摘 要：尽管从形式上看，中国地方政府的隐性债务是游离于预算法之外的违法违规举债，但究其行为本质却是地方官员机会主义激励下的卸责举债，是制度—心理交互作用的结果。从制度维度审视，地方政府隐性债务的快速膨胀，是经济发展过程中地方政府“自上而下”激励过度与“自下而上”约束不足协同作用的结果，成为隐性举债难以忽略的制度因素。从心理逻辑来看，地方政府隐性债务扩张，是地方决策者在心理账户、损失厌恶、禀赋效应、安于现状偏差等情感因素影响下的认知偏差与行为“异象”。因此，治理地方政府隐性举债行为，不能仅仅停留于“制度主义”导向下的规则治理，更应兼顾地方官员的心理建设，实施“助推”，引导地方官员做出理性的决策行为，从而实现由心而治。因此，制度—心理互动成为理解转型期地方政府行为选择新的分析视角，从而在方法论上突破了以往的“晋升锦标赛”和“财政压力”理论，对中国地方政府行为研究有新的启示。

关键词：卸责举债;制度软约束;心理账户;禀赋效应

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）11-0048-12

作者简介：马万里，山东大学商学院副教授 （山东 威海 264209）

一、引言

当前，守住不发生系统性金融风险的底线，是中国经济社会发展直面的重大现实问题。既有研究认为，地方政府隐性债务过快膨胀是系统性金融风险的主要来源之一和重要的触发机制①。正因如此，决策部门将遏制地方政府隐性举债作为防范和化解系统性金融风险的关键节点例如2017年4月底财政部、国家发改委、司法部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会等六部委联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》中，将地方政府的隐性债务称为违法违规举债;2017年7月24日召开的中共中央政治局会议则表述为“隐性债务”，强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”;2018年12月27日至28日在北京召开的全国财政工作会议，将“严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险”作为2019年要重点做好的工作;2019年1月21日“省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班”在中央党校开班，习近平总书记做了题为《坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定》的重要讲话。。因此，把握地方政府隐性举债的内涵、动因进而提出有针对性的治理措施，是防范和化解系统性金融风险的重中之重，对于当下中国经济社会发展乃至政治稳定而言，无疑具有重大的现实意义。

从形式上看，地方政府的隐性债务由于举借主体不是地方政府本身而是融资平台等机构以银行贷款、影子银行途径实现的，因此，表面上偿债责任自然也就与地方政府无关。然而，由于行政上的隶属关系，融资平台必须按地方政府意志行事，此外，由于利益上的政治关联，地方政府对金融机构具有重要影响力，因此，隐性债务扩张表象的背后是地方政府积极干预的结果。事实上，地方隐性债务既有因地方政府所承担的公共管理职责，在化解地区公共风险的过程中，迫于公众对政府角色的理解与预期以及上级政府压力而不得不承担的支出责任（本文将其称之为“被动隐性债务”），亦包括在违法违规融资过程中刻意隐匿的地方政府债务（本文将其称之为“主动隐性举债”）。其中，主动隐性举债是地方政府为规避法律、法规以及政策约束，利用政策漏洞，运用各类金融工具，安排复杂交易结构，嵌套多层债权债务关系，达到隐藏地方政府变相举债、实质融资的目的，已经完全突破纯粹学理意义上的“隐性债务”内涵，从而使中国地方政府隐性债务扩张表现出主观机会主义的行为特征，与汉娜所定义的客观的、被动的政府或有债务截然不同。因此，基于防范化解重大风险的现实考量，有必要深入挖掘地方政府隐性举债背后所蕴藏的深层次逻辑。

行为经济学基本理论与研究方法表明，地方政府隐性举债固然受外在制度激励的影响，更取决于地方决策者的心理因素。由于决策发生在真实制度—组织情境下，又因心理是行为的天然动因和必然伴随物，因此，具体的决策往往不是制度完全的、自动的运行结果，而是制度—心理双向互动和博弈的结果，所以，联结政府行为与个体决策的制度——心理机制成为理解地方政府隐性举债新的分析视角（见图1）。

