◎董立人 张莉

在新型城镇化建设的背景下，传统“乡政村治”治理模式的弊端日益凸显，难以再维持治理的高效。今年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，聚焦县乡，着力提升乡村治理体系和治理能力。于此，河南省委、省政府创新城镇化发展举措，将中小城市尤其是县级城市定为新时代新型城镇化工作主要载体，预计用5年时间加快106座县级城市的建设与发展，简称“百城建设提质工程”。其以县级城市为主体，以加强产业支撑、提升城镇功能、优化公共服务为重点，找准接口、分类施策，大力提升基础设施和公共服务设施水平，完善城镇功能，提升承载能力，改善人居环境，激发新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力。

主要问题

1.工作合力有待增强

多数职能部门主动作为，担当尽责，想方设法开展各项工作，但是也有一些部门工作不到位，配合不积极，并未形成部门合力。如工作不深不细，没有相关系统资料，对问题说不清楚、讲不明白；一些市县对当前污染防治攻坚大形势下，如何有效开展新型城镇化建设缺少深入研究，应对不足，措施乏力，造成一些项目受环保管控影响，建设成本增大，建设进度受到影响。

2.建设用地供应困难

一些市县土地利用管理方式粗放，一方面批而未供和闲置土地总量居高不下，另一方面还要求追加新增建设用地；不积极开展土地整治，落实耕地占补平衡指标难度比较大；违法违规用地问题突出，批而未供和闲置土地“前清后乱”问题未能很好解决。一些市县没有编制土地收储供应计划，土地资源家底不清，有的虽然编制了土地储备供应计划，但前期开发程度不高，基本处于“粗加工”阶段，土地资源价值提升空间不高、作用不大。一些腾退后的土地收益不高，有的甚至不足以支付补偿费用；一些废旧工矿、废弃厂房没有考虑污染检测和治理，未做到“净地”出让。

3.项目融资难度加大

自2017年以来，中央和地方相继出台一系列文件，严格规范PPP项目、各类产业基金和政府购买服务行为，PPP项目受财政红线管控和融资利率上浮等影响，融资形势趋紧，出现了“合规难、入库难、融资难、落地难”的问题，影响了一部分市政基础设施建设和民生工程项目。各市县由于投融资平台实力偏弱，融资渠道狭窄，优质资源少、发展和管理水平滞后等，存在融资难、融资贵的问题，资金供需的矛盾日渐凸显，项目建设普遍资金缺口较大，一些项目迟迟不能开工或工期一拖再拖，成为县级城市基础设施发展的瓶颈。

4.“四治”成效尚未巩固

对所有县市而言，当务之急是在“软件”建设上抓好“四治”，即交通秩序的治“乱”、市容卫生的治“脏”、生态环境的治“污”、公共服务的治“差”。但目前仍有一些市县城市精细化管理水平偏低，脏乱差现象不同程度存在。

5.人口转移进展缓慢

原因分析

1.思想认识不到位

少数市县对百城提质工程认识不高，计划落实不到位，个别市县没有建立统筹推进机制，研究处理工作中存在困难和问题，工作力度不够大，措施不够多，谋划项目少，进展缓慢；一些市县工作机制不健全，个别省辖市对所辖县(市)工作疏于指导；一部分市县和部门缺少创新工作方法，仍然把宽马路、大广场视为城市建设的突出成绩，把高层建筑视为城市发展的标志，出现了建设大面积广场、成规模移植大树等问题。

2.融资环境收紧

近年来，国家加强对地方政府融资行为的规范和整顿，特别是对银行实行穿透式监管以后，融资渠道变窄，资金链条收紧。个别地方政府债务问题凸显，特别是一些进入还款高峰期的地区，债务风险明显增加。

3.配套制度不完善

对于农民来讲，土地不仅是生产资料，还有着兜底保障的功能，附着了几千年农业文明遗留下来的财富认知，有些农民特别是郊区农民担心征地拆迁进城后会损失了自己已有的权利，更怕户口一旦迁出就“回不了乡”，使得农民不敢“进城”。地方政策和部门规定多与户籍挂钩，由于城市公共服务体制二元差异，很多农民进城谋生赚钱促进产业发展，但在城市就业、医疗、教育和住房等多方面受到诸多限制，无法平等享受公共服务和便利，造成非户籍人口难以融入城市，农民不愿意“进城”。

4.综合承载能力不足

基础设施建设滞后，综合承载能力不强，治理能力和治理体系薄弱。一些城市新区和老区的二元结构突出，差别较大。老城区基础设施欠账多，“污”“堵”“脏”“差”问题严重，新城区虽然硬件不错，但配套设施不全，面临“未老先病”的窘境。从全省看，环保、交通、市政和服务设施等方面都存在不少短板。环保基础设施不足，一些地方垃圾、污水处理设施亟需扩容。交通基础设施缺口较大，公共服务基础设施供给也不足，不能满足日益增多的城镇人口需求。以教育为例，由于学校建设不足，造成学位紧张，2017年全省城镇小学、初中、高中大班额比例分别达18.3%、40%和68.4%，比全国分别高出12.9个、26个和38个百分点。

