刘廉，单鹏飞，廖田人从

（1.苏州科技大学建筑与城市规划学院，江苏苏州215011；2.南京市规划设计研究院有限责任公司，江苏南京210005；3.苏州科技大学环境科学与工程学院，江苏苏州215009）

20世纪80年以来，全国开展了大规模的乡镇撤并工作[1]。乡镇撤并对于城镇化水平的提高、降低行政成本、优化资源配置、加快土地流转均具有重要意义[2-4]。然而，乡镇撤并后被撤并乡镇出现了一系列问题[5-7]，通过文献检索发现针对被撤并乡镇的研究主要有：王兴平等（2011）、虞丹等（2016）讨论了被撤并乡镇镇区的开发利用问题[8-9]；汪雪等（2012）研究了被撤并乡镇的管理与服务问题[10-11]；吴仲斌（2007）、高友清（2005）探讨了被撤并乡镇的闲置资源利用问题[12-13]。不难发现国内学者对被撤并乡镇给予了一定的关注，原因在于乡镇被撤并后往往在行政地位下降的状况下，势必带来乡镇未来的发展方向、农民的生产生活、农村社会经济稳定等困境，遂予以被撤并乡镇足够的关注尤为必要。

基于此，笔者结合南通市通州区骑岸镇的调研，在承接已有研究的基础上，针对骑岸镇自身地处长三角及南通市通州区最北部的区位特殊性，以骑岸镇作为研究案例，梳理其被撤并后的问题作为导向，结合新型城镇化发展理念，进而提出骑岸镇发展的策略，以期为其他地区被撤并乡镇的发展提供参考。

1 被撤并乡镇骑岸镇发展现状及存在问题

伴随2015年《江苏省政府关于调整南通市通州区部分行政区划的批复》文件通过批示，骑岸镇与原十总镇合并为新的十总镇，至此骑岸镇湮没在乡镇撤并的大军中（注：文中提及的骑岸镇、原十总镇，是指2015年3月25日之前的骑岸镇与十总镇；2015年3月25日之后，骑岸镇与原十总镇合并成为新的十总镇，而骑岸镇是一个集镇）。骑岸镇被撤并后，镇区被划成了“居”（村），及行政建制上实现了“镇改居（村）”。行政级别的下降势必对骑岸镇的发展造成不利影响，现从骑岸镇的发展现状与问题分析两个方面探讨骑岸镇发展面临的瓶颈，并以此作为骑岸镇发展策略的导向。

1.1 发展现状

1.1.1 自然条件

骑岸镇位于上海市1小时经济辐射圈内（如图1所示）、南通市通州区最北部（如图2所示），东与十总镇相接，西与四安、石港镇毗邻，南与西亭镇接壤，北与如东县相邻；全境属北亚热带湿润气候区、长江三角洲冲击平原，四季分明，境内地势平坦，河网密布，骑岸镇境内约有53条河流。

图1 骑岸镇在长三角区位

图2 骑岸镇在南通市区位

1.1.2 社会经济

农业是骑岸镇经济发展的动力引擎，由表1可计算出2014年农业总产值占地区生产总值的15.91%，农业在骑岸镇的经济发展中起着重要作用，但2014—2016年农业从业人员、粮食播种面积逐年下降也发出传统农业亟待转型的信号；村集体收入2014—2016年逐年增多体现出良好态势；工业方面骑岸镇被撤并前的2014年拥有规模企业13家，总产值为134 981万元，占地区生产总值的75.58%，是骑岸经济发展的支柱（由于2015年被撤并，2015、2016年的部分数据缺失）。

表1 2014—2016年骑岸镇社会经济状况

1.1.3 历史文化

骑岸，建成于北宋，距今约900多年，为抵御海潮，北宋著名政治家范仲淹率民工在此围筑海堤，始称“皇岸”（后人尊称“范公堤”），有效地抵挡了海潮的侵袭。后来，伴随崇明、扬州、镇江等地迁徙的人员来此跨岸定居，经过了“杜墩”、“皇岸”、“跨岸”、“骑岸”地名的演绎。

