姜广义

摘要：运用文献资料、数理统计、模型理论等方法，对我国各省市自治区直辖市2015年颁布的“关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见”的体育产业政策的执行过程进行理论模型构建及深入研究。研究结果：合理的产业政策顺畅高效地执行，取决于执行机构、目标群体和政策环境三个变量;各地区抢抓机遇期，解决好四个系统变量的关系，发挥其最大政策效能，将是破解发展瓶颈的关键。

关键词：体育产业政策 执行过程 模型构建

中图分类号：G812  文献标识码：A  文章编号：1009—5349（2019）18—0049—03

国务院于2014年10月2日颁布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》简称《46号文件》。[1]为了更好地落实该政策，截至2015年12月21日，全国31个省市自治区直辖市相继于2015年颁布本地区“关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见”。[2]“实施意见”全部颁布实施，标志着政策的贯彻与执行将是各地政府体育主管部门的工作中心。到2017年末，各地体育产业新政策已经实施两年，关于各地政策实施的效果目前还没有国家层面的周期统计数据，因此尚不能进行全面对比。不过评价政策的优劣，关键看效果，当然效果不可能一蹴而就，而是渐进显现。目前各地区要重点推进的是政策的有效执行，其中过程是否有效合理、符合发展生态环境是重要的环节。关于政策执行过程，我们可以依照一定的管理学原理，查阅对比国家体育总局和各省区市体育局关于发展体育产业的政策文件，以史密斯政策模型理论进行解析，目的是建构推动我国地方体育产业实现发展目标的理论与政策动因。

一、关于“政策执行过程”模型含义

图1是史密斯“政策执行过程”模型（Smith Policy—Implementation—Processing pattern）是由美国学者T.B.史密斯（T.B.Smith）在其《政策执行过程》一文中首次提出的一个分析政策执行因素及其生态执行的理论模型，因而又可称为“史密斯模型”。

史密斯认为，政策执行所涉及的因素很多，但以如下四个为主要变量：一是理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案;具体包括政策的形式、类型、渊源、范围，以及社会对政策的认识。二是执行机构，通常指政府中具体负责政策执行的机构，包括执行机构的权力结构、人事配备及其工作态度、领导模式和技巧、执行人员的情况。三是目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体，包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度和先前的政策经验。四是环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等，是政策执行的路径依赖和影响因素。图1描述了在政策执行过程中这四个主要变量及其相互关联对政策执行效果的影响过程。史密斯用“处理”一词来表示对政策执行中各组成要素内部及彼此间的紧张、压力和冲突等关系的反应。[3]

从西方经济学说相关理论中我们不难看出，西方非常重视制度的作用，学者们认为，在产业发展及政策制定、执行过程中，政府是制度的建立者，生产要素、需求条件、环境因素非常关键，制定政策的过程也很重要，执行机构的作用不可小觑，企业是重要的研究对象，企业战略、结构及竞争可以推动自身的发展并带来巨大的经济效益和社会效益，当然最终的目标群体也是研究重点，而相关产业的发展状况则可以直接衡量政策准确性与否。如果在政策体系中，能够充分重视以上各个因素和彼此之间的协调发展，那么，这个体系就是完整的、完善的，对于政策的推进具有较高指导价值的政策体系。[4]

二、影响各地区体育产业政策执行过程变量因素分析

按照史密斯政策执行过程模型的四个变量，下面依次展开分析各变量的具体情况。

1.关于理想化的政策

随着国务院《46号文件》的颁布与实施。我国各省、自治区、直辖市也相继出台关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见。

各地政策出台时间顺序中，政策出台最早的省份是甘肃省;最晚的是吉林省，其余各省区市份顺序为：2015年5月出台的是河北、陕西;6月是青海、江苏、云南、重庆、浙江、安徽;7月是上海、四川、北京、宁夏、天津、广西、廣东、河南、山西;8月是贵州、江西、海南、福建、湖北、辽宁、西藏、黑龙江、山东;9月是新疆、内蒙古;10月是湖南。（见表1 ）

