新中国成立70年预算改革的治理逻辑

2019-12-03赵福昌

财政监督 2019年22期

●赵福昌

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政转型在很大程度上引导国家治理转型，财政形塑国家治理要素和结构。预算是财政治理的重要工具，从一定意义上说，现代国家治理缘起于税收法定和预算法定，预算改革的演进体现着重要的治理逻辑。中国也不例外，老一辈领导人已经充分认识到预算治理的重要功能，毛泽东同志讲过：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”①。邓小平同志讲过：“数字中有政策，决定数字就是决定政策”“数字内包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题”②。新中国成立以来的预算改革，随着我国的经济体制改革的深化，从中央指令性计划的配角，逐渐在规范国家与企业、国家与公民和中央地方的关系中，在完善制度管控的基础上，形塑各级治理主体，随着2014年预算法修订的完成，从幕后走到台前，成为国家治理现代化的主角，以现代财政制度建设为目标，助力实现国家治理能力和治理体系现代化。从预算治理的角度看，新中国成立以来我国的预算管理，主要体现为由一元主体通过放权让利形塑多维治理主体过程中对收入权和支出权的规范约束，最终通过权责内洽形成由外部控制变为内部自我约束的现代治理机制，大致经历了三个阶段，一是统收统支的计划经济阶段，与国家财政相适应的“预算治理”，着力综合平衡中的调控；二是市场经济阶段，与公共财政相适应的部门预算治理，着力在制度、流程完善形塑治理主体的基础上的主体行为控制；三是国家治理现代化阶段，与现代财政相适应的预算治理，着力通过主体权责内洽基础上的利益平衡机制实现激励相容。

一、“国家财政”阶段的预算治理探索——财政宏观平衡

（一）新中国成立到改革开放前的预算治理

新中国成立到改革开放前，我国基本上实行高度集中的计划经济体制，中央与地方“一本账”，财政预算收支涉及社会经济的每个领域、各个方面。国家的预算管理制度借鉴苏联经验，通过系列措施实现预算制度的统一、完善和调整，集中力量办大事，并尝试给予地方、企业一定的机动财力，在调动各方积极性上进行了积极探索。

1、国家预算的统一。根据地时期的财政是分散管理的，因此，新中国成立之初，我国并没有严格意义上的国家预算，1949年12月2日《关于一九五零年度全国财政收支概算草案编成的报告》得以编制并通过，是共和国的第一部概算，但由于资料欠缺和经验不足，只能画出一个轮廓③，为国家预算执行提供一个基本方向。在逐渐统一原来分片解放区财政工作、建立财政管理机构、探索财政概算、预算管理的基础上，1951年7月20日，政务院发布了《预算决算暂行条例》。《条例》分总则、预算的编制及核定、预算的执行、决算的编造及审定、附则5章，这是新中国成立以来第一个预算方面的正式法规。至此，新中国预算制度初步建立起来，标志着我国预算工作正式走向统一。预算权的统一为预算治理奠定了基础。

2、计划经济体制确立与国家“预算治理”。经过国民经济恢复时期，1954年制定的第一部《宪法》在总纲中正式确定中国实行计划经济。“一五”时期，中国基本建立了高度集中的计划经济体制。生产完全由国家下达指令性计划来确定，人、财、物由国家统一调配，“整个国家仿佛是一座大工厂，企业则是一个生产车间。很多企业由中央部门直接管理，与所在地方没有关系。”④这种计划经济更多适用于战时的紧急状态与经济的大规模恢复时期，对于集中力量办大事、快速恢复和建立国民经济基础具有重要作用，但是，计划经济实施需要具备苛刻的条件，一是计划经济需要掌握全部市场供给信息，二是整个社会利益向一元化倾斜。不仅要信息准确、及时、完备，而且发展动力要单一，只有中央单一指令，下级又绝对服从。实际上，因为经济发展常具有不可预期性，市场需求难有充分信息和技术手段准确把握，而指令性指标的存在，又使企业、地方、个人失去了劳动的积极性进而创造性，经济效率低下，日益影响着社会主义优越性的体现。

