戴木才，彭隆辉

一、政治伦理思想的简要发展历程

政治伦理学作为“一门研究政治正当性及其操作规范和方法论的学问”[1]（P13），自古以来，在不同的时空条件下就从不同的视角对政治正当性进行了不断的探索。这一探索的过程，与人类政治文明的发展历程相一致。

在古代，政治的正当性首先被置于宇宙秩序中，借助于原始神话、借助于自然和超自然力量来证明。这种正当性长期未受到强有力的挑战。随着古代文明的发展，对政治正当性的需要逐渐增长。一方面是早期阶级社会的政治制度、政治秩序与政治统治的暴行，动摇和逐渐推毁了传统神话式的政治正当性的基础。另一方面，试图取代旧政治统治的新政治集团需要否定已往政治统治的正当性，就必须破旧立新，寻求政治正当性的新基础。更为重要的是，随着人类文明的发展、积累和深化，人类开始拓展对自身历史和生活及其未来的拷问，对政治与人类生活的关系、政治的本质与目的等一系列问题提出了严峻挑战，整个政治秩序的正当性都需要得到新的证明。在人类文明的不同发展阶段，这个目标分别是由以宇宙论为基础的伦理学、高级宗教和哲学来完成的。这些理性化的世界观，具有可教义化知识的形式，对于确立政治的正当性基础起到了重大作用，是人类政治文明的重大进展。

近代以来，在近代科学、文艺复兴、哲学启蒙等所造就的世界脱魅（disenchantment）格局中，立基于宇宙观、宗教和各种本体论的传统政治正当性的终极基础地位受到新的挑战，政治正当性的基础转向为G.W.F.黑格尔所说的“使有效的东西，不再是通过权力，也很少是通过习惯和风尚，而却是通过判断和理由，才成为有效的……现代世界的原则要求每一个人所应承认的东西，对他显示为某种有权得到承认的东西。”[2]（P135）让-雅克·卢梭首创了政治正当性的程序化类型，认为所有政府都是非法性的，只是在基于个人的同意而制定契约、个人向社会让渡其权利时，政府与社会的权力才成为正当。通过政治强制建立的政治和社会的契约论，是政治正当性的基础。霍布斯则认为，如果社会契约本身只是通过外部的物质强制迫使个人联合起来，这种联系实际上是不稳定的且毫无伦理价值，因为只有当个人自觉地使自己服从于权力而不是权力强制个人服从时，权利才具有道德价值[3]（P254）。信仰契约制度的正当性成为现代政治的正当性基础，理性的形式原则在政治实践中逐渐取代了诸如自然和上帝一类的物质原则，正如尤尔根·哈贝马斯所说：“既然终极基础不再被认为是合理的，证明的形式条件自身就获得了合法化力量，理性协议本身的程序和假设前提变成了原则”，证明的程序和假设前提本身就成了正当性有效的基础，“由某种秩序化世界的可传授知识的观念决定的合法性的古典类型让位于在作为自由的、平等的全体设计者中间产生的某种协议的观念决定的现代合法性的程序类型。现在，只有协议的程序和假设前提享有无条件的有效性”[4]（P190-191）。法理正当性逐渐成为最强势的政治正当性形式。

法理正当性的确立，使人类政治真正同人的生活统一了起来，政治的正当性从价值、内涵和法律三个角度得到深化论证和揭示。

其一，在价值方面，政治的正当性被认为是人们对政治（集中体现为政权）的价值判断，正当性的基础和判断标准被认为是政府权力被普通人民认可的程度。对国家权力的正当性作出价值判断基于这样三个方面的因素：一是国家权力的来源和运行的“实然”是否符合人民心中的“应然”；二是国家权力的运作是否符合人民的利益；三是对国家权力作出否定判断的成本是否太高。综合起来，就是国家权力正当性问题的背后是人民的价值和人民的利益。

其二，在内涵方面，政治正当性的基础和判断标准被认为是否符合自然法，要求从人类的理性出发，推导出政治和社会活动的一般规则，政治的正当性被要求合乎人们的理性，为多数人的幸福而存在。如约翰·罗尔斯所说，一个好的社会应当具备两个条件：第一，社会的目的是为了促进其成员的福利；第二，该社会是根据大家共同接受的正义原则有效地进行治理。让·布丹、胡果·格老秀斯、托马斯·霍布斯、约翰·洛克等初步提出的资产阶级国家理论，从人类假定的自然状态出发，推演出人们之间存在着最初的契约。胡果·格老秀斯指出，全体人民可以根据自己的意志把统治自己的权力通过社会契约转让给一个人或多个人，对于破坏契约的，作为惩罚手段，人民有权起来革命；约翰·洛克指出，人们在自然状态中有许多不便之处，于是通过相互订立契约，将一部分权利转让给统治者，形成至高无上的国家权力，如果统治者违背人民的意愿，人民有权通过革命，推翻统治者；杰里米·边沁指出，功利乃是国家和政府的唯一任务、唯一活动原则。如果政府违背了这一原则，那么就丧失了正当性。这种先验的或功利的观点，被抽象为政治的运作应当符合自然理性，在人民主权的时代则应当符合社会成员的基本利益。

