●刘尚希

刘尚希，中国财政科学研究院党委书记兼院长，经济学博士，研究员、博士生导师。第十三届全国政协委员，国务院政府特殊津贴专家、国家“百千万人才工程”国家级专家，国家文化名家暨“四个一批”人才、国家“万人计划”领军人才，高校哲学社会科学（马工程）专家委员会委员，国家监察委员会第一届特约监察员，中国经济50人论坛成员。曾多次受邀参加中央领导同志主持的包括国务院、全国人大、全国政协的座谈会、研讨会和专题学习会等。对公共风险、财政风险、收入分配、财税体制等问题有创新性的探索成果，其代表性著作有《收入分配循环论》《财政风险及其防范问题研究》《宏观金融风险与政府财政责任》《公共风险视角下的公共财政》《大国财政》《公共风险论》等。

在现实中，从部门的角度看待财政与金融问题，其实是形成了一种惯性很强的思维。不仅在理论研究方面，而且在实际操作方面，站在部门的角度来看待财政与金融似乎也形成了一种习惯。笔者认为应当把财政与金融从一个整体来看待，超越部门思维。

一、财政金融协同的基础

众所周知，在英文语境中，财政和金融可以是同一个词汇。财政和金融看似是两个不同的体系，但从源头来看，实际上可能是一样的。从融资的角度来看，财政和金融都可以说是融资。股权、债权、税权都可以说是融资的概念，只是税权不能转让，征税是强制性的，它没有市场，而股权、债权是可以转让的，它有市场。因此从这一点来看，财政和金融有很多相通之处。

从价值和信用的基础来看，财政和金融都是国家控制的一种制度规则，是一种历史构建。税收也好，货币也好，价值也好，都是基于公共权力的存在。国家权力产生了税收、货币和国家信用。

从货币发行流通和财政收支来看，财政和金融是有内在关联的。基础货币、货币乘数都跟财政关联在一起。铸币税，应当说是基于国家权力得到的，没有成本或者成本极低的一种收入，这种收入毫无疑问应当算为财政收入。但是现行体制上的规定，跟教科书上的说法有很大差异。

从风险定价的角度来看，财政是金融的基础。风险定价的基准实际上就是无风险的国债，如国债收益率曲线、信用评级、风险等级，都与财政紧密联系在一起，建立在财政这一基础之上。例如，关于地方债务问题，金融机构或者银行看重的就是地方财政信用等级高，因此才愿意融资。企业如果得到财政资金的注入，这意味着增信。风险定价的基准是需要财政来提供的。没有财政这一基准，金融风险定价就失去了参照系。从这一点来讲，财政是金融的基础。

二、财政金融协调的目标，应从需求管理转向公共风险的管理

财政金融政策过去围绕需求来作文章，要么就是弥补需求的缺口，要么就是抑制需求的过剩，二者有多种不同的搭配。笔者认为仅仅从需求管理的框架来看，财政货币政策已经远远不够了。从需求的角度来看，财政金融目标相对比较简单，是稳定需求，减缓经济波动，如反通胀、反周期。但是，当前经济的运行状态以及金融的运行状态跟过去相比，发生了很大的变化。其中最大的变化就是金融与经济的关系，两者已经在融合，经济的金融化成为一种基本趋势。这不仅反映在金融业占GDP的比例上，而且反映在金融交易和实体交易的融合上。还有财务，企业财务也在金融化，各种各样的资产也在金融化，实体企业金融资产的占比不断提高，可以说整个社会财富都在金融化。

从货币化再到金融化，而金融化也在数字化，数字货币出现后，如今又出现了新的货币理论——去中心化。债务、税收、货币等基本概念或许都需要重新定义。去中心化以后，尤其是数字货币出现以后，传统理论可能都要彻底更新。所以从这个角度来看，由于现实的变化，财政金融的目标需要调整，需要从需求管理之中跳出来。面对转型升级发展带来的复杂结构性问题，再加上经济的金融化，仅仅靠需求管理已经不灵光了。结构性的失衡已经产生各种不确定性，这些不确定性会导致风险发生机制的改变，改变行为主体预期的模式。不言而喻，现在所面临的问题可能跟过去所面临的问题是完全不一样的，刻舟求剑是无解的。