在31份“实施意见”文件附件中，有任务分工与实施进度的有18个省区，分别是甘肃、河北、陕西、青海、江苏、安徽、四川、河南、广西、山西、广东、贵州、湖北、辽宁、山东、内蒙古、湖南、吉林。说明以上省份所制定的政策更明确具体，不仅有政策落实推进时涉及的各级政府部门分工、相关联企事业单位、所属体育产业公司机构等，而且政策的落实的步骤、产业发展推进的进度等非常具体可行。从政策出台时间的集中点看，2015年6、7、8三个月的有24个省份，距离国务院46号文件出台时间基本在半年左右，从制定政策的时间周期看是符合管理学规律的。一项理想化政策的制定与出台一般要经过至少3—6个月时间的基层调研、专家访谈、横向与纵向的数据与政策对比，再上升到书面的论证和各有关部门的审阅批示方可出台实施。因此，透过“史密斯模型”的政策制定过程，政策到理想化政策的形成路径是可以得到验证的。当然，政策成为理想化政策，按照史密斯政策模型还要通过实践验证，特别在推进过程中还涉及各级行政部门与产业部门政策执行机构的工作效率。

单从政策出台时间周期简单判定政策是否理想还欠妥，还不科学，较为科学的方法是比对分析经验主义的政策，看看这些政策是否科学合理。可以将31个省区市的政策文件归纳为三类：一类是保守类，这部分省份政策很少参考其他地区政策，本省政府政策机制定部门或机构构独立运作产生，政策的开放度、前瞻性不够;第二类属于引进开放类，从其政策文件的表述及出台的时间看基本参照了其他地区政策，缺少独立性及开创性;第三类属于实践验证类，这类地区政策经过层层周密调研、对比分析、实践论证，属于以结合本地实际为中心合理借鉴其他地区的好政策、好做法。三类中前两类占比较少，第三类占比较高，说明各地制定政策科学合理，基本以政策的执行及实际效果为出发点，符合理想化政策制定要求。[5]

2.关于政策执行机构

应该强调的是最科学的评鉴政策方法是实践，实践是检验真理的唯一标准。该处所言的实践与史密斯模型的政策执行过程流程是相符的。模型再现理想化政策的实施能否取得绩效还要通过与另外三个变量即执行机构、目标群体、环境因素三者形成一个系统的合力。我们姑且不甄别各省政策的优劣，因为这些政策都要在本地区推广与实施，所以要结合另外三个维度变量综合考量。首先分析政策的执行机构，包括执行机构的管理体制即权力结构，人事配备、制度建设等，管理机制即工作态度，领导模式和技巧，奖惩机制和执行人员的情况等。综合各省市区的执行机构的管理体制、机制要素可以检视其行政效能。当前在调结构、转方式、加快体制机制创新的大背景下，各省区市如何把握新常态下的改革机遇期，理顺和激活政策执行机构的各要素特别是人的因素，关系到促进政策的落地与执行效率。因此该变量是各省市区自己把握的主观变量，如何冲破障碍，发挥最佳效能是关键。上级行政主管部门或体育产业的主管部门通过行政干预或工作评鉴督导也是促进政策执行机构效率的重要因素。换言之，国家体育总局、各省政府主管部门也将发挥重要的隐形作用。

3.关于目标群体

如果把政策的推展过程看成一个信息传播过程，按照拉斯韦尔的5W传播学原理，政策的传播者就是执行机构，传播的信息就是理想化的政策，传播的受体即是史密斯政策执行过程模型中的目标群体，简言之即政策对象，政策通过目标群体在什么条件下产生什么效果即我们后面要讨论的环境因素和四个变量综合作用达成紧张——处理     建制——反馈的路径效果。因此，目标群体是特定的政策决定而必须调整其行为的群体，包括其组织或制度化程度、对领导的认知程度和先前的政策经验。这里的目标群体泛指各级各类的体育产业部门，包括体育用品制造业、体育健康、表演、休闲旅游、文创博彩等现代服务业，以及所有的体育产品的消费人群。这些部门的经营管理、经济效益，既要遵循市场配置生产要素的规律，又要受执行机构的政策干预，时刻调试修正产业发展的方向，从而促进该产业链上的各个环节向着理想化的目标推进。消费人群则是拉动市场需求、刺激体育产业发展的原动力，产品能否满足市场需求，一方面取决于企业的研发与创新能力，即物质与精神产品能否引领供给方向;另一方面取决于社会的体育休闲场域文化的构建。