与计划经济体制相适应，这个时期我国的财政模式是国家财政，预算即为国家预算，是“上下一本账”，计划指令只有国家一个主体，国家预算也只有国家一个主体，经济平衡和预算约束只在国家这个单一主体层面发挥作用，而企业、政府部门甚至地方政府都只能是国家统一计划生产体系中的一个环节和部分，预算是与国家的指令性计划高度契合的，或者说就是指令性计划的有机组成部分。1953年确立了“统一领导、分级管理”的财政体制，之后预算管理随着经济波动、编制经验和技术的提升先后有不断调整完善，如1953年提出“预算归口管理”“预算包干制”“自留预备费，结余留用不用上缴”等重要改革方向，体现了一定的预算治理探索尝试⑤。过程中虽然积极探索了利润或收入留成的做法，给予地方和企业一定的机动财力，试图在统收统支的集权体制下体现不同部门单位自主权，在调动积极性方面进行了初步的、有益的探索。但由于行政性分权的制约，统收统支的管理模式没有改变，仍然是“国家核定预算，年终结余收回财政。”⑥但是，国有企业层面的剩余索取权和部门与地方的责任尚未真正触及，利益机制没有建立起来。

从国家层面看，预算有治理的约束要求，财政和计划在国家综合平衡的角度进行的宏观调控，计划经济时期强调的综合平衡，财政平衡就是重要约束。但是由于信息把握和技术掌控的困难，约束性难以谈得上，“一五”计划期间，计划始终处于不停地调整之中，大致在执行到时间过半时才出台，预算作为对指令性计划运行的保障，也不得不伴随着调整；但是分析“一五”计划的政策调整，很多时候是超越了财政物质保障能力而不得不做的调整，预算在综合平衡方面发挥了重要治理功能。同时，各个阶段、各个环节的执行主体也没有自身独立的利益或自身利益边界不清晰，计划经济是权力经济、命令经济，生产领域物资统配而生活领域由配额代替了选择，各执行主体，既无相应的资源配置的权力，也无与之相适应的责任，没有形成现代治理意义上的主体和权责关系，由于经济体系中的部门无法追求自身独立利益的诉求，也就谈不上多元主体的问题，难以形成相应的治理关系，中观和微观层面难言预算治理功能的发挥。

在计划经济体制下，为了调动生产积极性，曾在管理上做过行政性分权的尝试，但是，由于预算是代编的，无法落实执行单位预算平衡的责任要求，结果预算平衡的压力层层集中，“负盈不负亏”问题是这个时期预算管理的重要难题，执行单位既没有压力，也没有责任，因而就没有积极性，财政压力集中到国家层面。

中微观制度基础保障不到位，预算治理就无从谈起。大跃进时期的“假结余、真赤字”，也说明预算缺乏约束面管理失序的问题，就是制度的废弛放松了对企业的经济核算，使“吃大锅饭”的平均主义现象更加普遍化，有的地方甚至出现了“无账会计”“口袋会计”，严重冲击了财政、财务管理的正常秩序，是预算治理的一个教训。包括企业在内的治理主体的财务会计核算等制度，是规范廓定治理主体的权责边界的制度基础。

（二）改革开放到1994年的预算治理

高度集权的计划经济体制下，典型的特征就是统收统支，虽然有利于集中力量办大事，但是却影响了地方、企业、单位的生产积极性，社会主义制度优越性体现不充分。冲破传统计划经济理论的局限，1978年十一届三中全会确定工作重点放到经济建设上来，我国实行改革开放，在国家和企业的分配关系、中央和地方的财政关系方面进行了积极探索，在一定程度上调动了生产积极性。但是受行政性分权的限制，改革红利有限，且稍存即逝，难以从根本上解决激励约束问题。这个时期，预算治理的重要特点就是通过行政性分权进行了利益调节，旨在通过管控空间的调节调动各方积极性。

1、预算治理的积极探索。改革开放初期，1979年的预决算草案标志着预决算制度的全面恢复，1981年《关于抓紧核实1980年财政收支数字的紧急通知》（1981年财政部大事记），规范了预算编制问题，1991年国务院颁布《国家预算管理条例》，预算管理进一步优化。在国家和企业、中央和地方财政管理不断完善的同时，预算管理在放权让利改革中进行积极探索。虽然预算管理不断完善和规范，但预算治理作用并未有效发挥。

一方面，虽然通过两步“利改税”和“利税分流”形成了相对规范的国家和企业分配关系，但是，企业核算制度缺乏刚性约束，比如折旧的提取、成本列支等，仍然可以在符合制度的前提下，通过利润调节等来影响与国家的分配关系，因此，除了税制完善，企业财政会计制度等也需要同时构建；更有甚者，由于财政法治约束的软化，存在大量的企业违反财经纪律的情况，上世纪八十年代的财税大检查揭示的问题就是例证，制度之外，监督管理也需要完善。

