乡村振兴战略下新乡贤参与乡村治理的路径研究

2019-12-09刘文莉

山西农经 2019年17期

刘文莉

摘要：推进乡村治理是加快实施乡村振兴战略的重要举措，也是十九大作出的重大决策之一。新乡贤作为一种新的社会力量，对于促进乡村有效治理，早日实现乡村振兴战略目标，具有举足轻重的作用。以落实乡村振兴战略规划为背景，以有效提高乡村治理能力和水平为目标，以新乡贤作为研究对象，对新乡贤参与乡村治理过程中发挥的作用和可能遇到的问题进行全面分析和深入研究，为新乡贤更好地参与乡村治理寻找最佳途径和有效方法。

关键词：乡村振兴;新乡贤;乡村治理

文章编号：1004-7026（2019）17-0002-03 中国图书分类号：D422.6 文献标志码：A

十九大报告对实施乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，在乡村治理的具体实践中指出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍[1]。2018年中央一号文件明确提出，“实施乡村振兴战略，必须突破人才瓶颈。要以人力资本为首位，畅通智力、技术、管理下乡通道，造就新时代乡土贤才，积极发挥新乡贤作用”[2]。由此，新乡贤参与乡村治理开始成为社会各界广泛关注的问题。

1 新乡贤及其在乡村治理中的作用

1.1 新乡贤

2016年全国两会讨论《十三五规划纲要（草案）》时首次提出“新乡贤”这个概念。全国人大代表、安徽省社会科学院研究院钱念孙提出：“一般而言，有德行、有才华，成长于乡土，奉献于乡里，在乡民邻里间威望高、口碑好的人，可谓之新乡贤。再宽泛一点说，只要有才能、有善念、有行动，愿意为农村建设出力的人，都可以称作新乡贤”[3]。具体来说，新乡贤是处于国家行政体制之外，心系乡土，有现代知识、专业技能和道德情操，热衷家乡建设，愿意扎根农村发展的经济能人和有识之士。

新乡贤的“新”突出表现在以下6个方面。①产生的社会环境“新”。新乡贤产生于中国特色社会主义的背景下，城乡一体化建设、现代技术的发展、村民自治制度为其提供了新的社会环境。②承担的社会责任“新”。在落实乡村振兴战略的过程中，新乡贤作为充满生机和活力的有生力量，不只是维持乡村自治和礼俗教化，还有新的职能，如发展经济、保护环境等，有助于统筹推进新时代“五位一体”总体布局，融合行政、自治、法治、德治等力量进行治理，为乡村振兴提供重要的精神动力、智力支持和人才支撑。③构成的角色“新”。传统乡贤一般是乡村德行高尚的人，而新乡贤的角色构成更加广泛。新乡贤不仅包括德高望重的退休公职人员和经验丰富的基层干部，也包括饮水思源、义利兼得的企业家和业界精英，还包括各类拥有渊博知识、掌握一技之长的退休返乡教师、专家学者和外出务工人员[4]。④空间范围“新”。传统乡贤是生活在农村的人，新乡贤则可以分为两种，一种是“在场”乡贤，即长期扎根于乡间的党员干部、教师医生、退伍军人，或者以乡村为本，充分利用自身的经验学识、专技特长带领大家共同致富奔小康，为乡村建设、治理和发展默默奉献的人。另一种是“不在场”乡贤，即长期在异乡为政、求学或者经商，具有一定影响力、知名度的仁人志士，他们不仅有德、有才、有威望，而且有情、有义、有能力，愿为家乡建设和发展贡献自己的智慧和力量。⑤权威属性“新”。传统乡贤属于非正式的权威，只能得到村民的认可和信任。新乡贤的身份则呈现出政府和民间双重授予的特征。⑥参与乡村治理的方式“新”。传统乡贤均以个人身份参加乡村治理，新乡贤除了以个人身份参与乡村治理外，还通过成立新型社会化组织等形式，采取多元主体协商合作等方式解决乡村治理难题。

1.2 新乡贤在乡村治理中的作用

新乡贤作为实施乡村振兴战略的重要力量，必将在推动“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”上提供有力的精神动力、智力支持和坚实的人才支撑。

1.2.1 新乡贤有效推动乡村产业兴旺

为有效推动乡村产业振兴，以乡镇企业家为成员的新乡贤群体可以凭借自身优势，广泛传授创业经验，帮助村民创业，吸引村民到企业就业。发挥企业的示范带动作用，有效结合乡村实际，助推乡镇经济结构调整和升级。同时，通过设立扶贫基金等方式，帮助贫困乡村早日脱贫。新乡贤中的技术能手可以通过开展技能培训，让更多村民掌握立身本领，拥有一技之长。因此，新乡贤是乡村产业兴旺的推动者[5-7]。

