周均燕 马玉莲

摘 要 全国防雷减灾体制改革以来，秀山县气象局认真贯彻落实市政府和市气象局防雷改革要求，从防雷专业技术服务角色转变为防雷安全监管，切实认真履行社会管理职能，其中气象行政执法就是重要手段之一。近两年来，针对气象部门监管的四大类企业，该局认真开展气象行政执法工作，有效督促企业落实防雷安全主体责任，有效防御雷电灾害，但在执法过程中存在不敢执法、不擅执法、执法不规范等难题，本文从秀山气象行政执法实际出发，对如何破解执法困境提出对策建议。

关键词 气象；执法；困境；对策建议

1 2017以来气象行政执法基本情况

本局共有气象行政执法人员8人，其中4人参加行政执法工作。2017年以来共开展执法检查76次，检查企业92家，下发整改通知书70份，行政处罚3家，罚款8万元，警告10家。组织召开行政处罚听证会1次，被申请行政复议1次。

2 气象行政执法过程中存在的难题

2.1 欠缺独立行政执法机构

目前，我局并无独立行使气象行政执法权的机构。根据重庆市气象局对县级气象机构综合改革的批复，设立办公室加挂法规科牌子，负责气象行政执法工作。根据重庆市气象局防雷减灾体制改革总体部署，在区县气象局气象服务中心加挂气象行政执法支队的牌子，具体负责气象行政执法工作。为此，两个科室之前职能存在交叉，界限不清。加之我局本身工作人员较少，4名执法人员分布在各个科室，办公室（法规科）更是没有行政执法人员，开展行政执法工作时均是从各个科室临时抽调执法人员参加，人员相对不稳定，导致执法工作零散，缺乏专门机构管理跟进，督促整改销号闭环，严重影响执法连续性和专业性。

2017年开始，我局就被县安委办列为安全生产一类监管单位，执法任务重，年度考核严格。2018年以来安委办每季度对我局安全生产情况进行考核，行政处罚要求每月清零，执法难度空前强大。在全县安全生产一类监管单位中，各单位均设有独立行政执法机构，如县安监局有行政执法大队、县林业局有森林公安，均配有专职行政执法人员，大大提升了执法连续性和专业性。

2.2 执法人员法律素养不高

一是我局行政执法人员均是气象专业，无法律相关专业人才，法律知识欠缺，法律敏感性较弱。虽参加过重庆市气象局举办的执法培训，但都比较笼统，均未经过专业的法律知识学习和行政执法培训，对气象法律法规的解读能力较弱，对行政执法程序的整体把握能力较差。加之之前基本未开展过行政执法工作，执法经验不足，执法文书书写不规范，经不起行政复议的审查，询问技巧和证据收集技巧差，自身功夫不过硬，导致监督底气不足，执法力度弱。

二是我局行政执法人员均是业务人员兼职，分布在减灾科、气象台两个科室，加之我局减灾科仅1名工作人员，气象台4名工作人员，完成气象业务工作已是困难重重，还要兼职从事行政执法工作更是力不从心，能够专心学习行政执法专业知识的时间少之又少。每次行政执法后，即要督促企业整改，又要跟进复查，有的案件还要进入行政处罚程序，需要的时间和精力较多，严重影响行政执法的质量和效率，存在一定安全风险。

三是进入行政处罚的案件程序复杂，需要询问，勘查，收集证据，组织讨论，部分案件需要举行听证，申请复议。然而行政处罚案件的法律适用和处罚程序是行政执法的关键因素，任何环节都不允许出现问题。因为执法人员的不专业性，对法律适用和法律程序的运用及整体把握难度较大，被申请复议、行政败诉的风险较大。

2.3 处罚自由裁量难度较大

开展气象行政执法工作以来，我局共处罚3家企业，处罚金额分别为5万元，2万元，1万元，处罚企业均反映气象处罚额度大，甚至部分企业还以其他企业处罚金额低为借口要求减轻处罚。以防雷处罚为例，可适用的法律法规规章有《气象灾害防御条例》《防雷减灾管理办法》《重庆市气象灾害防御条例》《气象行政处罚办法》等，处罚额度分别在5-10万元、1-3万元，处罚底线和处罚浮动范围相对较大，实际运用较困难。而《气象行政处罚办法》中也未对处罚自由裁量进行规范，行政处罚案件进行案件讨论时，各执法人员对自由裁量的把控能力有限，在处罚金额的建议中分歧较大，意见不一，难以作出既合理合法，又让企业主动履行的处罚结果。