在中央和地方财政关系中，虽然相应的分灶吃饭都有明确的制度规定，但是地方政府仍然可以通过调节政府和企业的关系，实现藏富于企、藏富于民等，影响政府预算进而影响央地财政关系。

在财政和部门的预算治理关系中，随着放权让利改革推进，对行政单位实行经济经费包干制的同时，对事业单位采取预算包干制基础上，探索分类预算包干体制，包括全额、差额和自收自支体制。同时，在财政困难的情况下，“没有钱给政策”，逐渐赋予部门自我筹集建设资金的权力，虽然短期内可减轻财政预算的压力，使部门和地方对中央财政预算的依赖程度减轻，但是长期来看，却是埋下了预算外侵蚀预算内税基的隐患，与国家和企业，中央和地方关系影响叠加，导致日后财政的“两个比重”下降，中央的宏观调控能力弱化，严重影响到财政治理的能力。

通过包干制的财政预算管理体制改革，赋予了相关部门的机动财力，并且 “行政单位实行预算包干，即按国家核定的当年预算包干使用，年终结余全部留归单位支配，超支不补，并可以从增收节支中提取职工福利和奖金。”⑦预算包干扩大了行政单位的财权，增强了单位财务管理的责任，解决了年终突击花钱的问题。但执行中也暴露出一些问题，“一是包而不干，当包干合同约定的内容面临较大环境变化时，单位没有其他收入来源，包干难以到位；二是形成虚假结余，结余分配流于形式，最后只剩下结余留用了。”⑧

2、预算外资金管理的逐步规范。1980年，中共中央、国务院发出《关于节约非生产性开支，反对浪费的通知》，其中明确规定：从1980年起，国家对文教、卫生、科学、体育等行政事业单位试行“预算包干”办法，节余留用，增收归己，超支不补⑨，以调动努力增收节支、提高资金使用效果的积极性。一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中合理地组织收入，以解决经费不足的问题，促进事业发展；应用科研单位和设计单位要积极创造条件，改为企业化经营，不仅不用国家的钱，还要力争上缴利润。

这些制度实行以后，事业单位创收积极性高涨，财务状况明显改善，并出现了一些企业化管理的事业单位，与企业一样，独立核算、自负盈亏。同时，也出现了一些弊病，表现在：一是不同单位之间、不同部门之间利益苦乐不均的现象，而且差距越拉越大。二是一些事业单位的营利性行为没有遵守相应的法律法规，利用单位职权投机倒把，非法牟取利益，出现了不正当经营的现象。

1983年财政部颁发了《预算外资金管理试行办法》，这是第一个全国性、综合性预算外资金管理制度，预算外资金进入了全国统一管理阶段。1986年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的通知》，再一次明确了预算外资金管理的指导思想，调动各方面积极性，使预算外资金既能满足微观搞活的需要，也能纳入到宏观控制之中。预算外资金纳入计划管理，包括建立预算外资金计划、编制预算外资金年度决算、预算外资金半年执行报表、强化管理机构队伍建设。财政综合平衡的治理能力进一步提升⑩。

伴随预算内资金预算管理的改进，对预算外资金管理也不断强化计划管理，1982年的预算外收支决算是我国第一个全国预算外收支决算，包括中央和地方的比较完整的决算，对加强预算外资金管理迈出了重要一步，为领导和有关部门了解预算外资金的状况，研究财政经济提供了可靠材料，为搞好综合平衡提供了重要依据

二、公共财政中预算治理建构——制度、流程重构强化预算主体控制

治理的核心是多元共治，高度集中的计划经济只有单一主体，难以形成共治格局，为了调动各方积极性，迫切需要形塑多元主体和共治格局，需要由过去行政性分权向经济性分权转变，在此基础上重塑国家和企业、中央和地方以及财政与部门之间的关系，廓定各自权限，完善流程控制，逐步为利益机制为基础的多元共治治理机制奠定基础。

