张飞 平英华 严雪凤 张烁 刘先才 蔡静 杨扬

摘 要：该文简要论述了农业园区科技支撑政策体系的构成及功能，并以江苏南京白马现代农业高新技术产业园区科技支撑政策体系建设为例，分析了科技支撑政策体系建设的现状及存在的问题，针对科技支撑政策体系不完善、财政扶持领域单一、政策缺乏可操作性、科技成果应用重视不够等问题，提出了构建结构合理、前后紧密关联的科技支撑政策体系的对策建议。

关键词：农业园区;科技支撑政策;政策体系;构建

中图分类号 F323.3文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）23-0004-04

On Improving the Policy System of Science and Technology Support in Agricultural Parks

——Taking Baima Modern Agricultural High Tech Industrial Park in Nanjing， Jiangsu Province as an Example

Zhang Fei1 et al.

（1Jiangsu Provincial Department of Agriculture and Rural Affairs，Nanjing 10036， China）

Abstract：This paper briefly discusses the structure and function of the science and technology support policysystem of agricultural park，and takes the construction of science and technology support policy system of Baima modern agricultural high tech Industrial Park in Nanjing，Jiangsu Province as an example，analyzesthe current situation and existing problems of the construction of science and technology support policy system，aiming at the imperfection of the science and technology support policy system，the single financial support field，the lack of operability of policy，and the success of science and technology. In this paper，the author puts forward some suggestions on how to build a scientific and technological support policy system with reasonable structure and close relationship between before and after.

Key words：Agricultural Park;Science and technology support policy;Policy system;Construction

1 前言

農业园区是以现代科技为依托，立足当地资源开发和主导产业发展的需要，按照现代农业产业化生产和经营体系配置要素以及现代企业制度管理，在特定区域范围内建立起的农业产业园区。作为农业技术组装集成应用示范、科技成果转化推广的现代农业生产载体的农业园区，是我国实现由传统农业向现代农业转变的有效途径，可分为产业型园区和科技型园区2种类型。江苏省政府《关于推进现代农业产业园区建设的通知》（苏政办发〔2010〕1号）明确指出，现代农业产业园区是以推进农业现代化为目标，以现代经营形式组织建设，产业特色鲜明、科技含量较高、物质装备先进、运行机制灵活、综合效益显著的现代农业发展示范区。江苏省科技厅《江苏省现代农业科技园管理办法（试行）》（苏科农〔2008〕277号）明确指出，现代农业科技园是指在一定区域内，以市场为导向，以突出农业高新技术产业化和成果转化为主要目标，以高效现代农业为核心，以科技创新和产学研合作为支撑，以土地合作和专业合作为保障，对培育发展农业高新技术产业，带动促进增收具有较强带动作用的区域。因此，无论是农业产业园区还是科技园区，均代表了现阶段农业的先进生产方式，产业特色鲜明、科技水平较高、物质装备先进、运行机制灵活、综合效益显著是其基本特征。

科技支撑即科学技术对农业园区的健康可持续发展起着决定性和基础性作用。科技支撑体系是以可持续发展为目标的科技资源投入、科技组织运作和科研成果转化的系统[1]，其政策体系基本组成要素包含：财政政策、金融政策、知识产权保护政策、农业技术市场政策、人才政策、土地政策、风险投资政策以及国际合作政策等[2]。通过对农业园区科技支撑政策体系的研究，理清需要完善的相关政策，有利于政府进一步制定和完善科技支撑政策体系。而较完善的政策支撑体系有利于促进农业园区科技支撑体系的建设;有利于园区发挥其新技术、新农艺、新产品的生产示范和辐射推广功能;有利于推进农业和农村经济结构的战略调整，促进农业增长方式的转变，促进现代农业发展，助推创新型省份建设步伐，是创新型省份建设的重要组成部分。因此，本着“以科技引领发展”的原则，有必要对南京农业园区的科技支撑政策体系构建进行分析研究，摸清需要完善的政策环节，并提出较完善的科技支撑政策体系建设的对策建议，为政府管理部门制定有关园区政策提供参考。