本文所作的主要工作体现为如下两个方面：首先，闡明机会主义与地方政府隐性债务扩张的内在机理，并从卸责举债视角，揭示地方政府机会主义举债的深层次内涵。其次，从制度层面分别说明自上而下“激励变异”与自下而上“代理变异”对地方政府机会主义债务扩张的激励作用。再次，从心理逻辑来看，心理账户效应、乐观主义、安于现状等情感因素与认知偏差成为地方政府机会主义债务扩张难以忽略的主观因素。最后，提出了本文引申的政策含义与研究展望。

二、机会主义与地方政府债务扩张：机理分析

根据《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），中国地方政府的隐性债务，是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。主要包括：地方国有企业、事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形式的政府中长期支出事项债务。然而，透过地方政府隐性举债的行为表象，实则是地方官员机会主义激励下的卸责举债。

（一）地方政府机会主义下的隐性债务扩张

所谓机会主义，是指在多层级政府的委托代理过程中，由于信息不对称和环境的不确定等因素，地方政府作为有限理性的行动者，基于自利动机而采取的有悖于中央政府和相关法律要求而隐性举债的狭隘自利行为。行为经济学认为，经济主体是有限理性的，在自利驱使下，有可能做出损人利己的机会主义行为，而公共选择理论与公共政策科学也认为，政府是政治市场上的利己代表，政府内部的各级行政官员出于个人利己动机，最大限度地获取权力、声望、安全以及收入，实现个人而不是公共利益的最大化。如果说信息不对称为地方政府的存在提供了理论依据，那么，同样也是信息不对称引致了地方政府的机会主义行为逻辑（见图2）。

威廉姆森认为，机会主义分为事前机会主义即逆向选择和事后机会主义即道德风险。在政府场景中，逆向选择是指在多层级政府委托代理过程中，由于地方政府拥有信息优势，因此具有做出有利于自身利益增进而不利于委托人——中央政府的行为倾向;而道德风险则是在信息不对称条件下，在逆向选择的驱使下，地方政府最大限度地增进自身效用的同时做出不利于中央政府的行为。体现在地方政府隐性举债的过程中，逆向选择的现实表现就是对中央政府的债务救助预期，救助预期越强，地方政府隐性举债的可能性就越大。

（二）卸责举债：机会主义举债的本质内涵

所谓卸责举债，是指在多层级政府的委托代理过程中，一个想要最大化社会福利的中央政府有激励对陷入财政危机的地方政府施以援手，导致地方政府基于自利目标而采取的机会主义举债行为。由于权责时空分离和成本与收益的非对称，借债成为地方政府的“公共池资源”而被过度使用，从而催生了地方政府扭曲的举债观和卸责举债的机会主义行为。具体表现为纵向跨级卸责举债、横向跨域卸责举债、动态跨届卸责举债三种形式（见图3）。

1.纵向跨级卸责举债

具体而言，在纵向跨级卸责举债背景下，地方政府有激励过度举债而将偿债责任转嫁上级政府，因此，从空间视角看，下级政府举债，上级政府为其兜底;地方政府举债，最终为其“兜底”的却是中央政府，从而形成了一种权责空间分离下的“中央政府为主导、地方政府为主体”的隐性担保体系，各级政府均对上级政府存在债务救助预期，并将偿债压力转抛中央政府。更进一步地，在上级政府具备救助能力的基础上，下级政府预期本地在上级政府救助名单中的排序越靠前，未来陷入债务危机时得到的救助资源越多，就会更加助长地方政府纵向跨级卸责举债动机。