1992年我国实行市场经济体制改革，1994年我国实行税制和分税制财政体制改革，由行政性分权转变为经济性分权，初具治理基础要素。税制改革规范了政府（国家）和市场（企业）的关系，为市场竞争奠定了公平环境基础，国家和企业预算关系进一步规范，逐渐形塑市场经济主体；分税制财政体制改革规范了中央和地方财政关系，依托预算治理功能的发挥，逐渐形塑了不同层级的政府主体。在收入端改革推进基础上，根据形势发展，1998年提出建设公共财政框架改革后，在2000年前后，以部门预算为开始的支出端系列改革顺次展开，使我国的财政管理在部门层面形成相应责任主体和主体责任。预算治理在收支两个方面不断完善，但是，由于计划经济统收统支管理模式的影响，预算治理更多体现在权利廓定和流程控制方面，尚未进展到权责的匹配的程度，没有推进到多元主体依托利益机制达到共治、善治的良性治理机制目标，这个阶段的预算治理主要是着眼于财政收入权和支出权的边界明晰和规范约束及流程控制来规范分配秩序、减少资金浪费和提升资金效率。这种基于控制的治理，常常因为信息的不对称，使财政部门处于信息劣势一方，处于信息优势的一方（部门、地方、企业）始终存在将有利于自身利益的事项最大化（从收入权的费和债务的膨胀到规范治理以及支出的软约束都充分可以说明），而不利于自身利益或需要资金承担责任的事项利益最小化，财政则陷入琐碎审批和被动背书的尴尬格局，小不能实质参与具体项目，大没有精力谋战略规划。

（一）预算收入规范管理

预算收入来自税权、费权、债权、收益权四个部分，1994年的财税改革，都是在改革开放初期上述四种收入权的恢复和改革基础上展开的，预算收入治理规范也围绕在这四个方面。

1、税制规范和国有企业收益权管理。税收治理功能强化。在改革开放以来放权让利的改革过程中，通过两步利改税、利税分流，使国家和企业的分配关系不断规范化、制度化，并配之税制改革完善，使政府与市场的治理主体和相应的治理管理有了雏形。1994年税制改革，形成统一的流转税和企业所得税制度，消除了过去产品税等重复征税的弊端，有效地促进了税制的统一和不同市场主体之间的公平，通过税制促进公平竞争的市场环境不断强化；同时改革的规范化和征管的强化，税收遵从度的提升，税收收入方面的预算治理功能得以强化。日后税制在不同层面围绕税收公平进一步深化和完善，税收的治理功能不断提升。

当然，税收治理的基础还依赖于企业财务会计核算制度的完善，1992年制定“两则”（《企业会计准则》和《企业财务通则》），1993 年修订“两法”（《会计法》和《注册会计师法》），规范企业核算、发挥财政预算的治理功能奠定了基础。

利润收益不断规范，治理功能发挥滞后。收益权则主要体现为国有企业利税分流后的利润上缴，1994年市场经济体制改革前后恰逢国企改革的解困期，很多成本依靠财政和企业自身消化，企业利润上交未能严格执行，收效甚微2008年开始建立国有资本经营预算，国有企业利润上缴和比例提升成为关注焦点，国家和国有企业的利润上缴关系得以规范化。

2、收费权的清晰界定与规范管理。改革开放以来，由于中央和地方以及国家和企业的分配关系的博弈过程中，特别是后来包干制以来单位增收节支部分可以提取职工福利和奖金，将个人的物质利益动机引入预算治理中，导致收费收入在上世纪80年代末快速膨胀，侵蚀预算内收入的税基，按照当时规定，收费收入属于单位资金由单位管理，甚至导致部分单位将预算内转向预算外，最直接的后果就是两个比重过低，分散了中央国家财政资金，削弱了中央宏观调控能力。1994年财政改革首要的目标就是“振兴财政”，提高“两个比重”，追根溯源，规范预算外收费收入就是必然选项之一了。在1986年国务院《关于加强预算外资金管理的通知》对预算外资金进行严格界定和规范专户管理和报送统计制度基础上，1990年国务院发布《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，明确“收支两条线”管理，这是中共中央、国务院首次提出“收支两条线”概念。1993年中共中央先后转发财政部的两个《规定》，明确为纳入预算管理的行政事业收费和专项收费纳入专户管理；同年，中纪委也有相应发文对预算外资金提出管理要求。之后不少种类的非税收入先后纳入预算管理。这个阶段通过收支两条线管理，主要治理三乱问题，减轻企业和农民负担，规范收入分配秩序。