5.影响进度因素较多

一是报批周期较长。一些社会资本项目中标后过度关注经济效益，对项目进度、社会效益等，消极应付，严重影响了工程进度。二是根据当前加强生态文明建设及污染防治攻坚战要求，一些地方原材料生产企业开工严重不足，项目建设所需的钢筋、砂石、混凝土和沥青等原材料价格居高不下，造成建设成本增加，也延迟了项目建设进度。

对策建议

1.完善执行联动机制

（1）建立组织机构。建议成立综合协调、宣传报道、规划推进、项目融资与工作推进等工作小组，加强对实施情况的协调指导、监督考核等工作，统筹推进全省百城建设提质工程的实施。各省辖市、县（市）建立相应的组织机构和推进机制，负责指导督促所辖县（市）百城提质工程具体工作进展，解决具体问题，协调推进重大项目实施，建立健全政策制定机制、协调推进机制、督导考核机制和观摩机制等工作机制，确保工作落到实处。

（2）实施部门联动。百城建设提质工程是河南省委省政府作出的重大决策部署，涉及面广、时间跨度长，指导、协调、推动、督导工作量很大。省直各部门要配合联动、相互协作、形成合力、全力推进。各地各部门由党政主要领导亲自挂帅，加强组织保障，落实部门分工，确保百城建设提质工程顺利高效开展。

（3）建立工作机制。建立分工负责、协调配合、各司其职、合力推动的百城建设提质工程推进工作机制，确保各项任务的落实。一是完善领导小组会议议事制度，二是建立观摩学习机制，三是建立项目管理机制，四是建立督查考评机制。

（4）实施分类指导。一是建立工作台账，实行跟踪问效，根据各县（市）不同的基础条件和资源禀赋，科学划分，区别对待，因地制宜，分类施策。对首批选定的31个试点县（市）要高标准要求，快节奏推进，其他县（市）也要快速启动实施。二是建立融资平台，对于有平台公司且具备较强融资能力的县（市），主要帮助其平台公司策划项目，设计融资方案，协调对接金融机构和各类城镇化基金；对少数没有平台公司也不具备融资能力的县（市），按照“同类、区域、流域”聚合和“以盈补亏、以商补公、以丰补欠”的资源配置原则，策划出满足社会资本和金融资金收益要求的项目。三是依照先急后缓原则，确定项目建设时间顺序，编制完成项目可行性研究报告，分类明确利用资金类型，完善项目建设前期各类手续。

目前的招标代理机构大部分为自负盈亏，投标单位越多，则招标代理机构卖出的招标书就越多，其收入就越高，这在一定程度上促成了围标问题的产生。因此要加强招标代理机构管理改革，不要使其成为挣钱的机构，要使其成为公正的代表，强化其招标的管理职能。建议招标代理所有费用由业主承担，并纳入项目预算，招标书只收取工本费，不可随意加价，确保招标代理机构全心全意地为招标服务。

（5）实施监督考评。制定完善的考核评价指标体系，并纳入省委、省政府对各地各部门责任目标考核范围。对百城建设提质工程项目进展、创新模式、管理能效和融资平台等进行综合评估。各省辖市、县（市）建立考核机制，将百城建设提质工程发展情况纳入对各级领导班子和领导干部的任期责任目标考核体系。

2.创新土地管理制度

（1）探索集约用地模式。大力实施国土综合整治，分类解决土地批而未征、征而未供、供而未用等突出问题，因地制宜推进低效用地再开发、农村土地综合整治、工矿废弃地复垦利用以及污染土地修复，积极利用现有工业用地和厂房“腾笼换鸟”，盘活空闲土地资源和沉淀其中的大量资金。

（2）做好土地收储供应。严格落实建设用地“净地”供应制度。供地前要先调查土地权利是否清晰，再核实安置补偿是否已落实到位，地块位置、容积率、使用性质等规划条件是否明确，有无法律经济纠纷等问题。土地储备机构要及时对已完成征收的国有建设用地进行储备，进行必要的通水、通路、通电和土地平整等前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。按照建设用地和土地复垦管理实行净地入库，把储备制度建立起来，百城建设提质资金除了经营性的项目，兼有公益性和经营性的项目，其他的项目可以通过PPP模式合作引进资金，一些纯公益性的项目可以通过城市的改造提质、土地升值，增加积累、加大投入，改善城市基础设施，提高城市的承载能力。

