国移民输入事务规定较少，移民管理立法侧重点在打击非法移民和规范出入境秩序上，这也是由我国移民的实际国情所决定的。一方面，随着近年来中国人口出生率下降，中国的人口红利逐渐消失，由于中国严格的移民政策，我国对给予外国人永久居留权方面，仍然保持审慎的态度，外国人在华很难取得永久居留权。另一方面，随着经济的发展，很多外国人尤其是一些发展中国家和欠发达国家的人员想到中国发展，但是往往被阻挡在国门之外，所以很多人甚至铤而走险，不惜通过偷渡等方式非法入境中国从而达到长期在中国居留的目的。需要注意的是，虽然在打击非法移民的议题上，中美两国立法侧重点看似有所一致，但是区别很大，美国打击非法移民的重点是针对已经在其境内的非法移民，我国打击的重点是本国非法出境和组织、协助非法出境的人员。这样的区别，也与美国法律侧重于外国移民输入管理，我国法律侧重于本国移民输出管理的区别相一致。

三、美国移民法律体系对于我国的启示

通过上文对中美两国移民法律体系的比较，分析异同后的启示最终要落脚于我国移民法律体系的构建。构建法律体系的第一步即要制定一部专门的、统一的移民法典，奠定整个移民法律体系的基本框架，直接将最新的立法成果体现在新的移民法典里，这样也避免了重复性全面修改现行法律。进而从法律体系完整性的角度全面检视现行移民法律体系，发掘其中的立法弱项、盲区，针对性提出加强技术移民、非法移民、难民三个方面立法建议，以期完成移民法律体系的总体构建。

（一）制定专门的、统一的移民法典

虽然在我国涉及移民管理事务方面的法律、法规、规章、规定数量繁多，但是我国现有的移民法律体系还是整体不健全，存在法出多门、内容覆盖面小、立法不协调等各种问题，且主要是出入境管理方面的内容。美国对移民事务的管理早已从出入境管理转变为移民管理，从文字层面可以清楚理解，出入境管理是一个静态的管理模式，仅仅停留在出入境这个行为上以及与出入境行为相关的外国人停留等管理工作，而移民管理则是一个动态的管理模式，从移民发起、移民认定、移民行为、移民后入籍、文化上归化等内容都需要通盘设计。因此，应尽快出台统一的、专门的移民法典，将出入境与外国人居留、国籍、文化等问题放一起，通盘解决出入境资格、审批、检查、处罚和移民条件、移民对象、程序、融入、权益保护、非法移民等问题。

移民法典立法建议以《中华人民共和国出境入境管理法》为主体，整合《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国国籍法》《中华人民共和国护照法》《外国人在中国永久居留审批管理办法》《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等一系列法律法规内容，重新制定一部专门的、统一的移民法典。新的移民法典不是简单地将几部法律内容拼凑合并，而是立足当前我国移民管理工作实际，借鉴国际社会经验，对移民法律体系进行重构、整合，内容涵盖国家移民基本政策、国籍、护照签证、技术移民、外国人在华居留就业管理、难民管理、非法移民管理等各个方面，具有高度的权威性和指导性。制定统一的、专门的移民法典，既有利于统一移民法律体系，又有利于防止法律法规之间重叠、冲突，更有利于执法机关的具体执法行为有法可依、有章可循，从长远看，移民法典的制定势在必行。

（二）加强技术移民相关立法

众所周知，未来国家的发展很大程度上取决于各领域人才的数量与质量，美国以其丰沛的教育资源、优越的科研环境再加上宽松的外国人居留、入籍政策，近几十年来一直源源不断地吸纳各国人才前来学习并入籍留在美国。我国已经建立的永久居留制度存在着宏观架构、立法思路，具体制度设计、立法技术等方面的不足，实践效果不佳。[3]长期以来，我国严格的外国人永久居留申请条件使得“中国绿卡”被称为“世界上最难拿的绿卡”，在吸纳高级人才方面与美国差距很大。因此，我国必须采取积极的移民导向政策，放宽各项制度限制，面向世界各国的高素质移民，制定完善的移民政策，保障国际移民在华权益，以吸引更多高素质的人才来填补劳动力市场的空缺。[4]要通过制定相对宽松的移民管理法律，最大限度地吸收全世界的优秀人才进入中国，使中国成为新的移民终端，逐渐提升我们政治、经济、科研能力及水平。

