金倩 薛岩龙

摘要：随着中国新型城镇化进程的加快，小城镇的产业定位、发展已经成为政府、企业和学术界关注的焦点。本文分析了陕西省当前小城镇产业结构的特点和存在的问题，并对其产业发展提出了建议。陕西省小城镇产业存在的主要问题包括产业规模小、基础设施薄弱、管理水平较低、科技实力差、法规制度欠缺。为了解决相关问题，促进产业升级，小城镇政府以及相关企业应开发主导产业及相关核心产品，扶持关联产业，构建优势突出、联动发展的混合型产业体系。

关键词：小城镇  陕西  产业结构  发展

一、陕西省小城镇产业结构特点

2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”;党的十九大报告进一步提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”[1]从此可以看出，小城镇是城市和农村之间的纽带，其重要性日渐凸显。响应中央号召，陕西省也着力发展小城镇，小城镇的产业结构升级能帮助吸纳农村剩余劳动力，带动农村经济的发展;而且能承接城市产业转移，支撑城市产业转型升级。

在小城镇发展过程中，国内外学者都强调了要明确其产业结构定位：国内学者从小城镇的功能定位及发展模式出发将其分为农业带动型、工业助推型、文化旅游带动型、商贸市场带动型[3 - 4]，而国外学者将小城镇发展模式分为自由市场模式、工业化模式、旅游型模式3 类[2]。陕西省在2014年有 128 个镇被列入国家重点镇，截止2015年底，陕西培育省级重点示范镇 35 个，文化旅游名镇 31个。陕西省的整体产业结构分布是以其资源分布为基础的，陕北以化工能源为基础，关中以制造业为重点，陕南以自然生态资源为优势。在陕西小城镇发展过程中，陕西坚持“做强县城、做大集镇”的发展思路，但其小城镇的产业关联性不强，没有形成产业集群，产业定位不明确。

二、陕西省小城镇产业化的问题

陕西省小城镇产业化的问题主要表现在五个方面：产业规模小、基础设施薄弱、管理水平较低、科技实力差、法规制度欠缺。

第一，陕西省小城镇产业化规模小，缺乏竞争力。陕西省以农业资源为主的乡镇很多还是以小农经济为主，没有形成其以核心农产品为主的产业链，没有品牌效应，缺乏市场竞争力。以工业为主的乡镇只有石油和天然气开采业、有色金属矿采选业、医药制造业具有一定市场竞争力，其他工业化产业专业化程度不高，没有形成具有优势的产业群。以文化旅游为基础发展的乡镇大部分市场吸引力不足，产品重复化严重，只能吸引陕西省内的游客。

第二，陕西省小城镇基础设施薄弱。首先是陕西省丝绸之路沿线小城镇道路大多混乱，多以国道和乡村道路为主，缺乏规划，不足以承担丝绸之路交通枢纽的责任。而且道路不便影响企业运输，影响了陕西作为欧亚大陆桥中段重要物流位势的地位。同时，陕西小城镇在给排水、供热、酒店卫生、街道环境、公共设施、休闲娱乐等方面的建设处于空白或起步阶段，极大影响的吸引人才、引进国内外投资、进出口合作等方面。

第三，陕西省小城镇地方政府管理水平低。受地方政治以及人才不足的影响，有些小城镇在发展中过度追求业绩，缺乏健全的管理体制和创新性，不能给当地带来实际的经济和社会效益。因为当地政府班子缺乏人才，无法起到带头人的作用，无法整合资源，无法切实参与到小城镇的发展规划、市场营销、企业经营中，所以在小城镇发展过程中，会出现资源浪费、目标无法实现等问题。

第四，陕西省小城镇科技实力差，缺乏自主创新动能。小城镇缺乏专业科技人才和相应的职业培训教育体系，不能很好的把公司经营创新理念传达给相应的生产者。其根本原因是陕西本地的乡镇企业工资待遇和福利相对较低，难以吸引专业技术人员。此外，陕西省小城镇很少有专业性质的科技创新机构，这延滞了商品的产业化经营，限制了研究与产业的协同发展，因而阻碍了中小企业的创新。

第五，陕西省小城镇法规制度欠缺。在小城镇发展过程中，在规划编制、基础设施建设用地的合理使用等方面缺乏有效监管，在处理违章现象方面也缺少法律依据。良好的法规制度才能保证良好的社会环境，推动基础设施共享，保证不同利益群体的基本利益。