2.横向跨域卸责举债

地方政府不仅有激励向中央政府转嫁偿债责任，还有将债务负担横向上转嫁给其他地方政府或社会公众负担的动机，从而产生横向跨域卸责举债激励。从中央政府的角度看，如果中央政府对地方债务的救助资源源于从各地分散征税所得，则其实质是地区间分享举债成本、分担债务风险的一种“跨域预算软约束”;如果中央政府对地方债务的救助资源源于中央银行的货币超发，则其实质是通货膨胀下全社会分担债务成本、共担债务风险的一种“逆向预算软约束”。由此，“公共池”激励效应则进一步强化了地方官员的卸责举债动机。

3.动态跨届卸责举债

如果将中央救助视为一种“跨级”和“跨域”卸责激励的话，隐性债务还隐含着另一种“跨时”卸责举债激励，即地方政府的任职期限与偿债期限错配下的动态跨届卸责举债。由于前届政府和后届政府间的先后顺序，前届政府在时间上先于未来各届政府，所以，前届政府存在先发行动优势，其决策无法更改和撤销，而后届政府面临的是既定事实。加之地方债的“市政建设债”特征，从而使债务支出表现出“经济增长导向”的特点，谁借的钱越多，谁在任期内的政绩就越大，就越有可能得到晋升，因此，举债收益在本届政府任期内化，而偿债成本和压力则外化给下届政府，从而提前透支了下届政府的债务资源。

（三）地方官员：理解地方政府机会主义举债的落脚点

从形式上看，中国地方政府的隐性债务由于举借主体不是地方政府本身而是融资平台等机构以银行贷款、影子银行等途径实现的，因此，表面上偿债责任自然也就与地方政府无关。然而，由于行政上的隶属关系，融资平台必须按地方政府意志行事，此外，由于利益上的政治关联，地方政府对金融机构具有重要影响力，因此，隐性债务扩张表象的背后是地方政府积极干预的结果。然而，作为一个虚拟的、抽象的整体，我们并不知道地方政府究竟在何处？是谁在代表或影响着地方政府的行为？其动力何在？换言之，理解地方政府机会主义举债的着眼点和治理地方政府债务风险的落脚点在哪？

从管理学角度来看，隐性举债是地方政府的决策行为。西蒙认为，“管理就是决策”，“决策制定过程是理解组织现象的关键所在”，因此，对地方政府隐性债务的认知，最终都将聚焦于“决策”本身。地方政府由“人”组成，对于政府行为的解释，离不开“人”的因素，特别是在“地区权力一元化”与“上下分治”的中国情境下，由于行政权力巨大以及约束有限（“一把手”现象），领导者个人在政府决策中成为主导力量，领导人作为第一决策者，对政府决策有根本作用，因此，以党、政“一把手”为代表的地方各级政府官员是理解地方隐性债务扩张的核心。首先，从法律制度看，以党、政一把手为代表的地方官员，是中国政府的直接决策者，是享有法定权限去决定具体政策的人。中国政府的直接决策者包括党委、政府、人大及政协主管部门，在实际运作中表现为中国共产党党委、行政机关、人大、政协等机构多位一体，形成以中国共产党为主导的中国政府决策与执行机制。然而，由于现实中的“权力一元化”问题，人大、政协对政府决策缺乏充分的影响，因此，党委决策、政府执行的决策与执行机制是中国政府决策的显著特点。此外，党的十八大以来，习近平总书记始终强调，抓工作，“从人抓起”、“关键在人”，抓住领导干部这个“关键少数”，就等于抓住了“牛鼻子”。这是本文以地方党、政“一把手”为出发点分析地方政府隐性债务扩张的根本原因。

由于决策发生在真实制度——组织情境下，又因心理是行为的天然动因和必然伴随物，因此，具体的决策往往不是制度完全的、自动的运行结果，而是制度—心理双向互动的结果。

三、中国地方政府机会主义债务扩张的制度“拉力”

