文/张新宇

疫苗对于防止疾病传播、保证公共卫生安全具有重要意义。正是因此，我国才在一定范围内实施了实质意义上的疫苗强制接种制度。同样需要注意的问题是，限于目前的科技水平，疫苗并不可能绝对地安全，即使疫苗不存在任何的质量问题，接种疫苗也可能造成受种者的身体损害。虽然多数情况下，接种疫苗仅会造成受种者短时间的低烧或局部红肿等轻微损伤，但其也可能对受种者的个体健康造成严重损害，甚至可能造成公民瘫痪、死亡等极端后果。

我国已经构建了相应的国家责任体系，允许公民对预防接种致害申请行政补偿或国家赔偿。但是，由于我国预防接种致害涉及民事和国家责任两个体系，包括民事、行政补偿、国家赔偿三种责任形式；因此，如果各个责任形式之间不能有效衔接，就有可能出现对受种者不能充分救济、对行政机关不能有效监督等问题。本文即主要针对责任衔接中的问题展开研究，并提出相应的完善建议。

现行预防接种致害救济制度存在三种责任形式

我国的预防接种致害救济主要由民事和国家责任两个体系构成。民事责任体系主要针对质量不合格疫苗以及接种单位违反接种规范造成的损害进行赔偿。而国家责任体系则以行政补偿制度为其主要内容，针对合格疫苗造成的预防接种异常反应进行补偿。“相关各方均无过错”既是进行补偿的前提条件，也是对民事和行政责任的一种明确划分。简而言之，对于一类疫苗而言，有过错的预防接种致害要进行民事救济，而无过错的疫苗接种致害则适用行政补偿。

疫苗的生产方和接种方是否存在过错是划定民事和国家责任界限的关键，而在国家责任体系内，理论上亦存在行政补偿与国家赔偿的区分问题。之所以要求国家在特定情形下承担一定的国家赔偿责任，是因为严格来说，在预防接种过程中除了疫苗生产方和接种方可能存在过错外，国家也可能存在怠于履行监管职责的情况。而国家赔偿除了具备损害救济功能外，也具有一定的违法抑制功能。如此，通过国家赔偿制度亦可以起到督促相关行政机关及其工作人员积极履行法定职责的作用。

现行预防接种致害救济制度责任衔接中的问题

（一）民事责任与行政补偿之间存在救济漏洞

除了“过错”之外，“因果关系”也是确定是否进行救济的关键因素，“因果关系”的复杂性很可能导致民事责任与行政补偿之间出现救济漏洞。因果关系二分论虽将因果关系分为事实因果关系（责任成立的因果关系）和法律因果关系（责任范围的因果关系）两个层次，但在因果关系的实际判定中，却并非只需进行两个步骤的判断。例如，事实因果关系又可再细分为因果关系I和因果关系II。因果关系I关注的问题是，发生了什么；而因果关系II关注的问题则是，如果侵权行为人小心行事，会发生什么。

至少在理论上存在这样一种可能，疫苗接种中的民事主体存在过错，但是，过错与损害结果之间仅存在因果关系I，并不存在因果关系II。在这种情况下，受种者显然无法获得民事上的赔偿。但是，由于预防接种致害行政补偿以“相关各方均无过错”为基本前提，在民事主体存在过错的情况下，受种者自然也无法取得行政补偿。

在郭某与某中心医疗损害责任纠纷一案中，原告郭某在家长的带领下至被告某中心接种麻疹和乙脑疫苗，但被告某中心并没有按照上海市预防接种工作规范的要求对郭某进行书面告知及签字。在接种后，原告开始出现过敏性皮疹等反应，其遂以被告违反接种规范，未尽告知义务为由，要求被告对其进行赔偿。上海市黄浦区医学会出具的鉴定结论虽然认定被告违反接种规范，且不能排除接种疫苗引起过敏。但是，由于原告郭某在疫苗接种前并无过敏病史，鉴定结论最终认定，书面告知与损害结果并无因果关系，郭某与某中心不构成医疗事故。显然，医学会认为，在没有过敏史的情况下，即使进行书面告知也不能避免损害的发生，因而虽然不能排除因果关系I的存在，但由于不具备因果关系II，是以整体上仍不存在因果关系。

因此，目前的预防接种救济制度以相关各方是否存在“过错”作为判定救济方式的标准，这种区分方式虽然看似严丝合缝，实际上却存在一定的救济漏洞，使得一部分损害既无法获得民事赔偿，也不能获得行政补偿。对于受种者而言，这显然是不公平的。

（二）国家赔偿的违法抑制功能难以发挥

现行行政补偿和国家赔偿两种制度并行的理想目标是，对于国家合法的侵权行为进行行政补偿，对于国家违法的侵权行为则进行国家赔偿，并对可能存在的公务人员违法行为进行追偿。如此，国家赔偿除了具有损害救济的功能之外，也可以起到一定的违法抑制作用。但是，制度理想与实践之间往往存在很大的落差，在预防接种致害救济领域内，国家赔偿几乎没有发挥任何的违法抑制功能。

