张泽群

[摘 要] 随着我国粮食收储政策的不断改革，黑龙江省作为粮食主产区在粮食收储工作中具有举足轻重的作用。但与粮食收储政策相匹配的监管政策却略显不足，存在粮食监管政策具有滞后性，监管效果不理想;粮食监管政策法规不完善，监管范围有限;政策监管主体不合理，政策执行效果不佳等问题，导致粮食收储中监管工作压力大、难度高、效率低。为了确保粮食收储政策的执行效果，建议通过采用加强粮食收储监管法规建设、加强监管风险控制、赋予地方粮食管理部门实际处罚权等措施来优化粮食收储监管政策。

[关键词] 黑龙江省;粮食收储;监管政策;政策执行

[中图分类号] F326.11[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）12-0018-02

一、黑龙江省粮食收储监管政策现状

随着农业供给侧改革和粮食收储制度改革的不断推进，我国在粮食收储监管政策上不断进行调整和完善。自2004年国务院颁布的《粮食流通管理条例》（以下简称“条例”）提出粮食省长责任制要求，对辖区内的粮食进行管理，并明确粮食行政管理部门要根据国家要求对粮食收购进行核查监管工作，强调了其监管主体及监管责任。国家后续出台多项粮食监管政策，将粮食监管工作当作重点项目进行关注。2012年《国家政策性粮食出库管理暂行办法》的颁布，更加明确了政策性粮收储过程中地方行政管理部门的督导工作要求。在2015年，我国将粮食监管主体责任细致化并出台《关于进一步强化“四个共同”机制切实做好国家政策性粮食收储和监管工作的通知》明确了监管内容从定点、启动、收购、验收、储存和出库各个环节的监管工作要求。相比以前年度的粮食监管政策更加具体化、精细化。黑龙江省陆续出台了《关于加强国家政策性粮食管理工作的通知》提出建立由政府主导、有关部门分工负责、共同参与的监管体制;《关于进一步加强库外储粮监管工作的通知》明确从“人防”、“技防”、“法防”三方面进行黑龙江辖区粮食监管工作;《关于加强粮食定向销售监管工作的意见》提出建立粮食行政管理部门和农发行机构建立经常性巡查制度，督促承储企业按规定出库，及时协调各类纠纷。不难看出，我国在不断完善粮食收储监管政策体系，从而把控粮食收储风险点，确保真正发挥保障国家粮食安全的“压舱石”作用。

二、黑龙江省粮食收储的监管现状分析

（一）辖区监管粮食数量逐年增长，监管压力递增

自国家2004年出台最低收购价和2007年出台国家临时存储托市收购政策以来，我国粮食生产曾呈现“十二连增”的繁荣景象。国家粮食收储规模逐渐扩大，在“十二五”期间，全国累计托市收储粮食总量为4.2亿吨，同时作为粮食主产区的黑龙江省，其在粮食收储环节中的贡献不容小觑，据不完全统计，截至2018年末全辖区存储粮食数量高达1.5亿吨，其收储量无疑不在间接增加粮食监管的难度，如此庞大的监管数量使本就监管人员不充足的局面变得更加严峻。

（二）监管辖区地域范围较广，监管效率低

由于黑龙江省在全国粮食收储工作中具有得天独厚的资源优势，全省土地总面积47.3万平方千米，居全国第6位，拥有肥沃的黑土地、适宜粮食生长的光照条件和天气等自然条件。加之国家为完善粮食管理体制，出台鼓励市场多元化的粮食收储政策。其现有的粮食收储承储点不仅包括中储粮、中纺等大规模国企收购主体，也包括以小规模租赁、委托承储库点，且它们在地域分布上呈现分散式特点。正是由于储粮库点分散且覆盖面广，提高了粮食收储监管工作难度系数，在监管过程中时常会发生驻库监管员分配不足、监管巡查时间较长且效率低等问题，从而监管政策落实不到位，最终导致监管效率偏低。截至2018年末辖区存储库点共1220个，如此大范围的收储监管任务一直是黑龙江省在执行国家粮食收储政策中最艰巨的一环。

（三）粮食收储货位型态复杂多样，监管难度高

黑龙江辖区70%的中央事权粮食存储在钢结构仓房和简易储粮设施中，例如钢结构平房仓、千吨囤、简易罩棚、露天存储堆垛等，这些储粮设施由于在前期设计、建设、验收和搭建货位等环节存在诸多问题，加之粮食储存时间较长，日常安全管理不到位等因素，安全风险隐患十分突出。一方面是由于历史原因，多数钢结构仓房、简易罩棚等再建造过程中设计不正规，致使仓体结构强度不能完全满足储粮安全需要;二是超高超限装粮情况普遍，部分钢结构仓房已接近或达到金属疲惫期，加之锈蚀等问题日益增多，会发生崩塌等危险事件，储粮安全和生产安全风险隐患极大。三是在储粮的过程中，由于设施搭建时间较长，囤体地基下沉、膨胀等情况日渐增多且日趋严重，安全风险隐患较为突出。