从制度层面来看，制度对人的行为选择具有决定性影响。由于地方决策者的决策是在制度的“舞台”上跳舞，因此，其舉债决策取向、举债决策方式均是制度决定的。新制度经济学创始人科斯认为，“我们每个人都生活在一定的制度中。人类自身的福利依赖于整个社会所能够提供的产品与劳务，而后者又取决于整个经济制度运作的效率”。诺斯也认为，“任何经济、政治、社会都是人为性的有序的结构社会，这个结构是包括规则、惯例、习俗、行为信念在内的制度的复杂混合体，它们一起构成人们日常行为的选择方式，并决定了人们达到预期目标的路径”。由此可见，制度框定了个体行动选择的自我实施规则，对个体决策具有直接约束作用。因此，制度因素成为我们理解中国地方政府隐性债务扩张的现实视角。

一般而言，在分级财政框架内，财政分权有助于“预算硬约束”的实现，地方政府不能指望中央政府的财政援助，只能通过发债来弥补财政赤字。此时，金融市场上的放贷者（lender）出于风险考虑，会根据地方政府以往的财务表现来决定对地方政府的借款规模与利率水平，地方政府为确保可持续的融资行为，就必须保持良好的财政运行，实现财政可持续性。因此，市场约束机制的有效性会限控地方政府的发债行为。由于中国目前尚不具备完善的横向市场约束机制，因此，中国的地方政府隐性债务膨胀一定另有它因（见图4）。

（一）激励变异与地方官员机会主义举债

从政府间关系看，分税制改革后，至少两项激励机制（利益）影响了地方官员的举债决策，即政治激励和财政激励。从政治维度看，以晋升考核机制为核心的政治激励，引导地方官员将债务融资优先投放到基础设施、棚户区改造等经济性支出领域，从而片面地将地方政府的工作重心导向于经济增长，使各级地方官员间展开了为增长而竞争的“晋升锦标赛”，进而展开了为晋升而竞争的“发债锦标赛”。

从财政维度看，以新财政集权为特征的财政压力造成地方政府财权与事权不顺应、财力与支出责任不匹配，从而激励地方官员以隐性债务的形式拓宽表外财源、填补预算缺口，导致地方财政赤字以及通过借债为公共支出进行融资的压力随着财政分权改革的推进而增加。改革开放以来，伴随着中国式分权改革，地方政府获得了地区经济社会发展的主导权，为推动经济发展提供了利益激励，地方政府在市场经济中的角色和作用也发生了巨大转变，地方政府不再是计划经济条件下中央政府的忠诚附属，而是具有独立利益追求的行动主体。地方政府理性人角色的强化使其逐渐与中央政府目标和社会公众的意愿相矛盾，逆向选择与道德风险伴生于地方官员的整个行为过程，从而产生了机会主义举债行为。国家经济赶超战略下的增长主义导向、GDP相对绩效考核，使发展经济成为主流意识形态;而资本的有限使地方官员间展开了激烈的竞争，竞相大兴土木、大量举债、大搞“融资狂欢”，导致隐性举债成脱缰之野马，肆意蔓延。

因此，在政治、财政的双重激励下，为实现经济快速增长，各级政府都制定了经济增长率指标，为凸显政绩，下级政府往往制定了比上级政府更高的经济增长率指标，从而产生纵向行政发包与层层加码的问题，加之横向标尺竞争下的“晋升锦标赛”

，使以经济增长为主要指标的政治考核形成了对地方官员自上而下“激励变异”现象。加之地方官员可动用的预算内资源有限，金融发展和金融意识的普及为地方官员大量举债提供了便利，使地方债成为公共池资源而被过度利用。