目前部分区县存在与安监等部门联合执法，以象征性处罚代替行政处罚的现象，虽然每月能够完成执法“清零”任务，但对气象行政执法的平衡长远发展极为不利，对其他区县行政执法工作造成一定程度影响，以至于执法过程中出现 “同样的情况，为什么其他区县能罚款几百元，而你们不行”的质疑声。

2.4 行政执法文书不规范

国标《雷电防护装置检测单位监督检查规范》对雷电防护装置检查内容进行了规范和明确，并下发了检查记录表，但未规范隐患整改通知单和整改复查闭环等记录表。目前，我局在开展防雷安全监督检查过程中，使用的隐患整改通知單是参照重庆市气象局下发的整改通知单制定，整改复查单是参考重庆市安委办下发的安全生产执法文书制定，行政处罚案件执法文书执行中国气象局下发的执法文书，三者不能有效衔接，导致执法文书缺乏完整性和规范性。加之执法人员对执法文书的填写不规范、不统一，导致执法案卷归档整理难度较大。

3 对策及建议

3.1 成立独立行政执法机构

《中共重庆市委 重庆市人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》明确“其他负有安全生产监督管理职责的部门明确安全监管执法机构，配备与监管任务相适应的专兼职安全监管执法人员”。根据市委市政府文件要求，我县各乡镇（街道）均设立安监办，落实专职安全监督工作人员，落实安监津贴。近日秀山县政府印发《秀山土家族苗族自治县关于规范安全生产监管监察岗位津贴的实施方案》（秀山府办发〔2018〕108号），文件明确安全生产监管监督机关从事其他安全生产监管监察的人员每人每月220元安监津贴，所需经费按其行政隶属关系和现行经费保障、工资发放渠道解决，按月发放。我局虽然属于县级安全生产监督机关，但因隶属关系和经费保障渠道问题，未纳入县财政保障范围。建议重庆市气象局以此为契机，结合防雷改革工作，在区县气象局设立安监科，落实专职人员，明确机构人员和职责，落实安监津贴，确保权责对等，从而保障区县气象行政执法工作有序推进。

3.2 提高执法人员法律素养

法信APP是目前全国各司法机关广泛运用的法律软件，该平台收录所有法律、法规、规章裁判案例等，并详细记录法律、法规、规章的修订、施行等情况，可在气象行政执法过程中推广应用，进一步提升执法人员的法律素养。同时，重庆市气象局因加大对区县行政执法人员系统培训，通过完整的执法案件来引导执法人员熟悉执法流程，强化证据收集、询问技巧和勘察重点、执法文书填写等内容，全面提升执法人员专业水平。

加强与县安监等执法经验丰富的部门沟通、交流，争取联合执法机会，切实增强执法人员执法技能。行政执法人员应加强学习专研，熟悉气象法律法规和行政执法程序，切实增强自身底气。同时充分发法律顾问在行政执法过程中的作用，积极指导执法人员完善执法程序，熟练运用执法规范，在法律程序和法律适用方面发挥监督指导作用，切实有效减小复议、诉讼风险。

行政执法专业性较强，需要具备专业素质的人员指导、实施相关工作，建议市局和区县在招聘人员时不要一味的只考虑气象专业，可招聘一定比例的法律人员，从源头上切实解决行政执法人员执法专业性问题。

3.3 建立自由裁量标准

《重庆市行政处罚自由裁量办法》对行政处罚自由裁量相关问题进行了明确，对减轻处罚、从轻处罚、不予处罚等具体情节进行了细化，对处罚自由裁量有一定指导意义，但操作难度大。建议市气象局进一步完善气象行政处罚自由裁量的指导标准，统一执法处罚尺度，规范执法处罚口径，便于区县执法人员把握好行政处罚力度，从而有效减少为了完成任务为象征性处罚的案例，切实有序推进气象行政执法健康有序发展。

3.4 规范行政执法程序和文书

全市各个区县气象执法文书均不统一，建议重庆市气象局统一开发气象行政执法系统，制定全市气象行政执法文书，包括检查记录表、隐患整改通知书、复查意见书、行政处罚文书等内容，切实统一执法程序和文书。或者发文明确全市统一使用市安委办下发的安全生产监管执法文书，下发填写规范，逐步规范行政执法案卷资料。