其三，在法律方面，政治的正当性基础和判断标准被认为是政治权力的取得、运用是否符合成文法和习惯法的规定，亦即是否符合“法治”。美国《独立宣言》首先为通过民选方式产生民主国家奠定了理论基础，“统治者的正当权力，来自于被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府损害了这些目的，那么，人民就有权力改变它或废除它，以建立新的政府”[5]（P172）。国家公民运用定期选举的方式将人民可以信赖的人选举为国家领导人，以确保国家权力始终掌握在代表人民利益的人或阶级手中，以此体现国家权力的正当性，并要求与政治实施过程中的正当性即程序正当性相统一，政治的正当性被看作是国家权力是否符合人的最高理性或终极规范，发展为社会主体对于国家权力的一种价值判断。社会公众的判断是对国家权力正当性的总体判断，决定一个政权的存亡兴衰和运作效率。

二、政治的“价值正当性”具有优先性

所谓政治的“价值正当性”，是一种政治秩序应该获得其成员承认的价值根本和价值理由，即尤尔根·哈贝马斯所说的“一种政治秩序被认可的价值”，它在人类社会的现代政治生活中具有优先性。政治的“价值正当性”给予了政治以正当的理由，是政治制度、政治组织、政治秩序得以存在和被维护的前提。

对于政治的“价值正当性”的内涵，在不同的时代、不同的社会，不同的思想家有不同的认识，但都认为各不相同的价值正当性的理由不可没有。马克斯·韦伯说：“一切经验表明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。勿宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰。”[6]（P239）让-雅克·卢梭认为：“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务”，因为“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”[7]（P12-13）。约翰·罗尔斯在深入地研究制度的伦理意义时，认为制度伦理与个人伦理相比，具有特别优先的地位，具有优先性。约翰·罗尔斯所说的制度优先性，实质上是指制度所具有或所包含的伦理价值的优先性，即政治的“价值正当性”具有优先性。“正义是社会制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价值一样”[8]（P1）。他认为，政治制度的核心是社会正义，当人们谈及个人伦理的时候，必然涉及制度伦理，即通过人们的社会存在去理解人，在社会经济和政治生活中去研究人和观察人，因为对个人伦理的改造，有赖于社会制度的改造。相应地，对制度的伦理评价也应当优先于对个人的伦理评价，有关制度正义的选择也应优先于个人义务的道德选择。莱斯利·里普森也指出：“我们首先要研究的主要是选择、优先性、价值、问题。尽管制度、程序和权力是重要的，但处于第二位。因此看来，政治学是在追求文明过程中的一个持续的冒险事业，它的研究是对于人类倒退或者改进的不断探究。”[9]（P21）

政治的“价值正当性”具有优先性，面临的一个根本问题是：政治的“价值正当性”的内涵到底是什么？换言之，人类社会到底为什么要有政治、什么样的政治才是理想的政治？对这个问题的不同回答，决定着政治理论和政治实践不同的生命力。过去人们常常把政治的本质同社会的上层建筑、意识形态、国家、阶级、政党、社会集团、权力关系、政治关系、专政、统治、民主、法律、战争、战略、政策、策略等联系起来。用政治的根本问题去衡量，这些观点大都是现象学意义上的而非本质意义上的。政治面对的一个基本事实是，政治都是同人联系在一起的，政治是人类的文明生活方式之一，人类总是生活在政治之中。在现代文明社会，政治更是人类生存无法回避的事实，“无论一个人是否喜欢，实际上都不能完会置身于某种政治体系之外。一位公民，在一个国家、市镇、学校、教会、商行、工会、俱乐部、政党、公民社团以及许多其他组织的治理部门中，处处都会碰到政治。”[10]（P1）

在古希腊时代，亚里士多德在论述城邦演进的基础上，曾作出一个著名论断：“人在本性上是一个政治动物”。他说：“人类自然是趋向于城邦生活的动物（人类在本性上，也正是一个政治动物）。”人组成一定形式的社会具有某种客观必然性，亚里士多德的这一命题深刻地揭示了人类的这种社会本性。人天生需要公共生活，因为“每一个隔离的个人都不足以自给其生活，必须共同集合于城邦这个整体”，这就需要社会与国家，需要社会组织，这就使人类形成了“比蜂类或其他群居动物所结合的团体达到更高的政治组织”[11]（P7-9）。这种“政治组织”——政治体系及其政治规则的构造，正是人之为人的特点之一，因而人就成为了天生的政治动物。马克思在评价亚里士多德关于“人天生是政治的动物”这一论断时说：“这个定义标志着古典时代的特征，正如富兰克林的人天生是制造工具的动物这一定义标志着美国社会的特征一样”。马克思充分肯定了人的这一“政治”性特征，他说：“这是因为人即使不像亚里士多德说的那样，是天生的政治动物，无论如何也是社会动物。”[12]（P363）他还说：“人是最名副其实的政治动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物。”[13]（P21）马克思非常鲜明地肯定了“人是政治动物”这一论断。

人类政治发展到今天，有五个重大的基本问题处于政治学的核心和前沿：一是国家成员相互间的权利和义务问题；二是政府职能的范围问题；三是权威的来源及其合法性的问题；四是权力的制度化问题；五是国家规模及其与其他国家之间的关系问题。所有这些问题都提供了至少两种可能性的选择机会：第一个问题是等级政治与平等政治之间的选择；第二个问题是集权政治与限权政治之间的选择；第三个问题是人治政治与法治政治之间的选择；第四个问题是权力的分散和集中之间的选择；第五个问题是霸权与联合在众多之间的选择。“第一个问题要解决的是国家成员相互间的权利和义务的问题；第二个问题要解决的是政府职能的范围问题；第三个问题要解决的是权威的来源及其合法性的问题；第四个问题要解决的是权力的制度化问题；最后的问题要解决的是领土和人口的规模问题……在各种问题之下存在的选择范围……是这样的一系列对比：第一个问题是平等（equality）与不平等之间的选择；第二个问题是多元论（pluralist）和一元论（monistic）国家间的选择；第三个问题是自由与独裁（dictatorship）之间的选择；第四个问题是权力的分散（dispersionofpower）和集中（unification）的选择；第五个问题是在众多的国家和世界性的国家之间的选择。”[1]（P15）

