曹安照

(安徽工程大学 发展规划处 教育发展基金会，安徽 芜湖 241000)

教育从来都不是单纯依赖于政府的经费就能够完全解决的事业。随着“知识社会”[1]的到来，高等教育的不断膨胀，日本政府的财力再也无力支撑庞大的高等教育体系，20世纪80年代初以来高等教育经费的减少，导致日本国立大学面临新的发展困境[2]。正如山本清所言，“日本的财政状况相当严峻，所以不能期待国家的财政对国立大学法人的补贴会有大幅度的增加。”(1)参见中华人民共和国大学管理运营干部特别进修教材(第六版)。2004年以后，日本政府将每年递减1%的运营费交付金[3]。法人化改革之后，日本国立大学很快适应了新的政策环境，确立了市场主体地位，主动出击，构筑了多元化的资金募集渠道。高等教育强国的建设需要建立多元化的高等教育资金筹集机制，日本国立大学多元化的资金募集机制有不少值得我们借鉴学习之处。

一、日本国立大学资金募集现状

法人化改革前，日本政府几乎包揽了国立大学所有支出项目，包括人事费、物品费等。也就是在国立学校特别会计下，日本国立大学的所有收支都被捆绑在一起进行管理，学生学费和附属医院的收入和必要经费的差额从国家一般会计中补充。2004年4月日本国立大学实行法人化改革之后，日本政府不再包揽国立大学的所有开支，负担的只有“财政补贴支出的一项科目。”地方政府用于支付国立大学的资金也在缩减。在此背景下，国立大学再像法人化改革之前那样，完全依赖于政府的财政支撑已经不够现实，也不可能。因此，法人化改革之后，开拓新的募集资金渠道成为日本国立大学的必然趋势。

法人化改革后，当前日本国立大学的经费来源主要由四部分组成，即国家税收开支、国立大学内部收入(如国立大学附属医院收入等)、学生的学费、公共团体的赞助费等[4]137国立大学的所有收入都直接纳入国立大学，政府的财源支持也成为大学的收入，学校的各项支付也由法人来进行(2)②参见中华人民共和国大学管理运营干部特别进修教材(第六版)。。

二、日本国立大学的资金募集策略

当历史的车轮迈入21世纪，几乎所有国家高等教育的财政状况都在恶化，日本国立大学的情况也是如此。法人化改革之后，日本国立大学采取了各种各样的策略，开拓新的资金募集渠道。其资金来源呈现多元化趋势，对政府的财政依赖明显降低[5]。

(一)依法获取政府的支持

目前，政府拨款依然是日本国立大学经费的最主要来源，占国立大学全部经费的70%左右[6]。日本国立大学依法从政府得到的资金主要包括四部分：②

第一，议会预算审议的国家财政补贴。法人化改革前，日本国立大学的全部收入与支出均受到国家议会管制；法人化改革后，只有国家财政补贴的那部分资金才受议会管制。这是因为给予了国立大学跟行政独立法人一样的目标管理手段：即给予了国立大学应变的权力，同时国立大学也要承担相应的责任。这也反映出新公共管理的基本思想。具体来说，只有国家财政补贴额才成为议会预算审议的对象。文部科学大臣在尊重各个国立大学法人提出的中期计划的基础上制定中期目标(周期为6年的计划)，国立大学法人在文部科学大臣制定的中期目标的基础上再制定出中期目标(包括收支预算)并得到主管部门的承认。另外，目标期结束时要进行业绩评价，并且评价结果会反映到下一个中期目标的资源分配上。这明显体现出受美国高等教育中绩效拨款政策的影响。法人化改革前国家对国立大学的预算包括国立大学全部活动经费科目和按照不同性质组合的预算科目，法人化改革后只有财政补贴支出这一项科目。但实际上从一般会计中转出的金额，在结构上没有变化，还是以运营费交付金、设施建设补助金为主。

第二，运营费交付金。运营费交付金是作为基础性教育研究活动经费的一部分交给国立大学的，其是以学生人数为基准，从必要的教育研究经费中扣除学费收入等得出的。这是一种定型的估算结构，不考虑教育研究质量等要素。运营费交付金是“只交不管”，没有用途限制，因为没有像以前那样与使用科目挂钩，这就具有了弹性，而且还可以跨年度使用。不过，交付金里已经加上了每年必须按一定比例削减的系数，反映了减轻国家财政负担的政策。