国家赔偿在预防接种致害救济领域内未能发挥作用是多方面原因造成的：

第一，在预防接种致害救济领域，国家赔偿在程序上处于较为末端的位置。实际情况当中，预防接种致害一旦发生，能第一时间了解到损害发生的往往是疫苗接种机构。其后，当地疾控部门一般也会参与到损害事件的调查中来。因此，在损害发生初期，民事赔偿和行政补偿的相关机构就已经可以参与到救济程序当中。毕竟对于多数受种者而言，首要问题是尽可能地获取充分的救济，而不是追究某个具体的机构或者工作人员。因此，多数受种者会根据自己的实际情况，选择接受民事赔偿或者行政补偿，亦或是与相关机关、机构进行一定的讨价还价。除非受种者对于补偿或赔偿结果极不满意，受种者几乎不会越过民事赔偿和行政补偿，直接通过国家赔偿寻求救济。

第二，申请国家赔偿的难度较大，这也很可能使得受种者倾向于接受民事赔偿或行政补偿。预防接种致害救济属于行政赔偿的范畴，而违法归责是行政赔偿的唯一归责原则。受此影响，“法”经常被进行狭义理解。由于疫苗接种过程当中的工作规范、免疫程序、使用指导原则等均不属于法律、法规。因此，即使违反上述规范、程序等，例如，未按照预防接种工作规范对疑似预防接种异常反应进行报告，或者未依照规范展开督导工作，也很难被认定为“违法”。甚至，这些接种规范、程序、指导原则等，也很可能被认为不是强制性规定，因而根本不属于可诉的行政行为。而且，由于在预防接种领域，相关机关主要以不作为违法致害居多，这又使得申请国家赔偿的难度进一步加大。

第三，追偿制度也并未有效运转，因此，即使受种者获得了国家赔偿，国家赔偿制度的违法抑制功能也未必能得以发挥。

预防接种致害国家责任体系的必要调整

（一）由行政补偿进行兜底性的损害救济

预防接种致害救济的首要目的在于对遭受损害的受种者进行充分的救济。但是，由于预防接种致害涉及多种责任形式，若想充分实现救济功能，就必须考虑责任形式的衔接，特别是民事责任与行政补偿之间的衔接问题。

虽然从应然层面而言，预防接种致害的救济体系应当没有漏洞。但正如前述，部分预防接种致害虽与相关各方的过错具有一定关联，但由于不具备因果关系II，此种损害无法获得民事救济。而由于目前行政补偿要求“相关各方均无过错”，这部分预防接种致害也无法获得行政补偿。那么，需要考虑的问题就是，对于这个不该存在的救济漏洞，到底应当通过民事途径还是行政补偿进行救济。

实际上，民事途径也不失为一种选择。但是，必须考虑的问题是，所谓的因果关系II至少为侵权诉讼中的被告提供了一种抗辩的可能，即如果能证明自己即使小心行事，也无法避免损害结果的发生，就可以免于被追究侵权赔偿责任。如果对因果关系II—概不予考虑，通通要求疫苗生产方、接种方承担赔偿责任，显然过于苛刻。良好的预防接种致害救济制度既应当为受害者提供必要的救济，也应当对疫苗生产企业的研发工作进行适当的鼓励。从这个角度来说，显然也不应当对相关民事主体过于苛刻。

正是因此，笔者认为，由行政补偿进行兜底性的损害救济，将行政补偿导向一种纯粹的结果责任，从而消除救济漏洞更为合理。所谓“结果责任”是指，不论原因行为是合法还是违法，也不论行为人是否具有故意或者过失，只要作为行政活动的结果所产生的损害为一般社会观念所不允许，那么，国家或者公共团体就必须承担补偿责任。由于其不追求故意过失之类主观性归责事由，所以，这种观点又称为无过失赔偿责任。考虑到预防接种也有相当大的国家强制因素在内，公民个体并没有充分的选择自由。行政补偿的首要目的就应当是对国家行为所造成的损害进行填补，至于相关各方的行为是违法还是合法，以及其是否存在过错，并不是行政补偿应当首要考虑的问题。只要公民确系因接种疫苗而导致了损害，若其无法取得民事赔偿，国家就应当承担兜底性的救济责任。因此，要求“相关各方均无过错”才属于“预防接种异常反应”的规定实有进一步讨论的必要。

（二）强化国家责任体系的违法抑制功能

除救济功能外，国家责任体系还应当发挥相应的违法抑制功能。传统意义上，这一功能应由国家赔偿制度予以发挥。但前文已述，由于我国目前的国家赔偿制度仍然存在一定的缺陷，这使得国家赔偿在预防接种领域很难发挥其应有功能。对此，依据常规思路显然应该考虑对现行的国家赔偿制度予以完善。但是，如果想让国家赔偿制度在预防接种领域有所作为，既需要对违法归责原则进行修改，又要对追偿制度进行相应完善，其难度显然不小。而且，现阶段民事责任、行政补偿和国家赔偿三种责任形式并存的局面，已经造成程序衔接上的问题，过度复杂的求偿程序，很可能使得公民在救济过程中无所适从。既然多数受种者已经出于理性选择，不通过国家赔偿寻求救济，此时，是否可以通过其他方式来强化国家责任体系的违法抑制功能就显得尤为重要。