在现代社会，没有一个国家和民族能够建立一个不面对这五个问题的政府，人们不可避免地将他对每一个问题的决定包含在其选择的任何一个模式之内。任何国家都要将其对这些基本问题的回答以制度化的形式固定下来。政治学家在任何地方和任何时期都不可能找到不包含解答这些问题的非游牧民族的政治体系。哪里出现了这些问题，哪里就有政治；反过来说，哪里有政治，哪里就有这些问题[9]（P15）。在实质上说，政治学的这五个重大的基本问题，也就是现代政治伦理的五大的问题，是政治的五大基本的政治伦理关系。对这些问题的答案的选择，实质上都是伦理的选择和价值的选择，是对这样五大基本伦理关系的价值与行为规范的确定。在总体上，无论传统政治，还是现代政治，都是围绕政治的正当性的基本问题——政治与“优良的生活”或“善良的生活”的政治伦理关系，以及政治的这样五个重大基本问题展开的，从而组成了政治的基本框架和政治体系，而其中的价值选择和确立就构成了政治伦理的主体内容。只不过在不同的历史时期，政治历史形态展开的中心内容不同，政治伦理的表现形态也就不同。在现代意义上，现代政治越来越符合人类社会政治发展的规律性与“优良的生活”或“善良的生活”的目的性发展，这构成了政治伦理的现代发展潮流，具体表现在以下六大发展潮流。

三、从统治政治到生活政治

在过去很长的时期内，人们只把战争、阶级斗争、阶级专政、政权、统治、稳定、秩序等等比较直接、比较显露的政治现象称为政治，甚至认为只有置身于战争、阶级冲突、对立中才算形成了政治关系。这种政治关系是传统政治的显著特征。进入到现代文明社会，对抗与冲突、战争与暴力、阶级斗争与阶级专政，已开始从政治的中心走向政治的边缘。吉登斯对现代性社会中这种政治关系的变化这样阐释道：以前的政治是“解放政治”，这是一种生活机遇的政治，主题是减轻或消灭剥削、不平等或压迫，关心的是权力与资源的差异性分配，特点是等级制；而在现代性高度稳固之后，政治秩序的取向则是“生活政治”。所谓“生活政治”，是一种生活方式的政治，权力已不再是等级制的基础，而是自我实现的一种决策能力。如果说“解放政治”的本质是脱离情欲，那么“生活政治”的本质则坚定地朝向身体的自主自足。

在世界性的冷战对峙格局瓦解以后，大规模的战争逐渐减少了，以发展核武器为主要内容的军备竞赛也慢慢减弱了，政治日益渗透到经济、宗教、文化等日常性生活之中，或者说传统意义上的政治日益“世俗化”了。从这一意义来说，现在的政治关系不是少了，而是遍地开花并且网络化了，人类从来没有像今天这样，被更深地卷入到政治关系之中。拥有并参与一定的政治关系，不仅是现代社会人的生活的必要前提，而且是正常生活的必要保障。权利观念、社群观念、女权观念、环保观念等，正被政治关系带进社会结构的无政治真空之中。如果说传统意义上的政治大多带有对抗性、强暴性甚至流血性，那么，现代意义上的政治则越来越成为各个国家发展的一种不可缺少的社会资源。在全球化的进程中，各国都会将民主化政治作为重要的社会进步指标；而凡是想在经济上变得更加强大的国家，又无一不是把政治进化和政治的民主化作为重要甚至首要的条件。

政治从统治走向生活的主要特征，是政治的宗旨已表现为有效地增进和公平地分配公共利益，尽可能“提高综合国力和提高国民生活质量”[14]（P564）。现代政治“要在政治上组织亿万民众并让他们保持对这个制度的忠诚，绩效比承诺更重要。”[9]（P320）19世纪末以来，政治与行政的二分旨在“发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好恰当的事情。”[15]（P3）也就是说，效率和经济标准已成为行政学研究的宗旨。但这种从物理学和“科学管理运动”中吸收而来的效率观点，不能反映政府效率的特殊性，政府效率具有公共性，其体现方式、实现机制及其制约因素受到公共性的影响。由于公共利益的主体——公民和实现公共利益的手段——政府是不一致的，这种不一致推动了“西方各国政府对经济和效率的关注逐渐转向了效益和顾客满意，质量被提到了首位。”[14]（P360）效率运动已被质量运动所取代，通过质量也就是“通过调动所有人员的潜力，以最低的成本满足确认的顾客的需求”[16]（P7），成为现代政治的基本理念。