具有不确定性的风险成为了一切问题的根源。从这个角度来判断，财政金融协同的目标应当转向公共风险的管理。这并不代表需求管理不再需要，现在强调供给侧结构性改革，也表明需求管理已满足不了现实需要。其实，从需求管理到供给管理，再进一步就应是风险管理。这里的风险管理指的是公共风险管理。从需求管理转向供给管理，再到公共风险管理，其根源在于不确定性越来越大。不确定性越来越大，这不仅仅是程度的问题，也不仅仅是一段时期出现的问题，而是越来越成为经济社会运行的一种本质特征。这与我们对现实社会的认知、判断是有直接关系的。过去认为这种不确定性就是一种偶然性，我们研究的目的更多是去寻找规律，但现在发现这世界本身或者这一事件的本质就是具有不确定性的，我们仅仅是在构建某种确定性，在某种条件下找到并构建一种确定性，这就变成了所谓的寻找规律。正如爱因斯坦所说：“是理论决定我们能够观察到的东西”。我们所看到的确定性都是通过知识和我们的行为构建的结果。

在谈及规律的时候，其实都要谈到条件。如果不谈条件去谈规律，等于没谈规律，或者说谈规律没有意义。任何规律都是需要条件的，或者某种趋势都是在某一种条件下发生的。也就是说，某种趋势实际上就是某种条件下的确定性。所以从这个意义上讲，我们需要重新认识这个世界，等于我们需要对财政金融问题从哲学层面去重新认识，要有一种新的认识方法。

基于确定性的传统知识体系已经无法适应了，或者说确定性的知识体系无法用在具有不确定性的事件上，也就是说不确定性和风险已经成为问题的根源，现有的许多指标难以正确反映。我们原本就处在一个充满不确定性的世界当中，风险是无处不在，无时不有的。我们的目标或者任务，就是共同构建某种条件，从而构建某种确定性。

基于这样的思路，财政政策、货币政策、宏观审慎政策及宏观审慎监管就应当是一体的宏观风险管理的工具，三者是不能分开的。如果三者一旦分开，就面临着一种新的风险，即“拆弹”的风险，一不小心风险炸弹就会爆炸，还可能引发连环爆炸。现实中已经出现了这种情况。例如2017年年底以来，财政、金融政策同时发力，目标就是防范化解重大风险，但是政策的不协调，引发了经济的急剧收缩，对民营企业的影响尤其大，实际上引发了更大的风险。

因此要特别防范“拆弹”的风险。从财政金融协调的角度来说，财政政策、货币政策、宏观审慎政策及宏观审慎监管应放在一起来考虑，如果缺乏一种协调机制，分开实施这些政策并进行监管，很可能引发更大的风险，那样就不是在管理风险，更不是在缩小风险，而是在制造风险。

三、对公共风险的认识

风险是表现在各个领域的，只是承担风险的主体不同，其本质上是一样的。风险先是一种可能性，从而才是一种可能的损失。风险这一概念，不是一种实体的存在，而是一种虚拟的存在。从思维方式上来说，风险思维跟所谓的理性思维，实际上有很大区别。