2 科技支撑政策体系构成分析

农业园区科技政策体系应覆盖园区科技创新、科技成果生产示范和辐射推广3个环节，其组成主要包括：财政政策、人才政策、金融政策、技术市场政策、土地政策、风险投资政策以及國际合作政策等。

2.1 财政政策 财政政策是国家干预经济，实现宏观经济目标的工具，是推动农业园区建设的物质基础和基本保障，是政府支持农业园区发展的手段和措施，包括财政投资政策和税收政策。财政投资方式分为以下2种类型，一种是无偿的、直接的投资，另一种是有偿的投资。对农业园区而言，财政投资方式主要有直接投资、投资补助和贷款贴息。直接投资领域主要是基础设施类投资。税收优惠是为了减轻农业园区纳税负担而给予园区的各种优惠措施，主要有减税、免税和退税等方式，主要是为从事技术活动的机构或个人实施税后减免优惠。补贴主要支持科技创新机构、生产示范和辐射推广机构、高新技术企业的研究与发展活动。

2.2 人才政策 人才政策是各级政府培养人才、吸引人才、发挥人才作用的杠杆，是配置人才、优化人才结构、提高人才素质的重要手段[3]。随着我国经济转型升级的持续推进，我国农业等传统产业将越来越知识化，人才作为知识的载体已成为了农业现代化的根本保证。《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》明确指出，“人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。”人才政策是指与发挥人的才能与作用相关的一系列政策与法规，是政府为发挥人才的作用，对人才的培养、开发、利用等活动做出的规定和采取的措施与行动，人才政策内容涉及人才培养、选拔、使用、考核、奖惩、工资福利、流动、退休等各个方面[4]。

2.3 金融政策 金融政策是指政府或中央银行所采取的货币与信用政策的统称，主要包括货币政策、利率政策和汇率政策。其中，对农业园区影响最大的是利率政策，其主要作用是进行政策导向、扶持产业发展、开发农业基础建设、农产品价值保护、农业政策性保险、农业金融市场的补缺性等[5]。农村金融系统主要是农业园区提供信贷服务、专项贷款和农副产品收购贷款等几个方面的服务，重点解决创新风险分担和农业企业的融资问题。

2.4 土地政策 土地政策是国家根据一定时期内的政治和经济任务，在土地资源开发、利用、治理、保护和管理方面规定的行动准则。通常情况下，国家是依据生态效益、社会效益和经济效益的顺序制定土地政策的。关于农村土地，我国已经实现了土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，并引导土地经营权有序流转。《土地管理法》第四条第二款明确规定“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，第三十三条规定“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少”，第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。土地政策主要涉及到农业园区的生产用地和入驻园区的业主的非农业用地政策。

2.5 农业技术市场政策 技术市场是技术商品的营销场所和领域，是重要的生产要素市场，是我国现代市场体系和国家创新体系的重要组成，是各类技术交易场所、服务机构和技术商品生产、交换、流通关系的总和，与一般的实物性商品市场不同，有其特定的经营方式和经营范围。市场行为的参与主体主要有技术成果的生产者、经营者、应用者和市场管理者。技术市场的技术商品具有高知识集成性、继承性和连续性，同一技术商品可为不同应用者同时使用或使用的可重复性。技术商品和经营方式主要有技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务、技术中介、技术培训和技术入股等。技术市场政策主要包括完善技术市场建设、技术经营机构管理、技术合同执行、技术市场经营服务体系建设等。

2.6 风险投资政策 风险投资是指向初创企业提供资金支持并取得该公司股份的一种融资方式，主要定位于高技术成果的产业化阶段。风险投资具有促进技术创新、促进经济增长、促进科技优势向竞争优势的转化、为知识经济提供金融支持等作用[6]，其主要功能是增强科成果转化的资金支撑、降低科技成果转化的实际风险、提高科技成果转化的运作效率[7]。农业风险投资政策主要是农业风险投资的减免税政策，以及对引入园区的风投资金公司的财政补贴或奖励政策。