四、从等级政治到平等政治

人们通过政治的形式被结合于一个国家或社会中，从而存在着这样或那样的政治关系。这种政治关系，是基于平等的地位还是一些人优越于其他人、另一些人的等级地位？用现代政治的话语表达就是公民资格（citizenship）是分等的，还是平等的？传统的寡头政治将人们分成不同等级的集团、阶层或阶级，一部分拥有完全的公民资格，另一部分则被当作次等和隶属来对待，等级体制的政治原则是特权政治是它的主导政治形式。现代文明政治将所有人都看作是具有同等基本权利和同等基本地位而没有任何差别的国家公民，平等体制的政治原则是权利政治是它的主导政治形式，保障公民平等的基本权利和政治自由是现代宪法政治的核心价值理念。公民权利是由法律对公民在国家和社会生活中有一定作为和不作为、并要求他人作出一定作为或不作为的许可和保障，是法律所保障的自由和权益。“人民借以创立政府机构的社会契约——宪法——……其中最突出的就是用来保障尊重个人权利”[17]（P512），这是近代以来一条不言自明的宪法原理。从根本上说，人类之所以需要设立公共权威，之所以需要政府机构和设置，“其目的主要是为了有助于保障个人权利”，洛克认为这是近代以来政治的一条“终极原则”：“政府和社会的存在都是为了维护个人的权利，而个人权利的不可取消性则构成政府与社会权威的限度。”[18]（P590）

保障公民的基本权利作为现代政治的一项基本原理，从而使政治从等级政治向平等政治发展，是近代以来资产阶级在同封建专制制度的斗争中，提出“天赋人权”“主权在民”等主张，从立法上确认公民的民主、自由和平等的基本权利开始的。1776年7 月4 日美国通过的《独立宣言》，在人类历史上率先以政治纲领的形式提出了“天赋人权”“主权在民”的思想，《独立宣言》所确定的公民权利平等原则不仅仅限于人权问题，更本质地说，它已构成现代宪法政治的基本原理，涉及政府的权力来源、政府的功能与职责、政府与人民的关系、政府的合法性等基本问题，成为现代宪法理论的重要渊源。公民权利平等首先在政治中得以体现，《人权宣言》第一、二、三条分别规定：“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的。”“一切政治结合的目的都在于保护人的天赋的和不可侵犯的权利；这些权利是：自由、财产、安全以及反抗压迫。”“国民是一切主权之源；任何个人或任何集团都不具备有任何不是明确地从国民方面取得的权力。”“权利”的先在性、“政治结合的目的”“主权之源”成为现代政治权力的本质问题。

公民享有的权利和自由，归根结底是由社会经济基础所决定的。马克思说：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展[19]（P12）。随着社会经济、政治的发展，公民的基本权利逐步由政治方面扩大到经济、文化、社会、教育、卫生、医疗、生态等方面，宪法也从“政治法”或“公法”——只对政治制度的规定，扩大到有关经济、文化、社会生活的方方面面。保护公民平等的基本权利，是现代政治、国家、政府、法律的基本职责，是现代宪法的本源价值所在。“从任何宪法价值的角度上看都特别重要的……是保护那些被认为是文明社会所必备的人权。这些权利包括：自治；表达及信仰自由；民事，特别是刑事案件审判中的公平程序。在几乎每一个社会中，我们都可以看到为获得这些权利而进行的斗争，以及为保护它们既不受独裁者也不受民主多数的贬损而作的努力。”[17]（P528）例如，在现代社会，一般公认的公民的基本权利主要包括财产权、平等权、自由权（人身、迁徙、言论、通讯、出版、集会、结社、宗教、罢工自由等）、受益权、参政权（选举权与被选举权、创制权、复决权、罢免权等）等。

五、从全能政治到权限政治

自从人类走出“自然状态”后，如何确保公民平等的基本权利与自由不受各种形式的侵害，是人类生存的一个基本问题。国家是阶级斗争的产物。每个国家都要设立为维护统治阶级利益服务的“公共权力”。构成这种“公共权力”的，除了警察、宪兵、军队、监狱等强制机关外，还包括各种经济、社会调节机构。恩格斯在探讨国家权力的萌芽时曾说：“问题在于确定这样的事实：政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行这种社会职能时才能维持下去。”[19]（P219）在国家施行于其成员职能的问题上，一个不可避免的问题是：国家行为的正当性范围的界限在哪里？有没有它无法做好的事情？如果界限是必要的，那么它应当置于何处？如何看待国家在行为范围上的扩大？

现代政治必须对政府与市场、国家与社会的关系架构以及政治的本质重新做出价值选择。由于从以国家为中心的“统治”政治走向以公民权利和公民利益为中心的有效增进和公平分配公共利益的生活政治，从而是现代政治对国家职能的优化和变革提出了新的诉求。国家和社会、政府和市场之间的关系问题，一直是哲学、社会科学思考的重大问题。“在古代社会，人民与国家之间存在着统一性；中世纪，通过等级制度实现市民社会与国家的同一，国家职能也丧失社会职能的性质，成为某个等级的特权；随着封建社会的解体，市民社会与政治国家、社会领域同政治领域分离开来。”[20]（P343）协调公共利益与公民利益的差别与冲突，是政治需要解决的重大问题。要正确处理这种利益关系，必须平衡利益主体的权利和义务，这样才能使政府发挥效能。这就要求现代政治要从以国家利益为中心走向公民利益和公共利益为中心。政治具有“操作性本质”，“政府的职责是掌舵而不是划桨”，政府不再单方面直接参与经济活动和社会活动，而是为参与经济活动和社会活动的公民、群体、组织提供法律、政策保证，提供“游戏规则”，提供信息服务等。现代政治职能的这一重大转变，重新架构了政府与市场、国家与社会的关系和相互作用模式，使国家职能必须从全能走向权限，原来属于政府直接干预的活动领域要让位于新的主体，包括非政府社会公共组织（NGO）、中介组织、社区、私人企业等，这些组织填充了由于重新架构政府和市场、国家与社会关系所形成的中间地带。政府所要实现的使命和目标将由多主体承担，政府管理模式从单一主体走向多元主体，这一转变使得政府从倚重“管理”范式走向倚重旨在实现公共利益的多主体之间的协商、协调、监督、契约的方式，使得这些组织成为实现公共利益不可或缺的力量[21]（P7-8）。

