文 本刊记者 陈向国

2019年6月3日，中国石油消费总量控制和政策研究项目在京发布全球首个聚焦石油环境外部成本的研究报告—《中国石油真实成本》（简称报告）。该报告由生态环境部环境规划院和中国水利水电科学院等研究机构撰写。报告说，中国政府以成品油价格为重点，不断推进市场化改革，基本建立了既反映国内外市场供求关系、又有利于促进节约石油和改善能源安全的价格形成机制，但在石油开发利用的环境外部成本方面，对资源消耗、生态环境破坏、健康影响等成本仍然存在低估。目前发达国家对于气候变化、生态环境破坏、健康影响等外部成本也并未完全内部化，但在市场经济条件下，推动石油开发利用的环境成本逐步内部化，是各国引导石油合理消费的共识。

石油利用的环境成本高于507元/吨

报告在考虑了石油相关行业带来的水资源耗减、水污染、大气污染、土壤污染、石油泄漏、塑料污染、二氧化碳排放等方面的影响后，核算了石油利用的环境外部成本。报告指出，在不考虑石油生产、加工和消费对气候变化影响的情况下，2015年每吨石油消费量的环境外部成本为347元；如果把气候变化的因素纳入考量当中，则环境外部成本为507元/吨石油。其中，石油消费环节的大气污染物排放造成的公众健康成本为279元/吨石油。减少石油利用的大气污染能在很大程度上降低石油对公众身体健康的负面影响。

报告对石油利用的环境成本核算方法、核算范畴和不确定性进行了说明。由于统计数据缺乏、计算边界不清晰等原因，报告对石油环境外部成本的计算存在相当大的不确定性。报告编写组指出，石油的相关产业带来的水资源耗减、水污染和塑料污染成本在目前的环境成本核算中占比相对较小，但这并不意味着可以忽略这部分外部影响。事实上，石油开采加工运输过程带来的水资源耗减以及污水排放对水环境、水生态和人体健康的影响不容忽视。尤其是海洋石油泄漏、石化厂爆炸等事故一旦发生，即会造成巨大的社会和环境损失。另外，在研究中很难对地下水污染、事故环境影响等进行量化。由于缺乏相关数据，目前的塑料污染成本只估算了塑料垃圾的丢弃和处理对海洋、大气、土壤、内陆水体等带来的影响，尚未量化其对人体健康的影响。如把上述的环境健康影响考虑在内，石油利用的环境成本将高于目前估算的507元/吨。

2015年中国原油平均价格在2500元/吨左右，石油利用的环境外部成本约占当年国内原油平均价格的20%。而目前石油的开采、运输和利用却并未考虑到这部分环境外部成本，在一定程度上造成了市场失效和石油过度使用。石油真实成本的核算，以货币化的形式反映了我国石油生产消费对外部环境的危害，为政策决策者制定石油消费控制政策、能源转型、企业环境治理投资和公众参与提供了参考依据。

政策建议

为了对石油资源的高效、清洁和有序使用，促进石油消费总量尽早下降，减少污染物和碳排放，报告针对现状提出如下建议。

第一，降低资源消耗与污染物排放量，从源头减少石油开采与利用的环境影响。具体内容包括如下几点。

一是石油石化行业的规划布局应充分考虑区域水资源承载力约束，加强石油开发利用全过程对水资源影响的事前评估，特别是石油开采对地下水系统造成的水循环改变、水体串层污染等的影响，并结合国家推行的水资源承载力评价，科学制定石油石化行业规划布局对水资源可持续利用的影响评价体系和风险防范机制。对于水资源“超载”地区，限制上马石油石化项目。

二是依照最严格水资源管理制度、水污染防治行动计划等政策要求，明确制定石油石化企业的取用水数量和效率以及废污水排放数量和水质等要求，并综合考虑政策、技术、成本以及生态文明建设要求等，逐步提升相应标准。推广节水减排先进技术，提升石油开发利用的废污水处理回用率，减轻取用水及废污水外排对周边水体环境的影响。

三是加强石化行业污染防治工作。完成石化行业污染深度治理，提升SO2、NOX、VOCS多污染物协同控制水平，降低石化行业污染物排放量。

四是加强移动源污染防治。严格新车环保装置检验；推进老旧柴油车深度治理；城市出租车定期更换三元催化装置；加强非道路移动机械和船舶污染防治；推动靠港船舶和飞机使用岸电，降低移动源大气污染物排放量。

五是加强石油安全运输管理，减少石油泄漏造成的环境污染。

第二，以经济手段促进石油的清洁化利用。

一是加强石油开采企业对生态环境影响的监测和修复，逐步建立切实可行的生态补偿和修复机制。结合取水许可、排污许可等相关制度，加强对石油石化企业水资源影响的管理和防范。强化石油开发利用全过程对水资源“取-用-耗-排”的监测，细化相关奖惩措施并严格执行。对于石油开发利用过程中造成的水资源、水环境、水生态以及土壤、植被、水循环系统等多重影响，应明确主体责任，逐步建立切实可行的生态补偿和修复机制。

二是促进石油相关行业环境外部成本内部化。其一，研究调整税目结构，从针对个别VOCs物种征税转变为对VOCs排放总量征税，或研究提高VOCs当量值，促进VOCs减排；其二，研究完善燃油消费税征收制度，将环境成本纳入税率考虑中；其三，研究征收二氧化碳税，促进温室气体减排；四是通过资源环境税等市场手段，将石油开发利用过程对水资源、水环境、水生态影响的外部成本加入石油相关企业的运营成本。在明确外部影响的总量指标和定额指标标准的基础上，对石油相关企业实行超额累进的资源环境影响经济处罚。同时，通过水权、排污权交易等方式，促进石油企业提升节水水平、提高排放标准，并以此获得实际效益，提高相关企业降低石油开发利用的生态环境影响的积极性。

第三，促进公众参与。

一是提高公众监督意识，发挥公众监督在污染事件披露中的重要作用。

二是宣传绿色消费、绿色出行，引导公众参与塑料回收，加强塑料的减量化与资源化应用。

第四，以科技发展促进环境保护。

一是推动废塑料回收利用技术发展，减少废塑料对环境的影响。

二是加强石油绿色开采、污染物排放控制、生态环境污染修复等新技术研发与推广。

中国石油消费总量控制和政策研究项目是为应对气候变化和减少环境污染，自然资源保护协会和能源基金会中国作为协调单位，与国内外政府研究智库、科研院所和行业协会等十余家有影响力的单位合作，于2018年1月共同启动的。油控研究项目核心组成员、自然资源保护协会高级顾问杨富强指出，本报告作为全球首个石油的环境外部成本研究，具有重要且独特的意义。“我们希望该研究能抛砖引玉，引起更广泛的关注和讨论，聚焦更多研究资源开展相关工作，了解石油生产和消费所产生的真实代价。我国需要积极提倡石油资源的高效、清洁和有序使用，促进石油消费总量尽早下降，减少污染物和碳排放。”