2.7 国际合作政策 国际合作是指国际行为主体之间基于相互利益的基本一致或部分一致，而在一定的领域中所进行的政策协调行为。实施“走出去”和“引进来”战略，对加强农业对外交流合作，积极引进国际先进农业技术和装备，对于推进我国农业持续健康发展和农业现代化具有十分重要的作用。对农业园区科技支撑而言，国际合作的主要途径，一是技术交流合作、二是人才交流合作，对应的政策则是国际技术交流与合作政策以及国际人才交流与合作政策。

3 白马园区科技支撑政策体系建设现状

3.1 财政扶持 财政扶持政策是政府扶持农业园区发展的主要政策措施。自2013年起，南京市连续3年每年由市财政支农预算增量资金中统筹安排1000万元支持白马园区建设，溧水区于2013年、2016年分别制定了支持白马园区的专项政策，每年给予1000万元的资金扶持;南京市《支持升建南京国家农业高新技术产业示范区的政策措施》规定，白马高新区（镇）在2020年底前，财政每年安排专项资金支持高新区发展，区财政每年安排1000万元产业发展资金，专项支持高新区产业发展。凡列入国家重大科技基础设施“十三五”、“十四五”计划指南并位于前5名的备选项目，培育期内给予最高3000万元支持;鼓励园区高校院所设立紧缺人才定制实验室，支持与企业、国外高校院所共建研发中心、合作办学项目，每个定制实验室市区给予不高于100万元建设补贴。对于省级现代农业产业示范园创建，省财政通过以奖代补方式对批准建设的示范园给予总计5000万元支持。科技部明确加大“火炬计划”、“科技型中小企业创业投资引导基金”、“科技型中小企业技术创新基金”对建设园区的支持。补贴的资金主要支持园区的基础设施建设和公共服务平台建设等。

3.2 人才政策 南京市《支持升建南京国家农业高新技术产业示范区的政策措施》明确规定，农高区引进符合主导产业发展需求的“高精尖缺”人才和高水平创新团队，经举荐或认定，可直接纳入各类市级人才工程给予重点支持。出臺了科技创新名城建设、创业南京人才计划等引才聚才、激发创业创新的人才政策。溧水区《关于支持白马高新区创建国家高新技术产业开发区的若干政策意见》（溧委发[2016]45号）提出大力实施高素质人口集聚工程，严格落实中央省市区关于人才领域相关扶持政策，并适度做好相关政策配套。提出了“十三五”期间集聚高素质人口不低于5000人的发展目标。人才政策主要倾斜于创新人才方面。

3.3 金融政策 白马园区已与省财政等共同出资成立了江苏谷丰农业投资基金，注册资本2亿元。为支持农高区建设，拟由紫金投资集团、南京农高区共同引导出资，积极引入社会资本合作设立总规模不低于10亿元的科创和产业基金。

3.4 土地政策 积极支持白马高新区通过土地综合整治、土地增减挂钩、土地指标交易、向上争取等方式增加建设用地指标，用于高新区建设。南京市政府制定了白马园区建设用地计划，连续3年每年在年度用地计划中单列13hm2建设用地指标用于南京农高区建设。

3.5 农业技术市场政策 技术产权交易市场是融合买、卖双方及专业服务机构的第四方市场平台。2017年初，江苏省和南京市共建了江苏省技术产权交易市场，通过“线上信息平台+信息站点”、“线下服务中心+服务窗口”的方式建设和运营[8]，解决科技成果转化过程中常见的“找不着、谈不拢、难落地”难题。