国家职能从全能走向权限的主要特征，是凸社会治理的意义和功能。所谓社会治理，是一个与政府统治相对应的概念，“是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规划，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[22]（P4-5），基本涵义是“指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。”[22]（P5）

社会治理作为一个社会管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，但两者有两点基本区别：

第一，社会治理虽然需要权威，这个权威也包括政府，但不必一定是政府，而政府统治的权威必定是政府。“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”[22]（P6）

第二，两者在管理过程中运用权力的向度是不一样的。“政府统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”[22]（P6）政府统治的最佳状态表现为“善政”，社会治理的最佳状态表现为“善治”。“善治”这种治理方式着意于政府权威和社会力量的相互协调，并使之得到充分发挥作用的结合价值，重视国家、政府、社会与公民能够协调有效地实现各自的行动目标，全面地推进政府、社会中间组织和公民个人在各个层次的互动、协调、合作，以实现社会治理的最优化，重视“民主价值观和政治伦理规范作为一切行政价值的基础”[14]（P639-641）。

国家职能从全能走向权限的转变，改变着现代政治对国家和政府职能的评价和优化标准。国家和政府的“重塑”成为现代政治的重要内容。首先，“重塑”是“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”[23]（P32），运用现代信息技术对政府流程进行再造，以提高政府的适应性和政府能力。其次，将加强公务员的“人力资源的开发”和重视公务员的伦理规范与道德自律作为优化政府系统的必要途径和方式。再次，通过对公共政策制定系统的改进，形成良好的公共政策，进行有效的公共行政管理，提供优质公共服务。最后，调整政治与行政之间的关系，“使政治任命的高级官员专心致志于决策事务，而公务员则负责政策执行事务，拥有足够的自主权”[24]（P206），以促进政府的优化，其核心在于对政府自身的结构、程序、原则、价值基础等环节进行“再造”和“重塑”。

六、从人治政治到民治政治

政治具有主导性、支配性、决定性、强制性和作为社会强制工具的特点，这一特点的实质是政治具有权力和权威，政治活动自始至终都贯穿着权力、权威的获取、运用、分配、制约、强化等过程。传统社会“人治”政治与现代社会“法治”政治的区别，就在于政治权力是否受到限制和制约。“人治”的政治方式，指政府对自身事务和社会公共事务的管理按照政府领导人的意志为转移，政府领导人的权力不受法律的制约，具有随意性，其典型的特点是“人存政举，人忘政息”，其结果是“一切被授予权力的人都容易滥用权力。”[25]（P150）现代政治以民主法治原则为前提，主权在民，政府并非自立，而是具有他立、民立的性质，其职能是为了“有效地增进和公平地分配社会公共利益”。现代政府的权力和权威，是建立在法治的基础上的，其精髓在于“为政遵循法律，不以私意兴作”[14]（P465）。政治活动的实质是权力运作的过程，现代政治活动必须遵循“法治”原则，要求政治活动从“人治”转向“法治”。这种转变是现代政治模式的重大变革，这种重大变革体现了现代政治的价值取向、价值判断的根本转向。在传统“人治”政治的模式中，政府具有目的意义，政府本身就是目的，服从于目的理性或意志非理性；而在现代“法治”政治模式中，政府具有工具意义，政府服从、服务于根源于“法治”的民主理性。

“人民主权”也称“主权在民”，它是现代宪法政治的基石。这一宪法政治原理，诠释了国家公共权力的主体归属问题，它是针对“君权神授”“君主主权”“主权在君”等封建专制主义政治而提出来的。“人民主权”原理认为，国家是“由全体个人的结合而成的”，国家只能建立在自由人的“社会契约”之上，享有主权的应该是“人民”，而不是什么“君主”和“法律”，政府权力是人民权力的让渡，“人民”是主权的所有者，而行使主权的个人或机关只是“人民的雇员”。

“人民主权”的内容包括主权在民、主权不受限制、不可分割、不能代表、不可侵犯、主权具有强制性和永久性等内容。“人民主权”表明，“合法性的源泉在一般的人民手中而不是在君主或贵族阶层或任何其他团体手中。必须有一个政府，它可以是君主制的、贵族制的，或民主制的，但它的统治权得自于人民，而且只有在人民乐意的情况下它才能行使这种权力。”[26]（P678）“人民主权”的宪法政治原理投射给权力的，是一种权力正义或合法性的追问。在“人民主权”理念产生以前，政治权力的执掌处于一种非正义状态：“当世界处于早期蛮荒时代，人们主要还是看护成群的牛羊的时候，一群歹徒就可以轻而易举地侵犯一个国家并强令它进贡。这样建立起他们的权力之后，匪帮头子就偷偷把强盗这个名称换成了君主；而这就是君主制和国王的起源。”[27]（P234）“人民主权”理念的出现，在正义观上为这种强权政治划上了句号，使执掌权力有了一具判断的标准，正如《人权宣言》所表达的：“国民是一切主权之源；任何个人或任何集团都不具备有任何不是明确地从国民方面取得的权力。”