（二）制度软约束下的代理变异与机会主义举债激励的强化

如果说制度激励是地方官员隐性举债内因的话，制度软约束则是机会主义举债行为逻辑强化的外因。正如周雪光所言，为了在短期内做出引人注目的政績，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算约束，摊派或加征各项税费虽然不会导致政府债务，但是这种方法有损政府官员声誉，因此，借债就成为一种突破已有预算约束的最佳策略。因此，制度约束有限无疑是隐性债务扩张的重要原因。具体而言，在中国当前的制度情境下，地区权力一元化导致横向上人民代表大会难以对地方官员实施真正有效的监督制约，司法机构更无法对地方官员进行制裁，从而强化了地方官员的机会主义举债行为。为促进经济快速发展，地方官员在财力有限的情况下，暗地里大量隐性举债，而中央政府由于信息不对称，难以及时监督治理地方官员的机会主义行为。政府层级越多，有效监管地方官员的可能性就越弱，从而产生了对地方官员“自下而上约束不足”的“代理变异”问题，进一步强化了地方官员隐性举债的机会主义逻辑。

上述事实说明，当前的中央和地方政府间关系不仅是地方政府隐性举债的制度根源，同时，也为进一步完善中央地方政府间关系指明了制度改进的方向和思路。

四、中国地方政府机会主义债务扩张的心理“推力”

制度之所以对个体行为选择起到约束作用，是以有效的执行力为前提的，只有通过执行的过程，制度才成为现实的制度。否则，制度的约束力与效能将无从实现，对人们的行为也将起不到任何的规范作用。引申而言，制度再好，不能“落地”就会“悬空”，不能“运转”就会“僵滞”，让制度“落地”和“运转”需要人，需要有能力的人。

行为经济学的奠基人西蒙认为，人是有限理性的，“行为主体打算做到理性，但现实中却只能有限度地实现理性”，塞勒（Thaler）和穆莱纳桑（Mullainathan）则在此基础上进一步把现实中的人类决策总结为有限的理性、有限的意志力和有限的自私，从而导致非理性决策的“个体失灵”（Individual Failure）或“行为失败”（Behavioral Failures）。本文认为，作为有限理性的地方决策者，由于受到安于现状、损失厌恶、冲动、过度乐观、禀赋效应、心理账户效应等等非理性心理因素的影响（见表1），导致地方官员认知偏差下的认知异常，从而产生隐性举债“异象”。因此，对于中国地方政府隐性举债的研究，制度→心理取向更为契合。

（一）心理账户效应与地方官员机会主义举债

行为经济学家塞勒认为，人们在消费行为中存在“心理账户系统”，在消费决策时会把过去的投入和现在的付出加在一起作为总成本（沉没成本）来衡量决策的后果。心理账户的理论成果主要集中在“非替代性”的本质特征，也就是不同账户的金钱不能完全替代，这会使人们产生“此钱非彼钱”的认知错觉，挣来的钱和意外之财是不一样的，人们会把辛苦挣来的钱存起来不舍得花，而如果是一笔意外之财，可能很快就花掉，从而导致非理性的经济决策行为。用心理账户理论解释地方政府隐性举债，其关键节点就在于，相比于税收收入，债务融资对地方政府公共支出增长的刺激作用更强。

从地方官员自身来看，税收和债务融资都是公共服务供给的资金来源，但二者的“心理账户”效应却是明显不同的：为筹集更多的税收，地方官员必须努力促进经济发展，改善基础设施，营造良好的发展环境，还要付出较大的人员和管理成本，因此，税收属于“辛苦所得”，一定会“敝帚自珍”;与税收相比，债务融资除了利息成本之外，地方官员无需付出更大的努力便可获得，类似于“意外之财”，尤其是债务资金使用与偿还的期限错配，本届政府借债下届政府还债，官员更有激励以债务形式筹集资金。

从中央-地方关系来看，地方官员的举债决策源于对中央政府救助的事前推断，在“隐性担保”体制下，中央政府的救助相当于免费削减了地方政府的举债成本，“公共池激励”与成本自担份额的下降必将激励地方官员以策略性举债而非税基涵养的方式扩大公共支出，从进一步强化了地方政府卸责举债的机会主义动机。如此循循相因，如何硬化地方政府的预算约束，规范地方政府融资行为，始终是政府间财政关系处理的难题

