周 韵

上海政法学院，上海 201701

PPP(Public-Private Partnership)，即公私伙伴关系，泛指公共和社会资本合作，共同参与建设城市基础设施项目或是提供某种公共物品和服务，主要应用于公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等与民生相关的领域。PPP模式在我国是一种新型融资与管理模式，在我国供给侧改革的浪潮下正如火如荼地开展着。

随着我国PPP项目实践的不断深入，积极探索完善PPP项目的法律机制具有重要的理论与现实意义。中国经济的蓬勃发展，推动了政府执政思路的转变，国务院各部委颁行的规范性文件为社会资本迈入公共领域提供了制度保障。虽然法律文件数量颇丰，却多为原则性的指导文件，且普遍效力等级低，同时纠纷解决机制不完善等问题，法学界对于PPP的研究也仍处于探索阶段。本文试以行政法角度探讨PPP项目的现实困境以期完善PPP法律规范。

一、PPP协议性质异议

(一)行政协议“伪命题”说

目前在大力推行政府和社会资本合作(PPP)模式的国家，对于PPP协议的性质存在很大争议。在讨论PPP协议到底是民事合同或是行政协议前，先要澄清民法学界对于行政协议的质疑。

在我国法学界，民法学者对行政协议至今仍普遍持否定态度，有些学者认为PPP协议不存在由行政法调整的逻辑可能性。

早期学术期刊中我国大陆地区民法学者对行政协议问题鲜有提及，只是在1997年-1998年《中国人民共和国合同法》的起草过程中，中国法学会行政学研究会提出“如果合同法不能明确规定行政合同及其行政和特点，就不能充分发挥行政合同在市场经济中的作用，这将关系国家巨额投资能否得到正确合法的使用、国有资产能够增值、公共利益能否得到充分保证、国家必要的计划能否落实等重大问题。……