政府承担的是公共风险。现在的政策定制以及学术讨论中，对风险有领域的区分，经常谈及财政风险、金融风险、房地产风险等等，但是很少去区分公共风险和微观主体应承担的个体风险。两者性质是完全不同的，尤其谈到金融风险的时候，往往也没有区分市场主体。金融机构应当承担的风险和政府应当承担的风险，其中的风险责任该如何划分，这可能是当前宏观审慎需要考虑的大问题。如果说市场该承担的风险，政府却更多地介入了，那就是越位；如果市场的风险已经溢出市场，变成一种公共风险，政府却没有看见，那就是缺位了。如何确定风险是否溢出市场，是宏观审慎当中面临的一个难题。至今笔者也未看到更好的具有操作性的办法。从微观审慎到宏观审慎，其实是理念的变化，也是方法的调整，更加强调从整体、从公共性，或者说系统性的角度来观察和认识金融风险问题。这当然是一个很大的进步。但在现实中，金融机构应当承担的风险和政府应当承担的风险该如何界定，到现在仍是个难题。因为有些金融机构“大而不能倒”，“大”到一定程度以后，系统重要性提升，这时是该金融机构承担风险还是政府承担风险的问题性质就发生了变化。美国金融危机就给我们提供了这样的研究案例，而在我们国家也有包商银行出现严重信用风险，被银保监会监管一年的事件，尽管包商银行还不“大”，但也不能让它倒。这当然是为了有利于控制风险的蔓延，但这是否有利于强化金融机构作为微观主体的风险责任呢？这就是常说的道德风险问题，也是一个难题。

风险本身是有边无界的，经常谈到的经济风险、财政风险、金融风险表现在各个领域，实际上是会相互转化，相互叠加的。所以无论是金融部门常说的财政风险金融化，还是财政部门常说的金融风险财政化，两种说法在整体上都没有什么实质意义。风险本来是无界的，仅仅是存在的具体形式暂时不同。在汉语的语境中，风险的概念非常准确地表达了其本质，风险就像风一样，既看不见也摸不着，但是能感觉到。所以风险是无界的，财政风险、金融风险可能都是一体的东西，只是站在不同的角度，会看到不同的形态。所以从这一点来看，更要跳出部门，从整体上看公共风险。

当前的公共风险，笔者认为来自三个相互关联的结构性失衡：

一是社会供给、社会需求之间的结构性失衡。经济之所以下行，就是出现了供需之间的结构性失衡。在我们国家现阶段是供给出现了问题。供给的问题若简单地说是供给过剩，那么供给之所以会过剩，与市场化改革没有完成有直接关系。要素的市场化配置没有完全实现，社会供给结构、质量就很难按照市场的规则去自适应调整变化。

市场存在竞争的不公平，会产生逆向淘汰，供给质量难以提升。即使产生了高端的需求，供给也无法相应跟进。在我们国家出现了有需求而供给跟不上，甚至没有供给的情况，并不是企业不想做，而是没法做。比如要满足高端需求，就得提高供给质量，但在知识产权保护不力的情况下，如果有企业进行研发制造之后，模仿者就会抢先进行量产，这使得无人愿意进行研发。笔者称之为“供给响应机制”失灵。

另外，满足不断提升的需求，除了要有品质，还要有品牌。品牌标志着产品或服务具有可以放心消费的确定性，而打造一个品牌需要时间。但在现有的市场环境下，要打造一个品牌是很难的。所以大家都去干短期化的事，捞快钱，而研发和打造品牌等，企业即便想做也很难成功。这就导致社会供给与社会需求之间失衡，这种失衡不是总量的，而是结构性的，这种风险累积到一定程度就会导致经济下行。这不是周期理论能解释的，经济一旦下行，就不会是短期性的。这种现象表现在宏观上，但根源在微观，优胜劣汰的市场功能没得到充分发挥。

二是金融供给与金融需求之间的结构性失衡。这导致金融的功能性失调，进而妨碍供给体系、需求体系的自适应调整，并反映在现象层面的融资难、融资贵这些障碍性问题上。其实融资难和融资贵是两个问题，融资难是通道问题，属于体制性问题，而融资贵是风险定价问题，属于市场性问题，但这两个问题常常被混为一谈。