三、陕西小城镇产业扶持与产业结构升级

如前所述，陕西省小城镇的产业结构目前缺乏特色，结构单一、规模较小、承载能力有限，大多属于基礎性的上游产品，其中冶金电力、有色金属、煤炭等资源型企业占全省工业规模的60%左右。这样的产业结构链条短，加工程度低，结构不协调。因此集合陕西省小城镇的产业结构和发展实际，政府在进行产业扶持的时候应当有所为有所不为，从而促进产业的良性竞争和发展。政府的政策部署应该注重以下几个方面：

第一，坚持统筹城乡发展，提供良好的基本公共服务和社会福利。根据国家新型城镇化规划的总体部署，分阶段、分步骤的推进户籍制度改革，打破城乡二元结构的藩篱，保障城乡居民享有同质的教育、医疗、养老等基本公共服务，保障城乡居民享有相同的政治权利和社会福利待遇，从而促进农村剩余劳动力的自由流动。加强小城镇基础设施建设，陕西省尤其要重视丝绸之路研究道路建设以及居民饮用水安排建设。建立多功能的农村集贸市场和城镇商业机构等休闲娱乐设施，提供居民生活水平，拉动小城镇内需。健全小城镇法律法规体系，监督小城镇基础设施建设，保障资源共享。同时健全居民社会保障体系，满足不同社会阶层居民的需要，同时建立完善的保险市场，鼓励居民参与社保的基础上加入商业人身保险。城乡基本公共服务和社会福利的均等化有利于为产业结构的发展提供源源不断的稳定的劳动力供给，有利于提高劳动者的生产能力，有利于吸引更多投资者。

第二，坚持科教兴省战略，推动创新驱动产业结构升级和经济社会转型。陕西省科教实力较强，技术资源丰富，省内高等院校、科研机构密布。政策层面应该积极主动争取优秀人才在陕西定居，积极吸引发达地区和留学归国人才来陕定居，科技进步是产业化最重要的驱动力，科技人才是产业发展最直接的推动者。例如，省内一些地区已经建立起包括水果加工、存储、鲜榨、包装在内的完整的果业产业链，技术专家可以指导产业链上的企业使用新技术、新标准生产和加工，提高产品的品质。同时，专业的销售和贸易人才有助于地方打开省外和国际市场，提高农业产业的商品化程度，也可以带动服务业等行业的发展，从而带动小城镇的发展。

第三，坚持市场改革导向，发挥市场在产业资源配置中的决定性作用。政府支持产业发展的政策经常容易走向政府控制或政府决定产业资源配置的误区，这样不仅不利于产业内部企业的良性竞争，也容易滋生政府及其工作人员的寻租行为。因此，在产业扶持政策方面，政府应该成为资源的供应者而不是分配者。政府通过财政、税收、补贴和融资便利等经济手段为重点产业提供总流动性，主动减少不必要的行政审批程序，降低这些行业企业的融资成本和投融资壁垒，而尽量不去用行政手段干涉具体企业的经营行为，从而为企业创造公平竞争的发展环境。一方面，这样可以鼓励企业通过提高资金使用收益来偿付融资成本，主动提高自身造血能力;另一方面，有利于减少寻租行为，避免由此带来的损失。陕西地方政府既要建设好资金流动的市场，也要建设好商品流动的市场，对农产品加工等行业的支持以产业整体支持为主，在生产、销售等各个阶段为相关行业降低壁垒，提供便利，真正做到高效配置，货畅其流。

四、结语

在陕西小城镇产业升级过程中，当前面临的主要问题包括产业规模小、基础设施薄弱、管理水平较低、科技实力差、法规制度欠缺。政府要有效发挥其领导作用，建立高水平的规划和实施团队，找准定位、突出特色、整合全镇资源优势，打造突出区域特色的产品。并以特色产品为核心，建立第一产业、第二产业、第三产业两两相融合的现代镇域混合产业链。

参考文献：

[1]李克强 .以改革创新为动力 加快推进农业现代化[J].求是，2015（4）：3-10.

[2]李迎生，徐向文.社会工作助力精准扶贫：功能定位与实践探索[J].学海，2016（4）：114-123.

[3]张勇军.陕甘宁扶贫现状[J].西部大开发，2015（4）：20-31.

[4]张勇军.我国扶贫现状与任务[J].西部大开发，2016（1）：32-39.

基金项目：陕西省社会科学基金项目 （2017S002）。

（金倩单位：西安外国语大学旅游学院;薛岩龙单位：西安财经大学公共管理学院）