1.2.2 新乡贤大力促进乡村生态宜居

近年来，国家通过政策扶持、资金补助、异地搬迁等多项综合措施，加快推进美丽乡村建设，使村庄的出行环境、生活环境、生态环境发生了翻天覆地的变化。长期接受城市文化的新乡贤秉持绿色发展理念，拥有较强的生态文明意识。一方面，新乡贤可以通过淘汰落后产业，优化产业布局，推动产业结构调整，实现乡村产业绿色发展。另一方面，新乡贤可以引导村民实施垃圾分类收集，逐步提高村民的环保意识。因此，新乡贤是实现乡村生态宜居的促进者[8]。

1.2.3 新乡贤积极倡导乡风文明

新乡贤有学识、有素养、有技艺，他们既遵循“乐善好施、匡扶正义、务本求实”的传统品质，又兼具“民主法治、公平正义、平等友善”的现代文明思想，是社会主义核心价值观的先行者，必将在推动社会主义核心价值观在乡村落地生根和培育乡村文明新风尚的实践中发挥积极的作用。因此，新乡贤是乡风文明的积极倡导者[9-10]。

1.2.4 新乡贤辅助乡村有效治理

新乡贤作为本地文化知識水平较高、组织协调能力较强，兼有威信和声望的代表人物，不仅可以调解邻里纠纷、化解矛盾冲突、处理家庭矛盾，还可以投身公益事业、参与社会治理、促进社会和谐，实现乡村治理水平的提升和治理能力的现代化。因此，新乡贤是乡村有效治理的辅助者[11]。

1.2.5 新乡贤正确引领乡村走向富裕

新乡贤充分利用自身的现代知识、专业技能、富余财力、广泛人脉等优势，紧密结合乡村劳动力、自然资源、历史文化等生产要素，通过发展特色农业、创办环保企业、申请国家项目、提供公共服务等方式，鼓励和引领村民充分就业和增收，带领村民过上富裕的生活。因此，新乡贤是乡村生活富裕的正确引领者。

2 新乡贤参与乡村治理存在的问题

2.1 新乡贤培养和引回机制不健全

有些地方流于形式和概念，对于培养“在场”乡贤的投入不足，且民间资本的投入机制尚未形成，导致民间资源得不到有效整合。对于“不在场”新乡贤的引回，没有相应机制，且返乡后就业、就医、养老等都得不到有效保障[12]。

2.2 新乡贤参与乡村治理的制度尚不完善

激励制度的缺失，严重影响了新乡贤主动参与乡村建设和治理的积极性。引进、管理、考核、监督、退出制度不健全，没有对新乡贤的权利义务进行细化，导致个别新乡贤的权力失去监管和限制，在乡村治理的过程中由参与者变成了领头人，甚至出现“人治大于法治”的极端现象，侵犯了村民的参政权力，影响了乡村的自治效果[13]。

2.3 新乡贤队伍建设存在问题

在当前新乡贤回归热的背景下，有些地方在新乡贤的引进上把关不严，对新乡贤参与乡村治理的内生性和条件性重视不够，甚至出现为了增加新乡贤的数量而使用行政力量进行干预的现象，使新乡贤的整体质量大打折扣。还有一些人为了扩大其影响力或者获得更多特殊利益，利用不正当手段，成立名不符实的新乡贤社会组织，这些人员无意奉献或不被认可，使村民对新乡贤失去信心，影响新乡贤作用的发挥。

3 新乡贤参与乡村治理的有效途径

3.1 嚴格规范新乡贤身份的认定程序和标准

①在思想上做到真正重视。地方党委和政府要将引入新乡贤、培育新乡贤、发展壮大新乡贤队伍列入乡村发展规划和目标任务，大力创造有利于新乡贤创业兴业的优良环境和便利条件，积极营造“知乡贤、学乡贤、为乡贤”的氛围。②确定新乡贤的选择标准。坚持“以德能为主，以实绩为重，以民意为先”的原则，科学准确地认定新乡贤的身份，对于通过审核的人员，必须经过政府职能部门登记注册，最终确定其新乡贤身份。③地方党委和政府要成立专门机构，安排专人负责，设立专项资金，建立联络机制，统计相关信息，形成长效机制。

3.2 完善乡贤回乡政策，建立健全引导培养机制

①出台鼓励新乡贤回乡的措施，构筑新乡贤回乡的政策体系，在审批、资金、土地、税收等方面提供便利条件，给予政策支持，为新乡贤投资乡村产业和参与乡村治理提供持续有效的保障。②在相应政策体系不完善的情况下，设立新乡贤回归试点，实行“一事一议”，服务新乡贤回归项目，吸引新乡贤回归。③在新乡贤子女教育、医疗、就业、住房、社保等基本公共服务方面提供应有的保障。④积极依法推荐优秀新乡贤为地方人大代表和政协委员，畅通建言献策渠道，为其更好地发挥参政议政作用提供平台。⑤注重本地新乡贤的培育。在广泛引进乡贤的同时，要注重发现和培养一批本地年轻有为、勇于担当的创业致富带头人，例如优秀大学生村官、技能能手和经济能手等，引导他们在乡村建设和现代化治理中更好地发挥示范带动和建设性作用，使其逐步成长为新乡贤。