还有影子银行的问题，有一段时间影子银行被妖魔化，被认为是风险的根源，应该要打击，甚至要彻底取缔。结果一进行严打，导致很多民营企业失血，流动性紧张，进而导致各种雷暴。影子银行的快速发展其实是金融市场没有深化的一种结果。正规金融渠道不能满足融资需求，就会在市场里出现一个新的融资渠道。这是民企融资需求引发出来的金融供给，形成金融双轨制：政府主导的金融和市场主导的金融。改变双轨制的正确取向应当是使金融供给市场化，但近两年来采取的很多措施是行政性的，是以防风险的名义实行疾风暴雨式的行政式监管。“表外”“非标”都被看成了风险的代名词，但“表外”“非标”并不是风险本身。基于行政权力的任性监管导致社会融资规模急剧收缩，并一直延续到现在。

防风险是正确的，关键在于如何防风险。没有建立在市场深化基础上，而是建立在行政权力基础上的防风险，其结果可能适得其反。现实告诉我们，防风险未贯穿市场化的理念，多多少少还有一些计划体制的影子，再加上一些行政化的东西交织在一起，使金融一直处于受抑制的状态。一方面，我国的金融扩张快，行业产值占GDP的比重比发达国家还要高，而另一方面我国的金融也受到严重抑制，这是一个悖论，其根源还是在于金融双轨制。

金融供给半市场化，而金融需求高度市场化，这种结构性的脱节，导致我国经济体系内生的不确定性扩大，并产生回波效应，反过来使金融风险迅速扩大。而防风险的行政性路径依赖，导致经济风险、金融风险二者循环扩大。

三是公共服务供给与公共服务需求的结构性脱节。这种结构性脱节带来的首先是结构性失业的问题。一方面是大学生找工作困难，甚至还要回炉去职校才能找到工作，另一方面企业招工也难，一些岗位找不到人。国家花了大量钱财培养的人才，却跟国家经济社会发展的需要不匹配，也就是说，人力资本的积累有些是无效的。还有大量公共服务设施，由于未充分考虑到城市化和人口的流动，很快就闲置下来了，也就是说，过去不少投资现在看来是无效投资。这带来双重风险——经济动能不足的风险和债务风险，而且两种风险相互循环扩大。

工业化和市场化推动的人口流动，使我国从一个静态社会变成动态社会。让公共服务跟着人走，而不是让人回到原籍去找公共服务，这是十分重要的。但是过去长期形成的静态社会的观念以及在社会体制基础，是按照户籍和地理概念提供公共服务，在人口流动的背景下就产生了大量无效投资，比如建的一些学校、道路，过几年就荒废了。所以，公共服务供给与公共服务需求的脱节，不仅使得民生问题没有改善，而且造成经济后劲的不足。创新发展靠的是有技能的劳动力，靠的是人才，靠的是人力资本的高质量积累。如果在这些方面出现了脱节，那么经济要转型升级，新旧动能的转换就面临着动能不足的风险。

从现实来分析，这种情况已经越来越严重了。因为公共服务体制改革没有跟上，比如教育、医疗、社保等，这些都涉及公共服务的问题。科教文卫领域的改革，其微观基础是事业单位，但是现有的事业单位体制改革严重滞后。这样一来，就导致国家的很多投入不能有效发挥作用。

这些年来，财政规模迅速扩大，各方面的财政投入也随之跟进，财政投入不足的问题减少了。但是公共服务体制的改革依然没有实质性进展。其实，这就涉及改革一个大的方面，即社会化的改革。过去主要围绕经济去改革就可以了，但现在我国发展的整体性特征越来越明显，经济改革往前走，社会改革落在后头，就像两条腿走路，一条腿往前，一条腿跟不上，就劈叉了。这样一来，国家整体的发展就面临相当大的风险。所以社会领域的改革与公共服务供给、公共服务需求之间的脱节是有关联的。这个问题与财政也有直接关联。