3、政府债务管理与地方政府性债务的膨胀。改革开放初期为了筹集建设资金就恢复了举债权，但是由于长期思想观念的影响，地方政府预算不能列赤字，到1998年实施积极财政政策之前，债务规模并不大。我国的预算体制要求，地方政府要秉持年度预算平衡不得列赤字，因而没有举债权。但是，在应对1998年和2008年两次金融危机过程，我国实施了积极财政政策，中央财政加大国债发行，地方政府没有举债权，就通过地方政府融资平台举借政府性债务来落实中央的政策要求，导致地方政府性债务规模快速膨胀，成为2013年以后预算治理的重要内容（后文阐述）。

（二）财政支出预算管理

在收入端管理不断完善的同时，1998年建立公共财政框架要求提出，2000年起预算管理改革如火如荼展开。先后进行部门预算、国库集中收付、政府采购等重要制度改革，同时适应市场经济要求，不断强化政府收支分类、政府会计、财政信息化等基础和技术改革，助力预算治理改革不断深化。治理主要体现在建章立制过程中强化预算控制，同时不断廓清财政和部门在预算管理中的权限，以此来形塑政府部门之间的财政治理关系，但是由于相应主体的权责界定仍不尽完善，使依托权责内洽的治理机制尚难发挥作用，主要治理的推进就是形塑治理主体，并通过流程的完善进行预算控制。

1、部门预算改革强化了预算控制，奠定了治理基础。2000年开始部门预算改革，将一个部门的所有收入和支出都按照统一规定的编报程序、格式、内容和时间编成一本预算，全面反映了该部门或单位各项资金的来源、使用方向和具体使用内容，增强了部门预算的完整性、同一性，有助于预算权的统一。部门预算归口管理促进了管理的信息统一性和对称性，有利于避免资金分配中的重复申报审批、交叉重复问题，有利于预算控制约束，提高资金效益。同时，部门预算改革推动了财政部门自身的改革，使财政部门得以把更多精力由应付日常追加转到参与部门行业的发展规划、项目的选择确定以及监督资金使用等方面，有效促进了财政监督和管理缺位问题的解决。部门预算形成了新型的财政和业务部门的治理关系，为预算治理奠定了条件。

“两上两下”的预算编制流程再造，改代编预算为自编预算，确立了中央部门的预算主体地位，要求部门必须担负起预算管理的基础责任；同时预算编制的定员定额等标准化管理，有助于控制预算的人为因素；预算编制的细化、自我编制（非代编）等预算管理方式、方法的改革，以及结余资金管理和绩效考评的引入，增强了预算管理的科学性，大大提高了财政资源配置效率和财政资金使用效益。为权责内洽的预算治理机制奠定了流程和责任考核基础。

2、预算执行管理改革强化预算控制。从2001年财政国库管理改革正式开始，到2013年我国已建立起范围完整、操作规范、运行有效的预算执行管理体系，包含国库集中收付、政府采购管理、国债管理，以及国库现金管理、政府会计管理和财政国库动态监控等多方面内容。预算执行管理制度和手段的创新，既为整体管理创造了基础条件，又直接助推了行政管理改革的逐步深化，预算控制能力大幅提升。

预算执行改革主要是国库集中收付、政府采购和财政国库动态监管等，建立在国库单一账户制度基础上的国库集中收付，收入集中收缴及时入库（或专户），财政资金支付直接到供货商或最终应款单位，消除了部门体内循环的制度基础，为国库现金管理创造了条件。国库集中收付，提高了资金支付效率，强化了动态监管，通过流程权限的设置和通过审核，建立了自动控制机制，同时收付信息集中便利和分析管理为动态监控提供基础，也为宏观决策提供依据；动态监控有效地解决越权和违规支出的控制，实现了通过支付网络的权限设置和自动报监控，有效提升了预算治理效果。

政府采购制度，通过制度健全完善、流程再造、管采分离等，强化过程公开透明可监管，实现了大宗采购的规范控制，有助于政府采购功能的实现和财政资金的管控，后期还有2007年开启的公务卡改革，与政府采购制度配合，基本实现了公共采购信息可追溯性和支出绩效的提升。

3、财政预算执行的基础和条件完善。适应市场经济体制改革要求，财政预算管理流程在不断完善的基础上，匹配的基础性改革也需要同时推进，期间政府收支分类改革、政府会计制度改革以及财政管理信息化等改革积极推进，为预算治理功能发挥奠定了重要的基础作用。