3.6 风险投资政策 我国风险投资领域主要是高新技术成果的产业化，但由于农业高新技术投入既需承担技术风险、市场风险，又需要承担自然风险三重风险，故农业高新技术成果对风险投资的吸引力很弱。南京市《支持升建南京国家农业高新技术产业示范区的政策措施》已经明确大力吸引天使投资、创业投资基金落户，对新注册在南京农高区的天使投资、创业投资基金，给予更大力度奖励支持。

3.7 国际合作政策 南京市《支持升建南京国家农业高新技术产业示范区的政策措施》鼓励南京农高区发挥开放窗口作用，加强与以色列、日本、荷兰等农业发达国家开展国际科技合作交流，设立国际合作研究院、科技成果转化与交易中心，对符合要求的项目，市配套项目资金优先给予支持。此外，在对外合作方面，由江苏省人民政府主办，省农业农村厅、省商务厅、中国国际贸易促进委员会江苏省分会等单位承办的江苏农业国际合作洽谈会，已经成功举办了19届，洽谈会的主要内容是展示展销、投资促进和贸易促进与技术推广等，是江苏农业对外交流的一个重要平台。

4 白马园区科技支撑政策体系存在的主要问题

4.1 政策体系尚不完善 从目前的现有政策体系来看，针对园区政府及有关部门制定了相关政策，主要包括财政政策、土地政策以及科技项目支持政策，但仍缺乏针对农业园区的金融、人才、国际合作、技术市场等方面的专门引导扶持政策，园区科技支撑政策体系尚待完善。

4.2 财政扶持领域单一 从目前已经实施的政策来看，基本是财政资金扶持政策，且支持的重点多为基础设施和公共服务平台建设，而对于生产示范和辐射推广，特别是辐射推广环节的财政扶持力度明显偏弱。强化生产示范和辐射推广的财政扶持，是进一步发挥农业园区功能亟待制定和完善的财政政策环节。

4.3 政策缺乏可操作性 在现有的农业园区政策中，针对农业园区而言，财政补贴标准明确;土地政策目前也明确了可利用的具体指标（特别是白马园区）;在科技项目申报方面，省重点研发计划（现代农业）项目申报指南明确规定，鼓励国家和省现代农业科技园内骨干企业联合科教单位共同申报相关项目。这些政策规定明确，具有可操作性。但在人才、金融、技术市场、风险投资和国际合作方面，虽然政府在有关支持园区发展的意见中也提出了相应的政策，但原则性太强，或缺乏针对性。因此，制定针对园区实际的可操作性较强的相关政策的实施细则，是发挥政策效能的亟待完善的方面。

4.4 对科技成果应用的重视程度不够 从现有的有关农业园区的扶持政策内容来看，尚未将园区的科技支撑作为一个完整的系统工程来对待。目前，政策关注的焦点是科技研发创新环节，重视科研成果的产出，而忽视了成果的辐射推广。其结果是园区虽建立了很多研发创新中心，也产出了很多科技成果，但应用到生产实际中的却寥寥无几。科技部估计，我国每年取得了近3万项的科技成果，但只有20%左右转化为批量生产、5%形成生产规模，30%～40%的农业科技成果能转化为生产力，但成果普及率却不足30%[9]，而发达国家农业科技成果转化率高达70%～85%[10]。白马园区近3年引进新品种、新技术和新设施数合计达到了491项、推广384项，而真正在生产中得到辐射推广的有多少项、面积或范围有多大？因此，树立众多的科技成果应用范例、营造良好的科技成果需求市场，迫切需要政府制定相关的生产示范和辐射推广促进政策，这是当前一段时期内保障科技支撑体系发挥效能和园区发挥功能的关键所在。

5 对策建议

5.1 完善政策体系 从上述分析可知，农业园区科技支撑政策体系应由财政政策、人才政策、土地政策、技术市场政策、风险投资政策和国际合作政策等构成。目前，南京市针对农业园区的政策主要是财政政策、土地政策，人才政策等其他科技支撑政策都执行现行的相关政策，缺乏一定的针对性。因此，加快制定针对农业园区实际情况的人才政策、土地政策、技术市场政策、风险投资政策和国际合作政策，完善政策体系，是保障农业园区可持续稳定发展的迫切需求。