“人民主权”的本质，是确立“人民”在国家政治权力体系中的主体地位。一切权力必须来源于人民授予，这才是政权唯一的合法性基础。正如美国宪法学家路易斯·亨金所提出的：“一个合法的政治社会应基于人民的同意，这种同意应在人们为建立政府而达成的社会契约中反映出来。这种社会契约通常采取宪法的形式，而宪法又会确定政制构架及其建制蓝图。通过立宪性契约，人们同意受统治。”[28]（P7）“人民主权”作为一条重要的宪法政治原理，几乎已经成为现代政治的通则。在现代各国宪法和政治的构架中，“人民主权”是一项最重要的政治理念，几乎每个国家的宪法都明文规定“国家主权属于人民”“一切权力来源于人民授予”，并通过民主选举、公民复决、公民投票、公民倡议等制度，以及间接民主或直接民主等方式来体现这一宪法政治的重要原则。

“人治”政治的实质是一种“官治”，“法治”政治的实质是一种“民治”。“民治”政治的主要特征是“民主”既是一种政治体制，也是一种政治程序，“民主”使得人民能够安排权力关系并因此而控制着统治者，是一种“为作出政治决策而进行的机构管理，在这个过程中，个体获得了通过为人民参加选举而竞争作出决定的权力”，这种政治程序最主要地表现为“法治”。“法治”是现代宪法政治民主的有力支柱之一，是现代宪法政治的一项基本原则，它意味着法律应当统治，即统治者和被统治者都必须在正义的法律所提供的框架内活动，任何社会组织和社会成员都不得逾越。“法治”关注的是权力与权利两者的配置与制衡，其基本功能在于保障人的基本权利和自由。

亚里士多德关于“法治应当优于一人之治”[11]（P167-168）的经典论述，是西方法治思想的重要源头，“要法治不要人治”则是现代政治的流行话语。尽管人们对法治的具体内容与原则诠释各异，但法治的价值已被现代社会充分肯定。“法治与人治的主要区别在于专横的消除以及随之确保的可预见性和‘恒常正义’”[29]（P152）。法治的目的是保障公民的基本权利和个人自由，法治的根本原则是对国家权力予以限制，法律不仅是约束百姓而更在于约束统治者，制定宪法和法律在于建立民主政治以取代专制政治。“法治”与“法制”关注的“形式正义”不同，传统社会“人治”政治中的“法制”重在政治秩序和社会秩序，重在治民，而“法治”关注的是“实质正义”，要点是保障公民的基本权利和自由，重在约束政府官员手中的“权力”，正如哈耶克所说的，“法治所限制的只是政府的强制性活动”[30]（P262）。“法制”强调主权者的意志和反映这种意志的法律的至高无上，“法治”则强调法律要合乎自然正义，维护人的基本权利和自由，强调“法律面前人人平等”，任何个人和组织都必须在宪法和法律的范围内活动。

七、从集权政治到分权政治

国家之所以能够行使其职能，来源于其拥有权威及其正当性。国家统治者除了声称其权威，也寻求正当地运用权威，而被统治者也试图拥有对政治权力的最终控制权。如果将一个国家内的政治权力分配设想成一个金字塔，那么，政府就像是居于塔尖，其余的人们就是基础，权威可以被想象成为来源于基础并上升到塔尖，或来源于塔尖而流向塔基这样两种形式。在第一种景象中，政府为人民所控制并且对人民负责；在第二种景象中，人民受统治者支配，被迫服从统治者的命令。探究权威的来源并不是权威存在和权威建立所引发的惟一问题，抛开权威到底是来源于金字塔的基础还是来源于金字塔的塔尖不论，与权威紧密相关的另一个问题是权威的组织样式。一种可能的组织形式是将权威集中于一个单一的焦点，另一种可能的组织形式是权威被划分为分散的权力，被划分为政府不同的独立分支并且在不同的层次上进行分配，制衡或者被引入或者被取消。无论哪种情况，政府的机制都将发生相应的变化。

现代社会“民主”与“法治”的结合必然导致现代政治权威的新的组织形式，从集权政治到分权政治、从特权到制衡，就成为现代政治的重要发展趋势。美国现代宪法学家路易斯·亨金对“宪法政治”表述说：“意味着政府应受制于宪法。它意味着一种有限的政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险。”同时，“宪法政治”还“意指广泛私人领域的保留和每个个人权利的保留……另外……也许还要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权，以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯”[28]（P11）。就是说，就实质言，“宪法政治”既是民主政治又是法治政治，其突出的特征就是“限政”，即“宪法政治”的核心是对于公共权力的限制。“宪法政治”（Constitufionalism）是民主与法治相结合所构成的政权组织形式和政治方式，也称“立宪政治”“立宪政体”“宪法民主政治”。宪法学专家龚祥瑞认为，“宪法政治”的主要特征，一是立宪政府（Constitutional Government），这种政体不是个人专制和人治，而是实行法治；二是政治运作是在宪法、法律规则下展开的，这种规则既来之于统治阶层的自我限制（auto--limitation），也来自于被统治阶层（socialcontract），政治运行受制于严格的监督。