1.2 问题分析

根据新十总镇总体发展战略的策划，骑岸镇面临行政地位下降、企业向原十总镇镇区北部园区集中的背景下，主要问题如下所述。

1.2.1 驻地闲置连带设施迁出

骑岸镇被撤并后，乡镇驻地处于闲置状态。究其原因：一是乡镇驻地被开发后的用途乡镇政府与当地居民之间尚未形成一个统一的意见；二是开发商对于当前骑岸镇的萧条存在顾虑，担心开发后并不能达到预期效益。故在这两方面主要原因下使得乡镇闲置驻地开发的问题迟迟未能得到解决。伴随骑岸镇的撤并，公共设施也往原十总镇迁移。乡镇政府的撤销造成骑岸镇不再具有行政优势，政策上势必会对原十总镇倾斜，原本的乡镇行政编制被撤销导致骑岸镇部分公共服务设施随之迁到十总镇。与新型城镇化实现基础设施及公共服务均等化的理念相悖，完善相应的公共服设施对骑岸镇的发展来说迫在眉睫。

1.2.2 骑岸文化资源亟待开发

对于骑岸镇文化资源闲置的原因主要有：一是重视程度不够。长期以来对于开发古镇文化资源、带动骑岸发展的声音不绝于耳，但部分观点认为开发骑岸古镇未必就能得到预期的效益，乡镇的财政资源应当放置于更多能够得到立竿见影的项目上，最终无法使全镇上下形成统一的意见来开发骑岸。二是开发资金需求量大。新型城镇化、新常态等要求保护地方记忆、留住乡愁，骑岸镇当前留下了骑岸老街（如图3所示），建设了渡海亭、忠义亭等一批具有文化纪念价值的建筑，保护这些历史建筑与街道是开发骑岸文化资源的基础工作，这样的工程需要充足的资金来支持，资金问题是骑岸镇文化资源闲置的另一原因。

图3 骑岸老街（左）及部分建筑（右）

1.2.3 乡村居住空间空心严重

人口流失成为骑岸镇人口发展的显著特征。首先，骑岸镇行政工作人员伴随镇政府、公共设施的迁出而迁移，一些从业人员选择拥有乡镇驻地的原十总镇作为工作地点，进而间接性地离开了骑岸镇；其次，受城市优越的公共基础设施吸引，造成骑岸镇乡村人口活力不足，人口流失现象严重，导致乡村居住空间空心化现象愈加凸显。人口老龄化是其人口发展另一特点。另外，现场调研中对骑岸镇各个村庄的人口年龄结构进行了统计，发现平均每个村庄60岁及以上人口所占各村庄总人口比例超过了30%（如图4所示），人口活力不足问题凸显，同时从侧面折射出农村的青壮年外出打工人数较多、农村“空巢”现象发人深省，并未实现新型城镇化留住“人”的目标。

1.2.4 农业发展依赖传统路径

骑岸镇传统农业发展势头迅猛。前已述及，近年来骑岸镇农业总产值占骑岸镇地区生产总值的比重较大，同时2005－2014年骑岸镇粮食总产量总体呈上升趋势（如图5所示），侧面反映出种植业一直是南通农业发展的动力机，依赖水稻等传统种植业为骑岸经济腾飞及农民收入增加做出重要贡献。

图4 骑岸镇各村庄人口年龄比重

图5 骑岸镇粮食总产量变化统计（2005—2014年）

休闲农业等理念尚未对农业发展产生强劲助推效应。近年来休闲农业理念盛行，如前所述，虽然骑岸农业发展良好，但水稻、蔬果等农作物的种植占据其农业收入的较大比例，在新型城镇化倡导加快农业现代化的背景下，骑岸镇并未抓住这一发展契机，其发展思维如何突破传统种植业的发展理念是接下来农业转型的方向。

1.2.5 工业发展创新驱动不足

工业企业“小而全”、分布散。当前骑岸企业以纺织、服装、玩具、食品等传统轻工业为主。2010年以后，骑岸镇境内这些工业的发展呈疲惫状态，多数企业发展缓慢且不具规模，呈“散布”状态；镇域内的规模企业如南通东鼎彩印包装厂、南通康菲特动力科技有限公司等主要企业则分布在骑岸镇区的骑岸工业园内。

企业创新理念亟须生成。骑岸规模企业虽具有一定规模，但整体上创新性不足，没有深入贯彻新型城镇化“创新”的发展理念，难以形成驱动力量。少数企业如南通智造链科技有限公司（以下简称“智造链”）突破传统企业发展道路的瓶颈，引入“互联网+”理念，将公司生产的产品销往全国各地和韩国等相邻国家，不断地进行研发创新，为骑岸镇创新型企业的发展提供启示。