（三）预算监督和绩效管理改革

总体而言，这个阶段的财政预算改革，重点是适应市场经济体制需要，完善各项制度，形塑各类治理主体，廓清各类主体权限；同时，通过流程再造和信息技术采用，强化预算控制，减少财政资金浪费和提升财政资金绩效。但是，由于这个阶段预算治理仍然是依托强化控制来实现管理目标的，与治理的要求还有距离，没有形成依托利益关系为基础的治理机制，导致治理主体之间的信息不对称问题仍然存在，预算执行主体理性地选择对自己有利的要最大化，对自己不利的要最小化，将最终的责任压力不断向财政积累，最终制约国家治理现代化推进和国家的长治久安。相应的绩效评价也主要是集中在财政资金的合规性和安全性，实质绩效效果层面评价仍不到位，而且也仅局限在一般预算中的项目支出，覆盖不够全面。

三、国家治理现代化阶段与现代财政相适应的预算治理

党的十八届三中全会提出全面深化改革的目标，是建立现代财政制度。财政作为国家治理的基础和重要支柱，迫切需要发挥相应的治理功能。2014年新修订的《预算法》获得人大通过，同年推进改革深化，先后出台政府债务管理的43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）和预算改革的45号文（《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》），财政治理改革迅速向纵深推进。在前期形塑治理主体的基础上，开始明确主体责任和追责机制，逐渐探索形成了利益平衡的治理机制。

（一）法治建设奠定预算治理的基础

财政法治伴随着财政经济改革，层次不断提升，内容不断充实，从缺乏立法条件授权政府代行立法预算条例的低层次，到1994年市场经济推进中财政基本法《预算法》的完成立法，再到2014年预算法修订以及系列部门法的通过，财政法制建设不断完善，法治工作不断提升，与预算改革形成良性互动，为现代国家治理奠定了重要的法治基础。

2014年通过的新修订的《预算法》，开宗明义，由政府管理法变为“管理政府法”，掀开了治理现代化改革的序幕，新修订的《预算法》在总结过去20多年财政预算改革经验并上升到法律层面的基础上，对未来发展预算治理提出了方向和目标，第一次明确了违反《预算法》的相应行为和责任处理的相关条款，使预算治理完成从形式到实质的转变，改变了过去20年没有因违反《预算法》而受到追责的局面。

同时，随着预算法定和税收法定的推进，提升法律层次，到2018年完成6个税种的立法。

（二）收入端改革完善与治理能力提升

这个阶段收入端的治理改革，主要体现在税制完善与减税降费促进经济治理上；国有资本经营收益在预算框架下有序推进，上缴比例按照既定目标不断提升；债务收入管理将在支出预算治理中阐述。税费改革主要有：

一是增值税改革。在1994年为了“振兴财政”和防止 “投资过热”背景下确立的生产型增值税基础上，2000年在振兴东北老工业基地中推进增值税转型改革，由生产型增值税转变为消费型增值税，抵扣扩围到固定资产，对税收公平和促进创新发挥了重要作用。后来从2012年结构性减税背景下试点营改增，最终在2016年实现增值税将原营业税范围的覆盖，税制公平和避免重复征税得到进一步强化。随着供给侧结构改革推进，增值税通过扩大小微企业税收优惠范围、降低增值税税率、留底退税加大力度等，不断减轻企业负担，政府与市场的治理关系不断完善。

二是所得税改革。个人所得税提高起征点和增加专项扣除（2019），更加有利于促进不同群体的税收公平；企业所得税则通过加大加计扣除、小微企业减免等政策，减轻企业负担，促进社会公平和促进创新发展。

（三）预算支出管理改革

1、建立地方政府债务闭环机制。经过地方政府落实两次积极财政政策进行平台等举债融资的积累，到2013年年中审计署对地方政府性债务进行审计，规模约10.68万亿元。2014年随着43号文和45号文出台，地方政府债务预算管理改革拉开序幕，在2014年年底地方政府性债务甄别的基础上，采取存量债务置换和新增债务的限额管理，并建立了新增地方政府债务的闭环管理机制，43号文对限额管理、地方政府一般债务和专项债务预算管理等进行了明确，先后又对债务风险预警、应急处理机制以及地方政府债务日常监督机制、隐性债务追责及购买服务、PPP等方式中变相举债等等出台文件明确，形成了地方政府债务的闭环管理机制，形成举债和承担相关责任的治理机制，使地方从内心里不敢违规举债，使用好合规举债，提升资金绩效，有力地促进了经济财政健康、可持续发展。