宪法与“宪法政治”的关系，是形式与实质的关系。“宪法”一词本身并不具有向任何政治理论倾斜的含意，宪法就是宪法，它可能既不代表“民主”，也不代表“法治”。进入现代社会以来，“宪法政治”设计的最大目标和精髓，一直是为权力确立必要的边界，限制公共权力的扩张与膨胀，阻止一切专断的政治行为，正如宪法政治学家们所说的，在现代社会背景中，“宪法政治”的中心问题就是：“我们怎样才能保证政治权力不被滥用？”[31]（P26）卡尔·洛温斯坦明确指出：“宪法是控制权力活动过程的基本文件，其目的在于提出限制和控制政权的范围，把规定的权力从统治者的绝对控制下解放出来，使它们在活动过程中取得合法的分享。”[32]（P123-126）所谓“宪法政治”，在实质上就是关于“权力”设防的政治理念与政治组织方式，它是用宪法和法律的手段来规范和调整政治家们对公民采取负责的行动，亦即为公民提供判断公共政治行为是否合法与正当的衡量标准和测量天平。

“宪法政治”被认为是人类政治生活成熟的一个现代标志，是人类最具“理性化”的发明与创制。“宪法政治”对解决政治问题的贡献在于：它发明了从制度上平衡“人治”与“法治”的政治方法。“宪法政治”理论的价值倾向与民主理论有所不同，“宪法政治”不相信政治权威的道德性，即使是通过民主选择的决策者，对其在制定公共政策时能否遵守程序、能否保障人的基本权利和尊严，“宪法政治”持消极和谨慎的态度。对于一个公共权威，“宪法政治”所关注的不仅仅在于它能做什么，更在于它不能做什么。因此，“限政”乃是“宪法政治”的本质目标与根本价值。在当代，“宪法政治”几乎已成为“法治”与“民主”的代名词，即依据宪法和法律来治理国家。

分权与制衡是“宪法政治”的核心内容，其要义是如何构建对政治权力的制度性制约，以防止权力的滥用而对公民权利的侵害，精髓是对权力的限制与调控。在西方政治思想史上，对分权与制衡的研究与设计源远流长。在古希腊，亚里士多德鲜明地提出了国家职能机构应予以分工的问题，他说：“一切政体都有三个要素，作为构成的基础”：“议事机能”“行政机能”和“审判（司法）机能”。“倘使三个要素（部分）都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构。”[11]（P214-215）18 世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠是分权与制衡政治权力设计框架的主要制订者，他把国家权力分为立法权、行政权和司法权三个部分，认为应由议会、政府和法院分别予以执掌，强调三权分立，相互制约，保持平衡。孟德斯鸠深刻而具体地阐明了“三权分立”的重要性，他认为只要“一切权力合而为一，虽然没有专制君主的外观，但人们却时时感到君主专制的存在”，如果没有分权，无论“主权在君”还是“主权在民”，均系无限制的专政。由此，孟德斯鸠指出三权必须分立，而且人民代表机构应该掌握其中最重要的立法权。在总结历史经验的基础上，他还论证了构建权力制衡关系的必要性，认为一切有权力的人都容易滥用权力……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力[25]（P154）。

在孟德斯鸠看来，政治自由的最大威胁就是权力，“分权”是“制衡”的前提，“分权”才能“制衡”，“制衡”必须“分权”，这“是为了自由而限制权力的最好办法，是自由主义的组织原理，它不是积极增进效率的原理（效率服从正义），而是消极地防止滥用权力的原理，它是对国家权力及行使权力的人，持怀疑的、不信任的、猜疑的态度为出发点的；它具有中立的与调和的性质，它既要抑制执行方面的强权，也要抑制立法方面的强权”[33]（P32）。在孟德斯鸠“三权分立”学说的基础上，美国的制宪者们创立了分权（separation）与制衡（check and balance）的制度，并逐步实现从中央到地方、纵向的与横向的分权制衡体制。美国“宪法之父”汉密尔顿在论述分权与制衡时指出，“三权分立”不应被理解为立法、行政、司法三权的绝对分开，相反，它“只是各个权力部门主要方面保持分离，但并不排除为了特定目的予以局部的混合”。他认为，“分权制衡”只是一种手段，而且是有力的手段，目的是维持三权之间的分工与合作、牵制与协调的关系。

权力制衡设计是孟德斯鸠“三权分立”学说的精髓。他的政治设计不仅是英国“阶级分权”的经验总结，也是反对一切集权的经验总结。这一政治设计，成为法国革命的指导思想之一，并且引起美国的独立战争和欧洲的立宪运动。孟德斯鸠的贡献体现为：第一，强调了司法独立，使洛克的学说在内容上臻于完备；第二，阐述了制衡原理，即“以权制权”的思想；第三，揭示了任何权力都有腐化的必然趋势，使分权与制衡成为现代宪法政治的一项基本制度。当然，由于各国具体的社会、文化、历史境况不同，在现代国家权力结构中，分权与制衡的政治理念及其制度设计在各国政治制度中都有着不同形式的体现与运用。其中，比较典型的是美国的政制构建，美国的制宪者们在设计国家权力结构时，严格地遵循了“三权分立”原则，力求实现“依靠人民对政府的主要控制”：“首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”创设了分权与制衡的制度，实现从中央到地方、纵向和横向的分权与制衡型体制，“使每一个权力机构拥有一定范围的基本权力，同时又使每一个权力机构在另外的权力部门中起到作用”。