2 被撤并乡镇骑岸镇的发展策略

新型城镇化建设的核心是人的城镇化。要实现人的城镇化，关键要提升资源价值、“留住”本地农民。这就要求骑岸镇应当重新审视现有资源，将已有资源融入最新理念（如田园综合体）、融合创新思维、结合各级优惠政策来挖掘新资源；重视文化资源的开发、完善基础设施、提升公共服务、发展健康产业、改善人居环境等，从而实现价值资源的萃取、提升骑岸镇土地价值、留住本地农民。基于上述分析与认识，现从目标定位、基础设施、历史文化、城镇化建设、农业发展、工业发展等六个方面提出应对策略。

2.1 总体布局下判定骑岸的目标定位

2.1.1 骑岸资源的对比梳理

综合上述骑岸镇的发展现状，可以发现文化历史、传统农业、规模工业企业是骑岸镇资源中较为突出的三项。但是传统农业现在以种植业为主，后面的发展不可能成为骑岸的动力引擎；依据十总镇的战略布局，骑岸工业未来会迁往十总工业园，所以骑岸的目标定位不能围绕工业；结合十总镇发展战略，以及骑岸资源的相互对比，笔者认为骑岸的目标定位应当围绕其历史文化。

2.1.2 依据上层政策，确定目标定位

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，具有“特色资源、区位优势的小城镇……要培育成文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇”[14]。根据这一新型城镇化发展的理念，同时将骑岸镇的功能与新十总镇总体战略布局相协调，依托区位优势，结合上述的分析，在此基础上将骑岸镇发展的目标定位设置为“文化旅游特色小镇”。

2.2 公平正义下建设必要的基础设施

2.2.1 旧有设施的重新研判

调查现有设施，记录整体状况。对于骑岸镇（特别是镇区）的各类基础设施，如交通路面状态、教育设施环境、供水供电设施、乡镇医院等进行考察，记录各种设施的实际服务状态，比如哪些设施需要维修改善、哪些设施亟待建设，针对骑岸镇的设施现状，为缩小骑岸镇与原十总镇的差距提供导向。

2.2.2 依据现实需求，完善必要设施

根据当地居民诉求，建设完善必要设施。调研发现，首先，在交通方面，骑岸镇镇区的水泥路、柏油路特别是骑岸老街的道路状况较差，镇域整体道路呈现“较窄”状况，需要对其进行修整；其次，前已述及，骑岸镇人口现状老龄化现象严重，养老院等设施的完善（比如适当扩建）对骑岸镇来说也是目前迫切需要解决的问题；再次，集中居住点（如岸西村）各类管线配套设施未入户，应加紧进行规划建设。通过公共设施的完善最终实现公共服务的均等化，符合新型城镇化公平正义的理念。

2.3 原真性保护下激发古镇的文化旅游

2.3.1 历史骑岸的重新审视

审视骑岸历史，创建文化旅游基石。上文对骑岸镇的历史文化资源进行了分析，这里不再赘述。当前骑岸镇的历史文化没有引起全镇的足够重视，调研中发现骑岸镇历史建筑的主要作用是居民居住的房屋，并未发挥其价值。在当前各界倡导文化旅游的背景下，对骑岸镇的历史文化资源进行重新审视，重视文化资源的保护以提升土地价值。

2.3.2 整合资源优势，发展文化旅游

整合骑岸镇的历史文化资源，让文化旅游产业成为骑岸振兴的根本动力。以骑岸居（骑岸镇区被划为“骑岸居”）被列为2017年江苏省级传统村落保护名单为契机，在政府给予200万元补助资金前提下，对当前骑岸老街的历史建筑及风貌进行修复。新型城镇化重视文脉延续，故在原真性保护的前提下开发文化资源，打造田园风情老街、完善公共设施、引入健康产业等与其形成配套。开发的过程中应注意与该镇其余地区（如新型社区）在空间、产业、设施上的统筹兼顾。依靠地理区位、交通区位优势以带动骑岸镇的文化旅游健康发展。