2、全面预算绩效管理。财政支出绩效评价在2000年前后在地方就有探索尝试，中央出台文件则是在2007年，系列文件多规定了绩效评价的要求、目标、指标设计等，对财政支出在提升合规性和安全性方面发挥了有效的促进作用。可见，已经开展的绩效评价工作局限性是明显的，实际评价也多在合规性和安全性方面，真正绩效评价不到位；评价只是对项目支出展开的，部门预算没有整体评价，更没有政府预算的绩效评价；评价针对一般公共预算进行，没有覆盖政府预算体系四本预算，等等，针对这些问题，2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）出台，提出全覆盖、全方位、全过程的全面预算绩效管理要求，将预算管理推上一个新的台阶。

3、积极推进财政支出方式创新。供给侧结构改革以来，为了应对经济下行的压力，从2015年开始，先后出台文件提出盘活存量资金，做到统筹使用；同时，通过强化绩效评价，促进转移支付结构优化，建立设立、评估和退出机制，并着力优化财政支出结构，提升财政资金绩效。

同时，不断创新财政支出方式，发挥“四两拨千斤”的作用，设立政府投资引导基金、支持PPP模式发展、利用政府购买服务等，不断强化财政动员资源、稳定经济发展的功能。

4、地方预算管理的积极探索。2018年，广东深化省级预算编制执行监督管理改革，通过部门权责配置和财政管理重心“两转变”、项目审批事项和预算执行流程“两精简”，实现各方积极性和资金使用效益“两提高”。这是我国预算治理改革的重要改革探索，对于提升财政治理能力和国家治理现代化具有重要的意义。

（四）人大和政府的预算治理关系

在高度集权的计划经济体制下，国家是一个统一的主体，人大和政府是有机整体的构成部分，权责界定并不清晰。改革开放初期，为有效推进改革，人大的很多权力都授权政府履行，如税收的立法，所以人大在预算治理中的功能并未得到有效发挥。

随着我国市场经济体制的推进，政府作为治理主体的角色日益突出。这时，人大和政府在预算治理方面权责需要进一步清晰化，从全国人大财经委的设立，再到全国人大预算工作委员会的设立，人大在预算治理中的作用日益突显。到2014年新预算法修订通过，人大和政府的预算治理关系进一步清晰化，政府编制执行、人大审批的定位进一步明确，并要求强化人大在预算治理中的作用。预算审查在提交全国人大审查之前，建立预算初步审查制度，健全了人大的预算审查审批功能，能力也进一步提升。

四、未来预算治理改革的展望

党的十八届三中全会以来，随着国家治理现代化的推进，财政预算治理也不断深化，特别是在预算法修订明确为约束和管理政府行为，地方政府债务闭环管理机制的形成等，基于多元治理主体利益关系平衡基础上的共治特征明显。但是，财政和部门之间的治理机制仍主要停留在控制与被控制的一种管理状态，全面绩效管理也只是明确了流程和形式等评价要求，对实质性的绩效评价特别是部门预算和政府预算的绩效评价仍不到位，等等，需要在未来改革中进一步完善。

（一）深化基于政府治理的预算改革

1、财政部门和业务部门的预算治理关系。要进一步明确财政和部门、中央和地方的权责，形成权责内洽、激励相容的治理机制，提升各方主体的积极性和创造性，推动财政资金绩效提升。着力聚焦厘清部门职责，优化预算管理各环节权责划分。将部门权责配置从原来预算管理权责交叉转变为权责明晰、各负其责，明确主管部门预算执行的主体责任，并推动财政部门管理重心从全流程预算管控转变为聚焦预算编制和监管，突出主责主业，负责具体组织总预算执行，不直接参与具体项目审批等事务。通过权力优化配置、权责清晰内洽、绩效监管提升、激励相容机制建立，有效地促进了财政预算治理能力的提升，改革着力推进以下几个方面：

一是权责配置归位，增强主体自主性。权责明确是治理现代化的基础，为多元主体形成利益均衡的机制创造条件。对于财政预算编制、执行、绩效和监督中财政和地方及部门的权责进行重大配置改革，相应权责匹配归位。使财政部门和业务部门、省级政府和省以下政府的权责进一步明晰。优化地方和部门权责配置，地方负责本地区的预算编制和执行，主管部门全面负责本部门预算执行，实现主体责任归位。地方和部门具有了相对较强的自主权，并对预算结果负责，有助于提升地方和部门的自我管理和约束的积极性，有助于部门统筹能力的发挥和预算资金效果的提升。业务主管部门聚焦主责主业，增强自主性；财政部门才能够“观大势、谋全局、抓大事”，全面提升管财用财水平，工作视野发生根本性转变。财政主抓资源配置的大格局，不再参与地方和部门具体的预算执行中的管理和调整事项，地方和部门自主权进一步提升，同时强化地方和部门对资金绩效的责任，有利于强化地方和部门的自我管理的责任。