因此，“心理账户效应”表明，征税的沉没成本或经济扭曲越大，债务融资的“价格效应”越明显，其对地方政府支出扩张的刺激作用就越强。由此，本文的研究也为地方政府公共支出扩张的“粘蝇纸效应”（Flypaper Effect）提供了一种新的解释。

（二）“乐观主义偏差”与地方官员机会主义举债

行为科学家发现人们往往具有一种不现实的乐观主义特征， 总是毫无根据地期待未来的积极结果;过度的乐观主义容易导致人们低估潜在风险，干扰人们的理性决策。卡尼曼等指出，这种过度乐观主义的缺陷，在另外一种认知偏差——锚定（anchoring）的影响下，更容易被放大。所谓锚定，是指人们往往选择特定的数值作为起始值，以此出发来评估某个决策或事件的价值。体现在地方官员举债决策的过程中，“乐观主义偏差”和“锚定”的现实表现就是对中央政府债务救助预期的逆向选择与债券置换下的道德风险。

由于中国上、下级政府间的隶属关系，中央政府往往对地方政府的财政风险承担兜底责任，因此，会导致地方官员盲目的乐观主义偏差，形成较强的中央政府债务救助预期，救助预期越强，隐性举债的可能性就越大。如果地方政府到期无法偿还的债务不适用破产保护规则，中央政府则会对地方政府隐性举债造成的風险实施事后救助（例如2015年财政部主导推进的地方债置换等），就会产生地方官员举债决策中的“锚定”效应，强化道德风险，从而使机会主义举债行为呈现出动态强化的特征。

（三）“安于现状偏差”与地方官员机会主义举债的强化

在日常生活中，一个常见的现象就是：即使目前的情况可能不尽理想，或者只要稍作改变就能获得更大好处，但人们还是会什么都不做或者总是推迟决策。行为经济学家指出，这种现象与下述两种人类心理机制有关：一是损失厌恶（loss aversion），即大多数人对损失和获得的敏感程度不对称，面对损失的痛苦感要大大超过面对获得的快乐感，从而导致偏好曲线的“双曲线贴现”特征，导致人们往往更加倾向于眼前的短期利益，并非基于长期的利益考虑，从而产生“行为失败”。二是禀赋效应 （endowment effect），通俗点说就是敝帚自珍，拥有某种物品之后对其估值会大幅提升，由此，一旦拥有了某种物品之后，人们就会习惯拥有，并以此为基准来考虑得失。正是在上述两类心理机制的影响下，导致地方官员产生安于现状的心理偏差，从而强化了机会主义举债的行为偏好。

尽管举债渠道是隐性的，但中国的地方官员却更热衷市政建设，从而积累了大量具有中长期回报潜质的公共资产，这种“增长导向”而非“福利导向”的债务支出，有利于维系举债融资的可持续性。尤其是中国当前快速推进的城镇化，带动了对基础设施和商用、民用楼宇建设的巨量需求，房地产业的发展贡献了持续增长的税收，财政能力的提升稳定了地方政府的偿债能力和举债扩张偏好，从而激励了地方官员不断扩大债务规模。所以，债务扩张不仅为地方官员创造晋升政绩，与经济增长相伴的还有税收收入的增加，以及破解财政压力有效履行政府职能，甚至还会增加官员个人的腐败收入。举债融资带来的种种“好处”会产生“安于现状偏好”，从而激励地方官员继续维持机会主义举债的行为偏好！

五、结语与展望

行为经济学的理论与分析方法表明，透过地方政府隐性举债的现实行为表象，实则是地方官员机会主义激励下的卸责举债，是制度与心理交互作用的结果。从制度维度审视，地方政府隐性债务的快速膨胀，是经济发展过程中一系列经济、财政、金融、政治、管理等因素协同作用的结果，成为地方政府隐性举债难以忽略的制度背景。从心理逻辑来看，地方政府隐性债务扩张，是地方官员在心理账户、损失厌恶、禀赋效应、安于现状偏差等情感因素影响下的认知偏差与行为“异象”。

