叶存洪

近年来，各地在优化教师配备标准、增加教师编制总量等方面做了一些积极的探索，收到了良好的效果。比如，推行周转编制制度，解决急需岗位编制短缺问题;建立教师退出机制，将腾出的编制用于补充新鲜血液。但从总体上讲，编制政策仍是制约教师队伍建设，进而影响教育事业发展的重要因素。

一、教师严重缺编拷问现行的编制政策

1.普遍缺编导致代课教师大量存在

我们认为，教育系统编制“只减不增”的政策规定是静态地看问题，无异于刻舟求剑，不是科学发展应有的态度。这一政策规定带来的突出问题就是大量出现代课教师。据江苏省教育厅披露的信息，江苏不在编的中小学代课教师有10多万人;广东省截至2017年底临聘中小学教师4.45万人。尤其是幼儿园，缺编更为严重，很多乡（镇）中心幼儿园仅1个公办教师编，而且是占用中心小学的编制。

编外教师大量存在容易带来以下问题：第一，稳定性极差，教师“说走就走”，给学校管理和发展带来极大的隐患，教学质量难以得到保证;第二，待遇偏低，同工不同酬势必影响教师心理，这又极有可能“传导”到孩子;第三，编外教师人事身份难以清晰界定，极有可能引发合约纠纷;第四，代课教师工资实际上是由学校自行解决，而这会使得标准本身就不高的办学经费更为捉襟见肘。

2.使得音体美课程难以开齐开足

2018年5月，我们就义务教育阶段学校的音乐、美术课教学情况在6个省的区、县展开调研，调研结果令人担忧。调查发现，不少小学只开设了语文、数学和思品三门课程。一些校长肯定地告诉我们：“老师不够，我肯定要先保主课，让音乐、美术老师教语文、数学。”连音体美课程都开不齐，何谈“发展素质教育，促进学生全面发展”？

二、创新教师编制管理

1.总量适配，动态调整

教育事业在发展，学龄人口在增加，教师编制应以满足需求为原则，在有合格教师来源的情况下“有编不补”（如“缺四补一”等规定）是对教育的不负责任。按照《中共中央国务院关于全面深化新時代教师队伍建设改革的意见》规定，要“向教师队伍倾斜，采取多种形式增加教师总量，优先保障教育发展需要”。“动态调整”要求编制部门会同财政、教育行政部门根据经济社会发展新情况和教育发展新需要，依据生源变化定期核定本区域教职工编制总量，原则上每两年应对各县区中小学教职工编制总量进行一次动态调整。比如，当前就应考虑高中课程改革的现实情况，对编制作出灵活的安排。国务院办公厅在《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》（国办发[2019]29号）中也明确要求，“各地要进一步加大编制统筹调配力度，于2020年底前完成普通高中教职工编制核定，适应选课走班教学需要”。

2.严控“在编不在岗”情况发生

相关部门要清理各种形式的挤占、挪用、截留中小学教师编制的现象。各级党政机关一般都喜欢向学校“借”人，教育行政部门向学校“借”人更是“顺理成章”，甚至有的教育行政机关半数以上人员都是向学校借来的，此种情况当有所遏制。学校非教学岗位人员的招聘应逐步通过政府购买服务渠道解决，以腾退编制，使编制向教学岗位倾斜。

3.加大编制统筹配置和跨系统调整力度

推动各地加大编制统筹和跨行业、跨部门、跨区域调整的力度。目前来看，“跨区域调整”有一定困难，因为对于教师编制，各地普遍“喊渴”。我们认为，应加大跨系统调剂力度，这既是体现教育特殊地位的表现，也凸显了地方党委政府对教育的真正重视。比如，抓住事业单位分类改革的重要机遇，剥离事业单位中的生产经营职能，转企改制，争取其编制向教育流转。2019年7月开始，天津经济技术开发区1000多个行政事业编制全部取消，实行员额制，原来的国家干部变成法定机构合同制工作人员。这些腾退出来的编制就可以流转到教育系统。

4.聘用退休教师缓解燃眉之急

美国中小学教师实行弹性退休制度，有利于让退休成为个人的选择，让无力或无意继续教学的人提前退休，让热爱并能胜任教学的人延迟退休，以提高社保基金的使用效率及教育质量，这些做法对当前我国解决教师短缺的问题有一定启示。虽然国家“延退”政策还未明朗，但目前情况下可以考虑留用或聘用退休未满5年、教育教学经验丰富、具有中高级职称、身体健康、自己有意向继续担任教师者。财政安排资金给予一定补贴，以缓解教师严重短缺的压力。

5.探索中小学教职工编制单列管理

中小学教师编制与其他行政事业编制需求存在差异，应区别对待、分类管理，从实际情况出发，改革中小学现行编制管理办法，试点实行中小学教职工编制单列。

6.逐步从编制管理转变为预算管理

教师的增量不一定全部要在编制内解决，可将教育人力资源管理方式从编制管理转变为预算管理，根据各地区学生数量，以经费预算来控制基础教育教师队伍规模。这样做还有一个好处：让学校真正招到想要的人，还可以让不合格的教师自然地走出教育行业。这会使师资队伍保持活力，给学校更多的用人自主权。而且，养老实现社会化之后，教师流动的自主性更大，也为这一政策的落实提供了可行性。

四川大学附属中学西区学校是一所新建校，该校实行经费动态包干、学校自主分配的管理模式。财政部门按生均经费和学生规模，把经费全额拨款给学校，如何分配，如何招老师，由学校自行决定。区教育局负责审核招聘程序，学校自主招收教师。目前这所学校有70多名老师，除了6位有编制外，其他全是没有编制的老师。该区教育局负责人介绍，武侯区正在推广自主聘用人员和带编人员全部实行统一的工资待遇和社会保障标准，教师队伍建设从“管编制”转向“管保障”“管使用”。

相关部门要严把非在编教师入口关，严格按照教师招聘标准和程序进行招聘。两种身份的教师在职称评聘、工资待遇、选拔使用等一切方面应享有完全同等的待遇。这样，方能引导人们逐步模糊有编无编的“界限”，形成有编无编都一样的思想认识，为创新工作思路营造良好的舆论环境和心理环境。◆（作者单位：南昌师范学院江西教育评估院）