3.3 创新机制，培育和探索“新乡贤+”的新治理模式

①结合实际、因地制宜、稳中求进，不断探索符合本地乡村实际和特点的现代化治理新模式。对于相对贫困地区，新乡贤的首要任务就是扶贫救助，通过发展产业，帮助贫困户早日脱贫。要做好民间纠纷调解工作，确保乡村和谐稳定。对于经济比较发达的地区，新乡贤则可以将更多精力放在本地历史文化的传承与保护中，有序开发和利用文化资源，培育和弘扬社会主义新风尚。②完善“新乡贤+”模式，构建多元协同乡村治理主体。以自然村为单位成立以研究决策、议事协调、监督管理，推进村民自治和提升公共服务能力水平为职责的乡贤理事会、参事会和工作室等新乡贤组织机构，为新乡贤充分发挥在村民小组、行政村和乡镇的3级联动作用提供有力的组织保障。在此基础上，创新实施“新乡贤+”模式，构建多元协同的乡村治理主体。如“新乡贤+党建”“新乡贤+文化”“新乡贤+产业”“新乡贤+扶贫”“新乡贤+监督”等综合治理模式，实现新乡贤参与乡村治理主体的多元化和模式协同化。③“筑巢引凤”搭建新乡贤参与平台。建立新乡贤政府智库平台，聘请经济领域、文化领域和社会管理方面具有丰富经验的人士担任顾问，或者在全国各地成立乡贤联谊会，建立新乡贤微信交流群等，为地方发展建言献策。以庆祝传统节日、举办文化盛会、赛事活动等为契机，开展乡村民俗活动，吸引乡贤回乡，共谋家乡发展大计[14]。

3.4 建立健全激励机制，树立新时代的乡贤典型

①增加新乡贤的被认同感。放弃城市优越生活条件和丰厚财富回报的返乡乡贤积极投身家乡经济建设，部分新乡贤在短时间内就为家乡的经济发展作出突出贡献，但部分新乡贤在工作中没有取得较大的成果。要帮助村民从思想上认识到乡贤参与乡村治理的重要意义，给予他们足够的尊重与信任。②利用广播、电视、报刊等传统媒体和网站、微博、微信公众号等新兴媒体，对新乡贤参与乡村治理的先进事迹、成功经验、创新举措、群体作用和突出贡献等开展广泛宣传和报道，在农村大力营造“尊重乡贤、爱护乡贤、学习乡贤、争当乡贤”的浓厚气氛，提高大家齐心协力、参与家乡建设的自觉性和热情。③健全荣誉制度。组织开展优秀乡贤和组织的评选表彰工作，如“最美乡贤”“模范乡贤”“10大乡贤回归项目”评选表彰活动，选出一批先进典型，提高乡贤参与乡村振兴的荣誉感、使命感和责任感，满足其在自我价值认同方面的主观需求。④通过举办文化讲堂、专题报告，设置文化墙、宣传栏等多种形式，以乡贤的榜样力量和模范作用教化乡里，感化村民，从而不断提高村民的道德修养、文明素养，形成和谐文明、积极向上的道德风尚[15]。

3.5 建立健全监督和退出机制

①党委、政府、新乡贤要各司其职、各负其责。按照“党委领导、政府主导、乡贤参与”的职责定位，做到不越权、不失职、不失责。②强化约束机制，加强有效监督，防止乡贤在参与乡村治理过程中出现有失公平、显失公正、触犯国法等损害国家、侵害群众利益的不当行为。要建立“党委领导、政府管理、村民参与、乡贤互评”的多层次、全方位监督管理机制，杜绝乡贤群体出现假帮扶、套资金、牟私利、乱治理和拉帮结派等问题。对于妨碍村民自治，破坏乡村和谐，阻碍经济发展的害群之马，都要坚决打击、严厉惩处，切实保护村集体、村民和乡贤的合法权益、正当利益和良好声誉。③时刻关注新乡贤的思想状况和动向，及时发现问题，准确研判形势，科学采取对策，实现“问题早发现、错误早纠正、教育早开展、隐患早根治”。始终保持乡贤与村民的血肉联系，站稳群众立场，护好群众利益。同时，要警惕别有用心、图谋不轨的不法之徒假乡贤之名，腐化先进群体，损害群众利益。④建立健全新乡贤的退出机制。随着法律法规、政策制度、个人情况、环境状况的不断变化，新乡贤的身份也应随之改变。将违背良知、违反党纪国法的不称职新乡贤尽快从新乡贤队伍中清除出去，让那些曾经为家乡建设作出积极贡献、为经济发展立下汗马功劳、为乡村治理现代化付出心血的乡贤们根据个人意愿、身体条件等正常退出乡贤身份，而不是被永久绑定这一身份。

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