我们不能机械地理解分权和制衡的概念，将分权简单地等同于孟德斯鸠的“三权分立”、权力制约均衡的概念。孟德斯鸠的理论与美国的实践，仅仅是分权的形式之一，而不是唯一的形式。譬如，欧洲许多国家的宪法政治制度都不包含“三权分立”的因素。在实行议会民主制的国家，立法权与行政权，均属于议会中的多数党，两者的制衡就失去了制度意义，分权原则主要体现为司法权与行政权的区分，体现为司法独立的原则。我国也没有赞同和采用“三权分立”的政治制度设计。马克思主义创始人在论述这一问题认为：（1）分权的真正意义在于分工；（2）国家为处理事务而实行分工，这是完全必要的；（3）分工的目的是为了简化和监督国家机关。

八、从强权政治到联合政治

社会生产力的发展和社会系统以及客观环境的变化，必然导致政治的变化。基于经济全球化、政治多极化、文化多元化、社会信息化的客观发展，现代政治必须根据客观发展的需要和现代时代使命做出新的价值选择和制度设计。20 世纪90 年代以来，以互联网、人工智能、基因工程等新技术的迅速发展，推动着人类社会经济形态、政治组织、社会结构和生活方式的革命性变革，前所未有地重塑着人类社会的精神世界。这一革命性变革，使得人类利用资源组织生产、进行交往的工具、方式、范围、深度都出现了前所未有的深刻变化，即所谓全球化、后工业化、信息化和知识经济的协同作用。这样的时代，既为政治变革提出了历史性诉求，也为政治变革提供了可资利用的资源，也为从强权政治到联合政治提出了新的时代要求。

当今世界经济全球化、社会信息化、人工智能化发展的一个侧面，是人类社会面临的问题在规模和范围上发生了根本性变化，许多问题具有全球性。不仅一些老的全球性问题引起人们政治上的普遍关注，如那些一直存在的社会不公和不人道、战争与和平、南北关系、种族歧视、宗教偏执、歧视妇女，以及有产者和无产者之间的鸿沟、贫富差距、发展不平衡、毒品泛滥、人口爆炸、资源短缺、等等，同时一些新的全球性问题也开始困扰全世界，诸如核武器扩散、对自然环境持续不断的掠夺，对空气、土地和水的污染，肆意的、无所顾忌的对环境的破坏、人变成机器的奴隶、庞大而冷漠的官僚体系、气候变化、国际恐怖主义、网络安全、世界失序、逆全球化、跨国犯罪和信仰危机等等。由于这些问题从范围上讲是全球性的，从特点上讲具有普遍性，因此，没有哪个国家，也没有哪种类型的政治能逃脱其影响。

更为重要的是，人类社会对面临的这些全球性问题的普遍态度发生了根本性变化。在过去，全球一些国家对这些问题要么视而不见，要么即使意识到了也很冷漠，但是现在不是一样了，共同生存于一个地球上的许多国家不仅意识到这些问题，而且关注这些问题。历史上国家的出现，是为了满足一定地域内人们的一些普遍要求，提供一些基本的公共服务，保护人们的安全、维护社会的秩序、实施社会公正——正是为了这些职能才产生了国家，建立了政府。而在当今世界，要解决人类社会面临的一些共同的全球性问题，不能仅仅诉诸国家的力量，而是要求助于国际性的制度设计和组织安排；不能仅仅诉诸于国家主权，而是要求助于国际性联盟、世界性联邦和相互间的承诺，不能仅仅考虑一国或地域性联盟的利益，而是要考虑更大的人类共同体的利益。

经济全球化，不仅需要有全球化的经济组织和政治组织，需要国际性的经济政治政策、国际性的管理规则，而且还需要有全球化的思想体系、道德体系、文明行为体系，民族性的文化也只有融于世界，才会成为全人类的共同财富。如果没有世界性的融合、国际性的互补与美美与共的“和而不同”，民族性的文化必然走向消亡，奥运会精神所体现的不分国界、不分民族、不分种族，象征的和平、友谊、团结的竞赛，是文化全球化的典型印证。经济的全球化、人类同住“地球村”、世界的一体化，每个人都将成为“世界公民”，必然要求建构一种具有全人类共识的、超越民族、超越地域性质的“全球文明精神”或“全人类文化存在”，并在人类文明的推进下，建立一种人类大联合的、完全不同于今天的联合国的“全球世界联合政府”[34]。尽管近些年来，逆全球化、纯粹民族主义、纯粹国家主义思潮有所抬头，但是正如马克思所预言的那样，全球化潮流和“世界历史”的进程是不可能逆转的。

现代国际政治必须为没有先例的问题设计没有先例的制度，在新的层面和新的水准上对国际政治作出相应的调整。个人和国家都可能同时成为几个共同体的成员，从地方性的到全球性的，必须随着地理意义上的问题而决策。“全球化政治”为“本土化政治”走向“国际化联合政治”提供了可能。戴维·赫尔德等在《全球大变革》一书中深刻指出：“全球化可以被定义在一个具有本土、国家以及区域特征的连续统一体上。”“一个体现了社会关系和交易空间组织变革的过程——可以根据它们的广度、强度、速度以及影响来加以衡量——产生了跨大陆或者区域间的流动以及去权力实施的网络。”[35]（P21-22）信息技术革命所带来的信息社会，极大地推动了“世界交往的普遍加速发展”，由此导致“全球一体化”、虚拟的数字地球，国界消失了，民族消失了，国家的不同性质越来越淡化了，从而为以单个国家为主体的“强权政治”走向全球性的信息化的“联合政治”提供了前提和可能。