运营费交付金具体划分为“标准运营费交付金”“特定运营费交付金”和“附属医院运营费交付金”。“标准运营费交付金”是指根据各国立大学的教职员工、在校生人数及结构等客观指标，对各大学采用统一的核算基准进行平等配置，其目的在于充分保障各国立大学日常教学研究活动的正常运作。“特定运营费交付金”是指根据各国立大学的规模、所在地及职能等不同特点，对各大学采用不同的核算基准确定其必要经费。在具体的“特定运营费交付金”的拨款程序中，政府并不是按照核定的金额全额拨付，而是采用了“效率化系数”，每年实行将近1%的减额，其目的在于充分调动各校努力开拓自主财源、增加自筹资金的积极性。“附属医院运营费交付金”拨付对象限定在设有附属医院的国立大学[7]64。

第三，设施费补助金和借款。对于国立大学法人，国家是法人的创立者。大学以前的所有建筑物、设施都是国有财产，同时国家还承担了建设新的基础设施和更新旧设施的责任，这有别于独立行政法人。有关设施装备等资本运作的决策不是由法人做出的，而是法人的出资者——主管大臣决策的。因此，与上述第二项运营费交付金不同，设施装备费用不是根据定型的基准自动算出补助金额和交付对象，而是遵从一定的标准和纲要计算的。这个补助金的补助率是100%，不过，是限定在教育研究必须的设施里，附属医院的设施不能成为补助的对象。

第四，竞争性资金。对于国立大学法人的国家财政补贴，除了上述三项资金外，还有国立大学、公立大学和私立大学共同的竞争性资金。主要包括文部科学省科学研究费补助金、厚生劳动省科学研究费补助金、21世纪支援CEO项目(支持形成卓越的研究基地的补助金)。国立大学因为理工科的比例比较高，所以比文科比例较高的私立大学更容易获得这些补助金。一部分有实力的国立大学所得到的竞争性资金比运营费交付金还要多，竞争性资金构成了研究活动的主要财源。

(二)积极创收，增加内部收入

法人化后的国立大学在财务方面的主导性得到了强化，特别是自我收入的多少不再反映到交付金中，这在制度上引导了各个大学为了充实强化教育研究活动，千方百计地去争取更多的自我收入(3)②参见中华人民共和国大学管理运营干部特别进修教材(第六版)。。如果单纯依靠学费、附属医院收入等自我收入，是无法维持国立大学的支出的，因此，国立大学形成了以租税等为资金来源填补收支差的结构。此外，国立大学还积极利用学校财产处分来增加收入。从2001年开始，国立大学还可以从研究者所获得的科学研究费扶助金中获得相当于研究所需的直接经费金额30%以上的间接经费[8]12-14。国立大学通过产学合作、校企合作积极争取企业资金，近年来，国立大学通过这一渠道所募集的资金呈逐年增加的趋势[5]。

(三)学费收入

国立大学的设立具有保障国民享有等教育机会的功能，因此，设定的学费水准一直比私立大学低。这个基本原则在法人化以后依然不变。然而，各个国立大学为了提高经营的灵活性，充分发挥各自的特色，开始执行灵活制定学费的制度。在这个制度下，各个大学可以把标准性的学费向上浮动，2007年以前学费向上最大浮动比例为10%， 2007年起学费向上最大浮动比例为20%。由于运营费交付金是按照政府标准学费公式算的，因此，超过标准学费的部分就成了大学方面的多余收入。当然，因为政府没有对学费的下限作规定，所以大学也可以大幅度降低标准学费，但是这个情况就需要确保运营费交付金以外的其他财源相对充足②。

(四)积极争取公共团体资助

交付给个人的科学研究费补助金等外部资金，均不计入大学的收益里。当国立大学接受以奖学(学术研究支援以及学费支援等)为目的的捐赠款时，捐赠者把捐赠款交付于国立大学的负责人，同时也把捐款的经营管理权委托给国立大学的负责人，这是早在第二次世界大战以前就已被准许的国立学校特别会计的特有制度，其目的在于确保大学运营管理的自由度。一旦捐赠款的经营管理权委托给国立大学的负责人，那么，这笔委托经营管理金就不再接受预算科目或会计年度独立原则的限制，当然，也就不存在使用途径的限制，并且可以跨越数年度支出。所以委托经营管理金是一笔极其灵活的资金。另外，对于捐赠给学科或研究部门的经费也将依据委托经营管理金制度进行管理[8]11。日本国立大学的学者主要从文部科学省与厚生劳动省获得研究资金。