改革的重要举措就是，财政向部门放权，省级向基层放权，在强化责任的同时，压减省级审批具体项目，减少财政审批，赋予部门和市县履行职责的相应自主权，在财政部门下达的支出限额内自主确定具体项目，提升了其履行职责的积极性。为现代财政治理奠定了重要的基础。

二是流程优化再造，提升财政管理绩效。权责配置改革必然要求流程的精简和优化，必然要求财政管理进行重要的流程改革和优化。改进预算编制，实现从“要钱”到“做事”转变。由“先要钱后谋事”变为“先谋事后要钱”，在预算编制环节就通过提升科学性和合理性，强化论证和评审，有效促进“事”与“钱”的统一，提升了预算编制的科学性和执行进度及最终效果。改革审批权责配置，提升资金管理效率。过去由财政和地方及部门共同审批的项目，改革为基本上部门自主决策，流程优化，效率提升；加强部门和地方内部的统筹和自我调节能力，提高行政效率效能；在预算调整上，由过去双审批，改革为一定限度内的调整，部门分管领导确定就行，只有超过一定限度的审批，需要财政和部门领导共同审批。

三是强化激励相容，建立权责内洽机制。权责不清，就难以追责，就难以形成相应主体的有效问责机制，相应主体自主决策、独立承担责任后果的机制就谈不上。改革需要推进权责内洽机制，明确主体权力和责任，谁的权力由谁自主决策，但是必须对决策和执行的后果负责，增强各主体自我约束、自我负责的内在机制，着力解决过去存在的激励不相容问题，如财政全程参与预算管理陷入琐碎的审批事务，既没有能力和精力管理到位，却又形式上为财政支出责任进行了背书，导致相应的结果无法精准追究；再如，过去业务主管部门习惯于“报大数”，然后与财政部门“谈判”，等财政部门“砍一刀”，拿到钱后再组织研究“分钱”，存在“谋事不实”、“谋事”与“要钱”严重脱节的问题，等等。通过上述问题解决，有助于地方和部门在资金管理上眼睛向外到眼睛向内的转变，部门增强自主权后，预算安排确定后，地方和部门有助于增强自身的统筹谋划，挖掘内部潜力解决问题，避免中途增加事项，并通过各种谈判形成对财政倒逼的格局。

四是预算管理方式改革，助力实现治理现代化。改进预算管理方式，对地方的放权，推广“大专项+任务清单”模式，对部门的放权，采取类似顺德实行的“封套预算”的模式，财政部门管理重心从“管全程”转变为“管两头”，使财政部门有精力强化财政作为国家治理的基础和重要支柱的作用的发挥，重点做好国家或地方大政方针和战略规划的落实，抓大事、谋大局，努力做好事与钱的统一；对于地方和部门而言，有助于释放地方和部门中间执行环节的能动性，切实提升财政预算治理的能力。切实促进财政部门“以审代管”“全程参与”的预算管理方式转变为“政策导向”“绩效导向”和“标准导向”。

2、完善人大和政府的财政治理关系。首先，立法审批权限全部回归人大，完善财政部门预算编制、执行和绩效及监督与人大预算审查、批准的分工治理关系，形成相互促进、相互制约的良性治理关系。

其次，进一步强化人大的预算审查职能和机构能力建设，健全参与式预算等人民诉求的反映机制，切实提升人大在预算管理中的作用。

（二）进一步深化全面预算绩效管理

2018年国务院出台《意见》，提出全覆盖、全方位、全过程的全面预算绩效管理要求，对全方位、全过程、全覆盖提出了技术和流程上的要求，但就实质评价而言，多在合规性和安全性方面，真正绩效评价不到位；就评价内容而言，项目评价相对具体，但是部门预算，特别是政府预算如何评价，尚无具体指导意见，当然政府预算的评价，需要在国家治理现代化的高度来认识和评价，这又取决于国家治理现代化和财政作为国家治理基础和重要支柱作用的发挥，等等，这些都需要在下一步改革中渐次明确，以有利于全面预算绩效管理改革推向深入。