三、黑龙江省粮食收储监管政策存在的问题

（一）粮食监管政策具有滞后性，监管效果不理想

粮食作为国家稳定发展的命脉，自1953年为确保粮食安全开始实施“统购统销”政策，之后不断进行糧食收储的政策调整，政策在保障农民利益，稳定粮食市场上发挥了重要作用。但我国对于粮食收储监管工作的认识远远晚于粮食收储政策，造成在粮食收储环节中长期仅重视收储数量而忽视监管作用的病态发展局面，从而使粮食收储风险不断积压，最终在出库环节中产生“出库难”“转圈粮”等问题，严重者形成法律案件。虽然在2004年出台《条例》中提出粮食省长责任制，将粮食监管工作提上日程，但监管政策仍停留在宏观指导方面，后续的“追赶”仍显得捉襟见肘，查处收储风险点仍呈现滞后性特点，导致粮食收储工作达不到预期监管政策效果。

（二）粮食监管政策法规不完善，监管范围有限

在2007年中央一号文件中强调要建立农业保障机制“加快农业立法进程，加强农业方面执法检查”从立法角度强调农业监督管理的重要性。同时在2008年、2009年均强调加强监管立法的急迫性。《条例》只是宏观上的指导，针对粮食收储具体环节的规定较为片面。这就要求各省市的粮食行政管理部门根据本省市的实际情况制定相应的具体实施方法，排除隐患。为此，黑龙江省制定了库外存储、定向销售、储备粮轮换等监管配套管理办法。但也仅仅局限于特定粮食品种、特定区域、特定时期的监管工作，未能制定全方位、系统性的管理制度，使监管主体在监管工作时缺乏法律依据。

（三）政策监管主体不合理，政策执行效果不佳

现阶段，我国粮食收储行政执法仍主要依据《条例》，按照该《条例》规定，粮食行政管理工作分别由农业、粮食、工商、质监、价格等部门在自己的职责范围内加以分担。然而在实际的收储工作中，上述监管主体的多元化，直接导致了我国粮食收储监管权被分散的消极后果。在2015年国家针对政策性粮食收储明确规定了政策执行主体、地区行政管理部门、地区农业发展银行三者的主体责任，不断完善了粮食收储监管的具体职责，强化了对粮食收储监管具体监管责任。但在实际工作中，仍存在管理真空的现象，我国绝大部分收储的粮食为中央事权粮，粮权归中央所属，而地方行政部门对地方委托库点有着绝对的管理权，而相对收储政策的中央事权粮来说，监管仍是以中国储备粮管理集团有限公司为主进行自储自查自管的管理模式，因此在收储过程中，地方行政部门的监管力度与预期不符，造成监管缺位。而农发行仅针对资金进行防控，监管范围有限，也使得监管政策效果不显著，未能发挥其政策预期水平。

四、黑龙江省粮食收储监管的政策建议

（一）加强粮食收储监管法规建设

要进一步完善粮食收购监督管理办法，明确各级粮食管理部门对粮食收储监管的工作职责、监管范围、监管内容，将各项工作环环相扣不留任何“空白点”和“盲点”。重点包括以下三点：一是要加强粮食收储主体的资格监管。严格审查经营者收购资格，从收储源头把控风险;二是要加强粮食收储流程监管。收储粮食不仅包括定点审核，还包括启动、收购、验收、储存和出库等一系列环节。要针对各项环节制定相应的监管工作要求，将工作环节细致化、规范化，真正做到监管工作“有法可依、有章可循”，为粮食收储监管工作保驾护航;三是要加强对政策环境的监管力度。政策环境在政策执行中具有很大的影响和辐射作用，为此要保障政策环境公平公正，防止发生“卖转圈粮”、以次充好、私自动用国家粮食销售等违法违规行为。要加强粮食收储监管法规建设，将监管工作覆盖到收储的各个环节[1]。

（二）加强政策监管，赋予地方粮食管理部门实际处罚权

从我国的粮权属性来看，辖区内收储90%以上的粮食均为中央事权粮，而粮食监管所属地却归地方所有，同时国家粮食行政管理部门并没有被赋予实际的处罚权，然后粮食在收储过程中出现问题首先受到处罚的却是相应管理部门，为此形成权责不匹配的局面，这严重打击了地方管理部门的工作积极性。地方粮食管理部门不仅应被赋予收储粮食实际库存量、质量等重要信息的知情权，而且也应被赋予实际处罚权，这样才能在实际粮食监管工作中真正发挥行政管理部门的监管作用。同时也应建立中央和地方两级共同对收储粮食的监督管理工作机制，使双方积极配合，共同做好国家粮食安全工作。

（三）加强监管风险控制，建设监管长效机制

防控风险点是监管工作的核心。一方面要狠抓监管风险防控机制的工作落实，根据本省实际情况制定《粮食收储监管工作方案》，全面落实日常监管巡查工作，配备充足监管检查人员，收储库点委派具有监管资格的驻库员，并做好日常巡查记录，缩短检查时间间隔，及时掌握收储库点粮食动态情况，实現对粮食监管工作制度常态化、规范化。另一方面要定期开展粮食收储监管现状分析例会，各驻库员应积极分享和探讨实际监管工作中的困难和风险点，集思广益。同时，还可推举对粮食监管工作方面业务能力强、责任心强的人员作为代表，派驻到各收储库点进行工作指导和监督，做好人防风险防控，实现粮食收储从入库、存储管理、到拍卖出库全方面驻库监管，从而确保国家粮食收储安全[2]。

[参考文献]

[1]曾晓昀.从监管到治理：未来《粮食法》粮食市场“全过程”监管研究[J].农林经济管理学报，2017（2）：184-190.

[2]张会民.浅析政策性粮食监管工作中存在的难题及解决对策[J].粮食流通技术，2011（3）：40-42.

[责任编辑：王凤娟]