实际上，现行制度也并非对国家责任体系中应有的违法抑制和监督制裁功能完全予以忽视。《疫苗管理法》第55条第2款就规定，因预防接种导致受种者死亡、严重残疾或者群体性疑似预防接种异常反应等对社会有重大影响的疑似预防接种异常反应，由设区的市级以上人民政府卫生健康主管部门、承担药品监督管理职责的部门按照各自职责组织开展调查、处理。如能及时展开调查，准确地发现造成异常反应的原因，显然可以对预防接种过程中的各方主体有所威慑，也能起到督促相关行政机关积极履职的作用。但是，由于卫生部门和药监部门本身即为疫苗流通和接种的主管部门，如果没有一定的外部监督，这种内部的调查仍可能存在避重就轻的问题。因此，在制定《疫苗管理法》的同时，也应当增加相应的配套规定来强化国家责任体系的违法抑制功能。

可供选择的完善方案

（一）通过行政法规将部分“有过错致害”纳入行政补偿的范畴

前文已经提到，考虑到不应对民事主体过于苛刻，对于目前的救济漏洞应当通过行政补偿进行救济。但是，由于在此种情形下，相关各方确实存在过错，这又显然与行政补偿的构成要件“相关各方均无过错”明显冲突。是以，若想将此种情形纳入行政补偿的范畴，就不得不对行政补偿的构成要件进行一定的突破。

鉴于《疫苗流通和预防接种条例》和《疫苗管理法》均始终要求，只有“相关各方均无过错”的预防接种致害方才属于预防接种异常反应，才需要进行行政补偿。笔者认为，可以考虑通过行政法规将部分存在“过错”的预防接种致害纳人行政补偿的范畴。例如，至少应通过行政法规明确：接种单位违反预防接种工作规范、免疫程序、疫苗使用指导原则、接种方案造成损害或不能排除接种疫苗造成损害，但人民法院认定接种单位不需要承担民事责任的，也应视为预防接种异常反应。如此，虽然突破了“相关各方均无过错”这一预防接种异常反应的构成要件，但由于《疫苗管理法》第52条对不属于预防接种异常反应的事项进行了列举，行政补偿的范围也不会被过度扩大。同时，通过行政法规的规定，则既可以有效填补现有的救济漏洞，也可以明确，在此种特殊情况下，只有民事主体不承担相应民事责任，行政补偿才承担兜底性的补偿义务。

此外，从长远来看，如果能不再将“相关各方均无过错”作为预防接种异常反应的构成要件，对于进一步合理扩大行政补偿的范围也具有重要意义。例如，有学者就指出，不考虑受种者的信息接受能力和理解能力，一旦受种者存在与有过失，就径行将损害排除出行政补偿的范围之外，也并不符合充分救济受种者的制度目标。因此，通过行政法规进行相应完善，也可以为逐渐扩大行政补偿的范围预留空间。

（二）通过行政公益诉讼和信息公开强化外部监督

实际上，由于疫苗事件频发，目前预防接种致害国家责任体系违法抑制功能有所缺失的问题已经得到了一定程度的重视。在缺乏外部监督的情况下，目前《疫苗管理法》虽然规定了极其严格的法律责任，但由于其仅规定由卫生部门和药监部门组织调查、处理，实际的违法抑制效果恐怕仍不容乐观。正是因此，除了主管部门的调查外，还需要将其他制度嵌入预防接种致害国家责任体系当中，从而真正地对国家责任体系的违法抑制功能有所强化。

在实践当中，已有一些相关制度开始发挥作用。比如，问责制度就发挥了一定的违法抑制功能。在“长生疫苗事件”后，吉林省和长春市就对共计13名干部作出了组织处理。除问责制度以外，行政公益诉讼制度也在实践中发挥了一定作用，同样在“长生疫苗事件”发生后，多地检察机关就开展了公益诉讼专项监督工作。

就上述两个制度而言，由于问责制度制度化程度不高，将其嵌入预防接种致害国家责任体系的难度较大。相对而言，行政公益诉讼主要是线索不足的问题，这一问题显然更容易解决。因此，未来可以考虑通过相应的配套规定，明确要求“卫生健康主管部门及承担药品监督管理职责的部门在对重大影响的疑似预防接种异常反应进行调查和处理后，应将相关调查结论或处理结果通报同级人民检察院”。如此，则可以为检察机关提起行政公益诉讼提供必要的线索，从而尽可能地实现监督的常态化，及时发现疫苗监管中的问题，并进行相应的责任追究。

同时，考虑到疫苗事件频发，公众对疫苗监管及救济情况均较为关注，也应当对预防接种异常反应行政补偿的实施情况进行信息公开。这样，既可以满足公众的信息需求，实际上也可以为公民提供便利，方便其对预防接种异常反应行政补偿工作进行监督。因此，也应当考虑增加相应配套规定，明确“各级卫生健康主管部门对预防接种异常反应行政补偿的实施情况应主动公开”。