（3）用好两个挂钩政策。中央明确规定，一是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，关键点是要挖掘农村建设用地蕴藏的潜力，通过农村建设土地的整理和农村闲置土地的挖掘实现增减挂钩，保障城镇建设用地。这方面河南省进行了多年的探索和实践，最近又实施了宅基地复垦券公开竞价交易制度试点，下一步需要总结完善实施过程中的经验和教训，推广成熟的运作模式，在规范管理、规范操作和规范运行的基础上，不断扩大城乡建设用地增减挂钩的规模和范围。二是城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩，合理分配年度计划指标，向中小城市和特色小城镇倾斜，以人定地，保障农业转移人口在城镇落户的合理用地需求。

3.建立多元融资制度

新型城镇化建设资金需求大、期限长，要充分发挥财政、税收和金融政策在促进要素优化配置、激活城镇化动力活力方面的引导作用，按照“政府引导、市场主体，利益共享、风险共担”原则，逐步建立多元化的筹资机制，吸引社会资本和各类投资主体积极参与百城提质建设。

（1）搭建融资平台。一是充分发挥省级各类基金平台作用，依托省投资集团、省豫资公司、省水投、省交投等省级投融资平台，采取省、市、县三级财政共同吸引社会资本参与等途径，全面提升县级投融资平台的融资能力，支持县城基础设施建设。各县级城市要对既有投资平台进行整合，扩大融资平台规模，提高融资能力。二是增强县级投融资机构市场化融资能力。支持省级平台和县级平台嫁接，由省级平台直接融资筹措社会资金，扶持县级城市建设。支持省、市两级融资平台和基金平台对县级融资平台给予增信。支持和鼓励县级城市政府凭借整合资金、资产、资本、资源等途径，将融资平台做大做强，提升债券融资能力。

（2）合理运用PPP合作模式。百城建设提质工程投资项目数量多、投资金额规模大，经过大量实践检验，PPP融资模式在城镇化建设过程中，能够有效整合财政资金和社会资本，弥补资金缺口，拓宽资金渠道，丰富资金来源，成为推广运用的主要措施。一是对于具有收费基础的经营性项目，如果收益金额大于投资成本，政府可授予一定时期特许经营权，采用BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）等模式推进；如果收益金额小于投资成本、需政府补贴部分资金或资源，政府可授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等，采用BOT（建设一经营一转化）、BOO（建设-拥有-运营）等模式推进；对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的非收费道路桥梁、综合管廊、路灯、公共绿地、环境监测与治理等公益性项目，通过政府购买服务的方式推进。二是探索建立项目库捆绑方式，将生态建设、基础设施、土地开发、公共服务、旧城改造等各类工程纳入项目库，采取经营性与非经营性项目打捆来配置收益，发挥产业基金的社会融资功能，使项目的社会效益与经济效益相平衡。另外，推广“咨、投、建、管、运”一体化建设模式，咨询机构作为独立第三方，对项目全过程进行协调，严控建设过程投入，提高财政资金的使用效率，避免在未来运营中出现债务负担过重的情况。

（3）拓宽融资渠道。一是增加财政支持力度。二是积极争取政策性金融机构支持，建立融通开发性金融、政策性金融和商业银行中长期贷款的体制机制，争取更多专项建设基金、棚户区改造专项贷款、水利建设贷款等政策性资金。三是争取要城镇化基金支持。四是积极推广社会资本与政府合作的运作模式。五是积极探索招商引资新途径、新模式，加大招商引资力度。

4.深化户籍制度改革

百城建设提质工程持续强化“一基本两牵动三保障”机制，即以产业为基，就业为本，住房和就学牵动，基本公共服务保障、社会保障和农民权益保障。同时，深化户籍制度改革，加快完善财政、土地和教育等配套政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农村转移人口举家进城落户。一是维护落户农民“三权”（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）不变，二是全面实施居住证制度，三是全面放开中小城市户口，四是完善生活配套政策。

5.抓好城市“四治”

一是生态环境治“污”，针对垃圾和“污染围城”问题，要分类归集、无害处理、综合利用和依法管理。针对城市黑臭水体“污染漫城”问题，要抓好污水纳网、污水处理和污水排放。针对高污染高排放企业和其他污染源造成的“污染在城”的问题，要推进工业退城，抓好散煤治理和市场外迁。针对交通污染造成的“污染穿城”问题，要加快国道、省道改线，新建绕城环城道路，严控重型车辆进城，减少过境污染。二是交通秩序治“堵”，要完善交通网络、加强交通管理、严格交通规则和完善交通设施。三是市容卫生治“脏”，要推进小区管理物业化、推进街面管理网格化、推进集市管理规范化和推进路面清扫机械化。四是公共服务治“差”，要改善教育服务和保障医疗服务，创新社区服务，丰富文体服务和发展康养服务。