5.2 适度扩展财政扶持范围 财政扶持政策是目前农业园区实施最主要的政策，但其中财政政策工具主要是财政补贴，缺乏税收方面的引导政策，而且补贴的领域主要是园区的基础设施和公共服务平台建设，以及科技研发创新平台，缺乏对生产示范和辐射推广环节的补贴。因此，实施科技支撑平台体系（研发创新平台+生产示范平台+辐射推广平台）财政扶持，制定生产示范和辐射推广环节的补贴政策，是提高财政补贴资金效能、发挥科技支撑体系功能的必然要求。

5.3 制定各项政策实施细则 实施细则是为了更好地贯彻执行某一政策，结合实际情况，对其所做的详细的、具体的解释和补充。对于一些农业园区的政策应该具体明了化，如溧水区《关于支持白马高新区创建国家高新技术产业开发区的若干政策意见》中关于大力实施高素质人口集聚工程，以及南京市《支持升建南京国家农业高新技术产业示范区的政策措施》中关于强化产业金融支撑，均应制定具体的实施细则，明确如何实施高素质人口集聚工程，如何引进天使投资、创业投资基金，如何奖励支持，等等。只有制定相应的实施细则，政策的实施到位才有基础，政策的执行才不会偏离正确的轨道，政策的实施才能有序进行，政策真正得到落实才能有保障。

5.4 制定科技需求引导政策 农业科技需求是指農业产业领域有能力购买并且愿意购买某项科技成果的欲望，欲望是想得到某项科技成果的要求。营造良好的农业科技成果的需求生态环境，使农业生产组织或农民从主观上自发地产生想应用科技成果的冲动。为了使农业科技成果从研发到应用形成有机的关联系统，改变目前科技成果转化率低的现状，从政府层面就应着重注重相关市场培育的政策制定，营造出适宜科技成果辐射推广的政策环境，引导农业生产组织或农民积极主动地在生产中应用农业高新技术新成果。

5.5 制定切实可行的人才政策 园区要发展，人才是关键。今后应制定切实可行的针对性较强的园区人才绩效评价政策、人才晋升政策，以解决人才短缺的问题。改变目前唯学历、唯论文、唯专利的科技人员绩效评价方法和职称晋升条件，大幅度地提高科技成果在生产示范中应用以及辐射推广的规模的比重，以科学的人才评价政策和晋升政策吸引人才、留住人才、发挥人才的作用，才能有效解决园区人才短缺的问题。

6 结语

为了进一步促进科技成果有效转化，加快推进园区现代农业发展步伐，实施乡村振兴战略，促进农业增效增收，应对农业园区进一步完善和强化科技支撑政策体系建设，构建结构合理、内容完整、前后关联的科技支撑政策体系，全面发挥政策效能，为实现农业现代化发挥积极的引领作用。

参考文献

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[3]宋玉强，庄新英.人才政策研究综述[J].中小企业管理与科技（上旬刊），2012，99（4）：238-239.

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[5]唐昀.中国农业政策性金融法律问题研究[D].长沙：湖南大学，2013.

[6]广玉祺，吴雁鸣.风险投资对农业创新的影响实证[J].南方农机，2018（8）：179-182.

[7]刘博语.风险投资在农业科技成果转化中的促进作用研究[J].产业与科技论坛，2018（3）：11-12.

[8]南京市科委.江苏省与南京市共建技术产权交易市场促进科技成果转化[EB/OL].http：//www.most.gov.cn/dfkj/js/zxdt/201702/t20170208_130827.htm，2017-0209.

[9]张炳南.提高我国科技成果向生产力转化的能力[J].西北大学学报，2006，36（2）：59-61.

[10]陈怀志.安徽省农业产业化科技支撑体系研究[D].合肥：安徽农业大学，2014. （责编：张宏民）