2.4 集中居住下推动就地城镇化建设

2.4.1 闲置民居的改造利用

伴随骑岸镇的撤并、村庄合并与人口流失，乡村存在大量闲置民居。对于现阶段闲置的民居，通过宅基地置换政策，将闲置的宅基地收用于农业复垦，并给予农民相应的经济补偿，提高土地利用效率与土地价值的同时，增加了耕地面积与农民的收入，可谓一举多得；对于风景较好的骑岸镇张沙村等地，可采取将其民居改造为民宿用于休闲度假，也从功能上作为骑岸文化旅游业的配套。

2.4.2 适度引导集聚，实现就地城镇化

对于骑岸镇乡村散居的农民，适度有序引导其迁至骑岸镇的新型社区居住以实现就地城镇化。就地城镇化是新型城镇化的重要实现形式[15]，给予优惠政策（如农村宅基地置换新型社区住房、经济补偿等）吸引他们迁至新型社区居住，同时引入市场机制等方式，以价格竞争的方式盘活骑岸镇乡镇驻地的存量土地，注重公共服务一体化，从而改善农民的生活品质，加速就地城镇化的实现。

2.5 新型理念下促进乡村的农业转型

2.5.1 农业资源的转型发展

加快土地流转，实现农业的规模化与现代化发展。由于骑岸镇村民住宅的“一”字式分布，耕地呈现凹凸不平、碎片化，部分地区农业用地和建设用地相互切割，因此，应当加快土地流转，提升农业管理水平，提高农业机械化生产效率，使骑岸农业发展向规模化、现代化、优质化、品牌化的方向迈进。

2.5.2 应用新型理念，带动农业转型

响应2017年中央1号文件精神，建设田园综合体。在国家层面倡导田园综合体、新型城镇化倡导农业现代化的背景下，骑岸镇应注重农业的转型发展，在农民参与的前提下，提升乡村环境，以实现“河畅、水清、岸绿、景美”为目标，发展集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体[16]，使农业向集体农场、农业庄园集中，农村实现田园化，使骑岸农民圆城市居民的田园梦，真正实现农业发展的良性循环与农民持续增收。

2.6 创新思维下发展企业的工业旅游

2.6.1 传统企业的优化调整

骑岸镇当前工业分布较散，亟需对传统工业企业进行优化调整。采取“退二优二”、“退二进三”策略，整顿污染较大的传统工业，以创新驱动作为企业发展的动力源泉，逐步实现骑岸镇企业向原十总镇工业园区集中。扶持发展优效益、低污染、广就业等特色企业，诸如智造链、江苏康菲特动力科技有限公司等，积极培育特色大众创业空间。

2.6.2 扶持企业创新，发展工业旅游

通过对骑岸创新企业的扶持，使工业旅游成为骑岸发展的动力引擎。发展工业旅游与新型城镇化创新理念一致，工业旅游的发展离不开良好的交通区位，发达的交通将骑岸镇主要企业串联在一起，使得骑岸镇得天独厚的区位条件为工业旅游的协同发展提供了保障。利用优越的交通区位吸引周围人流，鼓励创新企业向游客与消费者敞开大门，让游客了解产品生产过程的同时，推广企业文化，提高产品销售，增强游客对企业品牌的认同感，实现无形资产向有形资产的转化。

3 结语

在当前我国正不遗余力地推进新型城镇化背景下，一些地区的乡镇被撤并后，其发展资源被合并后的乡镇驻地所吸纳与利用、被撤并乡镇的发展被忽视的现象屡见不鲜。被撤并乡镇严格意义上不再是建制镇，但其作为集镇对新型城镇化背景下统筹城乡一体化、发展农村经济、就地城镇化等均具有重要意义。同时，被撤并乡镇（特别是其镇区）承载着新合并镇相当数量的人口，给予其足够的关注也是公平正义、社会和谐、繁荣稳定的体现，与新型城镇化“平等、幸福、健康”的目标一致。因此，在当前我国推进新型城镇化、被撤并乡镇众多的背景下仍需社会各界共同努力，探索被撤并乡镇的发展之路。

然而必须指出的是：中国各地区被撤并乡镇存在的问题繁多，不同地区社会经济发展状况也不尽相同，该研究提出的发展策略仅仅作为一个参考。不同地区应当根据被撤并乡镇面临的实际问题因地制宜制定发展策略。