4.关于环境因素

所谓环境因素，即与产业发展政策生存空间相关联的因素。影响政策执行的外部环境包括自然环境与社会环境。自然环境包括地理环境、生物环境、宇宙环境。这些因素都是客观因素，是不以人的意志为转移的。比如，我国南北、东西各地区自然环境差异极大，在执行统一指导性的国家体育产业政策过程中，各省市因自然环境不同还要进行政策微调。因此，政策执行者应该正确认识和分析本地的自然环境条件，因地制宜、趋利避害展开执行活动，实现政策目标。政策执行的社会环境是指由人和人的活动形成的、并对政策执行活动产生直接影响的各种社会因素，具体包括政治环境、经济环境、法律环境、道德环境、文化环境、历史环境等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。如果把政策执行过程的环境因素用冰山结构模型图表示，如图3显示冰山水面以上为外显层面，即自然环境因素，水面以下内隐层面，即社会环境因素。一项理想化的政策要取得设计者期待的效果，还要创造和利用良好的隐形施政条件。政治环境是宏观的，是决定总体发展方向的。当前国内外的体育产业发展大环境是有利于体育产业大发展的，我国大的体育政治环境是把体育产业作为新兴的战略性产业来鼓励发展做强做大，包括国务院出台的多个促进体育产业发展的文件，如2014年的46号文件。中央的政治导向非常清楚，接下来各地的政策落地的政治环境就要看各地方的局部政治环境如何了。分析各地的实施意见及当地体育产业发展的实际情况，研究发现，越是体育产业发达的地区，政治生态环境越清明高效;政策导向越清晰，权利干预越少，市场自由度越高，产业发展氛围越浓厚。如果说政治环境具有方向性，那经济环境就决定政策执行的范围。一个地区的经济环境越好，地区整体经济基础越雄厚，经济政策越宽松，市场开放程度越高;产业布局形成体系，产业链越长，则该地区的发展政策可能实施得越有效率。实践证明，经济越发达地区，其经济结构越丰富，体育等服务业越发达。法律环境、道德环境是起保障作用的，是为政策的有效执行和产业的稳定发展营造环境的。法律法规不仅健全，而且得到有效执行，人们的规则意识强，则产业发展受到保障。文化环境、历史环境则是一个地区历史积淀起的厚重的符号标志，是该地区文明的代表，这种软环境不是短时间人为可以复制的，比如我国长三角经济区、珠三角经济区在历史上就是我国制造业文化、特别是轻工商品文化发达地区，京津地区在历史上休闲游憩养生文化就发达;西南、西北、东北等边疆地区远古时期就是民族文化、山地冰雪、游牧文化发达地区。这些地区的体育产业政策是否与地区历史文化环境适配，将决定某些产业的发展能走多远，生命力能多久。

总之，以上四个变量只有在政策执行过程中发挥综合作用，才能建构起有效的执行路径，才能找准突破口，才能破解政策实施过程的各种矛盾，从而发挥政策的最佳效能。

三、结论与建议

体育产业政策的制定与执行，是一项科学的系统工程，是政府和体育主管部门为实现国民经济和社会发展目标，规划、干预、引导体育产业的形成和发展的一种经济政策。[6]各地“实施意见”的颁布标志着政策实施与落地的开始。姑且认定各地的政策都是理想化的政策，接下来就是政策执行过程的建构了。按照美国学者史密斯的政策执行过程模型内涵之要求，理想化的政策在推展与实施过程中要取得理想化的反馈效果，还取决于政策执行机构、目标群体、环境因素三个变量的影响。政策执行机构的效率是主观因素，新一轮改革目标清晰，理顺关系，破除体制机制障碍，激活人的因素。当前各地方政策组织实施机构或主管部门能否适应新形式，抢抓机遇期，主动与市场对接找准目标群体，将是政策成功的关键。目标群体泛指体育产业群和体育消费人群，简言之商品的供需方。经济新常态下体育产品结构同样不合理，同样需要供给侧改革。如今靠拉动内需的新引擎经济策略必然促使各地区研究目标群体，打造新的经济内生动力。政策路径效果的优劣还受政策所处的环境因素的影响;自然环境、政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等因素都是政策建构与执行路径的重要条件，各地区挖掘自身环境因素，把握先决条件，将助推产业充满活力的发展。[7]

参考文献：

[1]国发[2014]46号.国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见[EB/OL].http：//sports.sina.com.cn/outdoor/2014-12-17/153914801.shtml.2014-12-17.

[2]各省自治區直辖市.关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见[EB/OL].http：//www.sport.gov.cn.2016-05-12.

[3]史密斯.政策执行过程模型[DB/OL].http：//cs.scutde.net/t5courses/0506—kkfgjecdjl/page/c060200.html.2016-06-06.

[4] 高巍.完善我国体育产业政策体系研究[D].东北师范大学，2014.

[5]柴萍.我国体育产业政策应用研究[J].北京体育大学学报，2010（33）：36.

[6]杨强.我国体育产业发展存在的问题及其解决对策[J].体育学刊，2012，19（4）.

[7]Wang，J.The Global Reach of a New Discourse：How Far Can“Creative Industries”[J].Travel International Joural of Cultural Studies，2004.

责任编辑：孙瑶