要防范上述三大结构性失衡所造成的公共风险，只站在财政金融各自的角度是无法解决的，不能各人只扫门前雪。即使是站在部门的角度看起来正确的事情，也可能会产生合成谬误。

四、以公共风险推动财政金融的协同

从公共风险来看，财政和金融当局都是公共风险的管理者，既要及时化解风险，更要有效地防范风险。

利益大锅饭已经不存在了，但“风险大锅饭”并未消失。预算约束软化，风险通过非市场方式进行转移，如有的国有机构的经营性风险，通过行政方式转移，由另一个国有机构来承担，或者由政府来承担，机构经营者获得了利益，风险却甩给了其他机构或政府；还有私人机构利用“大而不能倒”的地位，或市场垄断地位，向政府转移风险；还有的在地方招商引资过程中，以无风险方式吸引投资者，几乎包揽了本应由投资者承担的所有风险，投资者包赚不赔；还有各种纯粹以转移风险为目的的金融创新，看似以市场方式来运作，实则与庞氏骗局差不多。诸如此类的“风险大锅饭”，破坏了收益与风险匹配的基本规则，劣化了资源配置，降低了经济效率，扩大了整体风险。对于这类公共风险，需要财政金融协同去解决。

在既定的制度框架下，相对于公共风险，财政风险本身就是一个政策工具。当公共风险扩大，濒临危机时，政府履行公共责任没有更好的办法，往往只能以扩大财政风险的办法去抑制公共风险。在这种情况下，财政风险不是一种结果，而是控制公共风险的手段。当然，财政风险也有财政管理自身不完善的原因。所以，这其中也涉及管理性的财政风险。

从整体来观察，除了管理性的风险，财政风险本身就是履行公共责任的一种工具，财政是社会的最后一道风险防线。所以，财政往往是公共风险的泄洪区，经济、金融等社会各个领域出现了重大风险，都要靠财政兜底，财政兜不住时出现财政危机，就让全体国民来兜。若风险进一步蔓延，可能变成社会危机，甚至政治危机。在这个意义上，财政是保持经济社会稳定的最后一道防线。世界各国都是如此。

从金融的角度来观察，相对于实体经济而言，金融其实也是一种手段。金融风险的防范化解，不能孤立对待，应与实体经济的风险联系起来，通过化解实体经济风险来防范金融自身的风险。当前存在以防金融风险为目的的倾向，以至于有意无意地忘掉了为实体经济服务这一根本目的。对于金融风险，笔者认为要区分微观和宏观。从微观看，金融机构经营的就是风险，是为风险市场的需求者服务的。从宏观看，金融风险是公共风险，这两个层面的东西是不一样的。但是在现实中如何区分市场风险和公共风险是一个难题，宏观审慎也只是提出了一个思路和方向，所用的指标依然是微观审慎的那些。宏观审慎、宏观审慎政策、宏观审慎监管、货币政策、信贷政策、金融市场政策等都需要细分，当前有些东西是混同在一起，政策难以预期、监管难以预期，导致市场预期不稳。

财政金融协同有两个层次：一是政策的协同，形成各种政策方案组合；二是改革的协同，形成改革方案的组合。仅仅政策协同是不够的，还得从改革层面上进行配合和协调，这都是非常重要的。财政金融协同的总目标是一样的，但具体目标不同。财政目标是注入确定性，平衡公共风险与财政风险，这超越了平衡财政收支。金融目标主要是稳定流动性，防止经济体系中的资金链变异为风险链。风险本身是不确定的，风险变成确定性的公共危机事件很难预警，风险与行为关联，难以预测，只能靠平时的观察分析。若想在平时进行有效的观察监测，需要改变金融部门的运作模式，强化后台的分析研究与“政策研发”，减少前台的“政策生产”，提高“政策产品”的质量。当然，在理论上也需要深化研究，为“政策研发”提供支撑。■