行为经济学认为，利用个体或群体的心理与行为规律，可以降低公共政策的投入成本，或者增加公共政策的收益，从而提升公共政策的执行效率。因此，治理地方政府隐性举债，需要我们在传统认知和治理模式的基础上，寻求更加符合行动主体心理与行为规律的政策建议。因此，本文引申的政策含义在于，地方官员（主要是“一把手”）作为地方政府的人格化代表与隐性债务扩张的直接行动者，是理解地方政府隐性债务扩张的着眼点与规范地方政府举债行为的落脚点。因此，毋庸讳言，治理地方政府隐性举债进而防范和化解系统性金融风险，仍然需要立法、规则、文件等“硬”工具手段，限制与社会最优结果严重背离的地方政府举债行为，同时，也需要反思当前刚性治理的困境与不足，实施基于“过程理性”要求的地方官员行为治理，应用“助推”，强调承诺、化繁为简、增加选择成本或收益、警示或规劝、社会规范等“软”治理手段的有效性，才是治理地方政府隐性举债更加现实可行的长效机制。这迫切要求我们从既有的制度主义导向下的文件管控转向行为主义导向下的地方官员行为调适，注重对地方官员的心理建设，引导地方官员做出更加理性的举债决策，而非侧重于惩罚地方官员既定的隐性举债结果。

行为经济学的理论与分析方法揭示出，人类决策过程是以有限理性的方式进行的，结果往往是基于“过程理性”的“满意解”而非指向终极目标的实质理性，因而，本质上是寻求在现实客观环境下的利益平衡与利益主体的满足。从中央地方关系的角度，隐性举债实则是中央政府和地方政府的价值冲突，其核心与本质是利益的冲突，因此，使得规范地方政府举债行为实则是调和中央与地方的利益冲突，进而寻求一种在稳定、长期的状态下，实现各自利益的平衡以至称心如意的决策和选择。因此，在国家治理现代化与“两个一百年”目标实现的过程中，如何正视和维护地方政府的利益主体地位，调和中央和地方政府的利益冲突，是决策层需要面临和解决的根本问题！

（責任编辑：晓 亮）

Opportunistic Effect in Implicit Debt-borrowing of

Local Governments in China

——Analysis Based on Institutional-Psychological Interaction

Ma Wanli

Abstract： Although in form， the implicit debt of local governments in China is a kind of illegal borrowing， which is free from the budget law， the essence of its behavior is the discharge of responsibility and borrowing motivated by opportunism of local officials， which is the result of the interaction of institution and psychology. From the perspective of institution， the rapid expansion of local government's implicit debt is the result of the synergy between the excessive "top-down" incentive of local government and the insufficient "bottom-up" constraint in the process of economic development， which has become an institutional factor that cannot be ignored in implicit debt raising. From the viewpoint of psychological logic， the expansion of implicit debt is the cognitive bias and behavioral anomaly of local officials under the influence of emotional factors such as psychological accounts， loss aversion， endowment effect， and complacency with the current situation bias. As a result， to regulate the implicit debt-raising behavior of local governments， we should not only stay in the rule-based governance under the guidance of "institutionalism"， but also take into account the psychological construction of local officials， implement "Nudge" to guide local officials to make rational decision-making behavior， so as to realize ruling by heart. Therefore， the Institution-Psychology interaction has become a new analytical perspective to understand local government behavior choices during the transition time， thus breaking through the previous "promotion tournament" and "financial pressure" theory in methodology， and providing new inspiration for the study of local government behaviors in China.

Keywords： Responsibility-Shirking Debts-Borrowing; Soft Institution Constraint; Psychological Account; Endowment Effect