正如前文比较分析所言，美国移民立法重心侧重于打击非法移民与吸收外国人才并举，我国也应逐步转变移民立法的主导思想，应吸纳选择性吸收人才的理念，制定并完善相关法律法规鼓励、吸引海外华人回国发展，做好顶层设计并构建相应制度以利于引进境外高级人才，吸引其永久居留甚至入籍。2004年颁布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》中虽有技术移民的规定，但该规定远不能满足现实需求。为此，我国要加快研究制定一部统筹兼顾国家安全、人道主义、经济理性和人力资源等因素的《技术移民法》，这既是中国国际移民事业与国际接轨的体现，又是实现国际人才“请得进、留得住、用得好”的关键。[5]

（三）完善非法移民相关立法

美国政府历来比较重视非法移民问题，尤其是9·11事件以后，将该问题上升到国家安全角度，因此美国政府分别于1986年颁布了《移民与改革控制法》（Immigration Reform and Control Act），1996年颁布了《非法移民改革和移民责任法》（The Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act），这两部专门法律构成了美国非法移民治理的法律框架。除美国外，当前国际社会也普遍对非法移民管理进行了广泛探索和关注，而我国在非法移民管理方面的立法较少，没有关于非法移民管理的专门立法，相关内容主要散见于《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国出境入境管理法》的少量条文，以及相关的行政法规、行政规章、部门规定中，分散的相关法律条文又存在重叠、交叉、冲突的地方。比如，全国人大发布的《补充规定》中“对于偷越国（边）境的,公安机关可以处以十五日以下拘留,单处1000元以上5000元以下罚款”，国务院发布的《边检条例》第32条却规定“持用伪造或者涂改的出入境证件的，可处500元以上2000元以下罚款”，这同样对于偷越国（边）境的行为两部法律在处罚上却有如此大的区别。[6]因此，我国关于非法移民管理的法律制度亟需调整和重构。

完善非法移民法律制度建设，首先要在法律条文中引入“非法移民”的概念，其次要在未来的移民法典中体现非法移民管理的框架性规定。我国现行的出入境法律中关于违法主体一般使用“外国人”“个人”等称呼，而没有关于“非法移民”的相关规定，建议在未来的移民法典中引入“非法移民”的概念，并在法典里明确规定非法移民的概念、认定机构、认定程序和遣返制度。再次，建议仿效美国立法例，适时整合现有法律，理顺内部法律关系，出台专门的非法移民管理法律，统筹规定非法移民相关事项。完善非法移民管理立法能够补齐我国移民法律体系的空位，从立法完整性角度进一步推动我国移民法律体系建设。

（四）重构难民相关立法

我国原来几乎没有难民问题，伴随着国门的开放和对国际社会的融入，难民问题日渐突出，已成为我们无法回避的议题。我国目前还没有关于难民管理的专门法律法规，然而我国已经加入了《关于难民地位的公约》《关于难民地位的议定书》等国际条约，作为缔约国对难民保护担负着应有的国际义务。近年来，随着世界政治、经济发展呈现不平衡状态，国际上产生大量难民，难民问题开始上升为国际问题，无论哪个国家都有难民甄别和保护的责任，我国也不例外。尤其是当前我国正在全球推行构建人类命运共同体、“一带一路”倡议，为展现负责任的大国形象，我国更应该妥善解决难民问题。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中已经明确指出国家移民管理局负有难民管理的职责①参见该方案（四十一）组建国家移民管理局主要职责部分内容。。因此，研究难民问题、制定符合我国国情的难民管理和保护难民的法律法规具有非常强的现实意义。

我国应当尽快地制定难民法律法规，在难民的定义、主管机构和程序方面及时立法予以完善，以便移民管理部门在难民管理方面有法可依，充分保障来华难民的合法权益。在制定移民法典时必须加入难民管理政策机制条款，确保难民的接收与保护真正做到有法可依、有法必依。美国于1980年颁行新《难民法案》（Refugee Act），且适时通过修正案予以修正以适应社会发展，参照美国立法例，并且着眼于构建完整的移民法律体系，我国也应该待时机成熟时，出台专门的难民法，立法明确规定难民申请资格、难民申请程序、难民的审查、难民的认定、难民的管理、遣返手续等一整套完善的难民管理制度。

结语

尽管我国在移民管理法律现代化、法典化的道路上任重而道远，需要借鉴美国等传统移民国家成熟的立法经验实现跨越式立法，但是应该看到美国移民法律体系虽然体系健全、内容全面，但是仍然存在移民法律立法过度凸显利益集团意志，照顾特定群体利益而忽视公共利益，导致社会动荡等问题。每一个独立的国家，都有符合本国国情的移民管理制度，基于我国政治制度和经济制度的特殊性，我国的移民管理制度是非常有特色的。因此，必须立足于我国“一国两制”“两岸四地”的特殊国情构建新时代移民法律体系。