在“效率化系数”与“绩效拨款”的现实压力下，各国立大学不得不努力增加自筹收入和外部资金。但是由于学费标准和招生规模依然处于政府的严格控制之下，增加自筹资金的现实操作空间极为有限。因此，目前国立大学增收唯一可行的途径是努力增加企业、政府或地方团体的外部委托科研收入和捐赠收入等外部资金[7]64。

增加外部委托研究收入和社会捐赠收入是国立大学以后实现增收的主要潜在空间。法人化改革改变了以往将这一部分资金统一纳入国库的管理方式，扩大了国立大学在这部分资金使用方面的自主权。2002年以后，政府还放宽了国立大学接受地方公共团体捐赠方面的限制，使得国立大学有可能增加社会捐赠收入[7]64。

三、日本国立大学资金募集对中国公办高校的启示

在国家大幅削减高等教育资助、高等教育陷入财政困境之时，日本国立大学多方位筹措资金的多元化策略值得我们认真思考与借鉴。

(一)日本政府在支撑国立大学运营上的所为

日本重视对高校的投资。1985年英国出版的《国际教育百科全书》表明：日本国民生产总值中的4%是由只受过初等教育的劳动者创造的，38%是由受过中等教育的劳动者创造的，其余是由受过高等教育的劳动者创造的。可以说，日本社会的高学历化是经济高度发展的宝贵能源。日本是一个后起的资本主义国家，但经济和教育的发展速度远远超过欧美各国。这些成绩是日本政府注重高等教育发展，加大对高校的财力支持的结果[9]61。

日本国立大学的经费来源实行中央与地方相结合的方针，经费负担呈多元化格局。日本政府强调“以自立、互助、活用民间活力为基本方针”，明确国家与地方、政府与明间的任务分工，具体措施就是权力下放，凡是地方能够承担的就委托地方去办，凡能借助民间力量的就委托民办。相比之下，我国高教投资体制显得过于单一，中央管理高校的权力不能实实在在地下放到地方与民间，造成管的过多，统得过死的僵化局面。今后我国应努力建立高教投资多元化体制，建立国家、地方、社会、家庭分担机制[9]62。

日本国立大学办学经费有完善的法规为保障，其法制建设健全有力，保证了国立大学投资的顺利进行。日本素以法制健全著称于世，在高教经费上也是如此。日本政府制定了《学校教育法》、《国立学校特别会计制度》等多部有关国立大学办学经费的法律法规，并随着经济的发展与财政规模的扩大而予以充实、完善和修改。我国有关高教经费的法律条文较少，且内容粗略。日本教育财政法规体系完善、规定严谨细密、有法必行、操作性强等值得我们学习[9]62。

由于实行中期目标结束时的评审制度，而且评审结果将会反映到下一次资源分配中，所以，日本国立大学必须取得更好的业绩才能得到更多的资源分配。从这一点上来说，预算分配系统里纳入了促进经费节俭和增加收入(获得更多的竞争性资金就相应增加了研究费的额度)的积极因素(4)②参见中华人民共和国大学管理运营干部特别进修教材(第六版)。。这是可为我国公立大学借鉴的地方。

除了运营交付金没有用途限制外，国立大学上一年度未使用资金可以转入到下一个年度，这是一种弹性资金运用方式。法人化改革以前，限定为国库债务负担行为、明确转入费、继续费用等预算总则上的上一年度未使用资金，只有获得议会同意时才能运用；而现在，在年度末由经营努力而产生的利益，可以转到作为中期计划所规定的目的公积金里领取使用。这是一种政府引导大学促进效率化与增收的引导性制度②。

日本政府考虑到国立大学的特性，对国立大学实行免除各种租税以及对捐赠者实行全部亏损金额计入的税制等优惠措施[8]13。

为了充分调动国立大学筹措更多资金的积极性，保证学校各项活动的顺利进行，国立学校特别会计制度制定了以下机动条款：①收入高于预算金额时， 可直接将超出的部分用于发展教育事业； ②建立长期贷款制度，可用于附属医院的配备和促进国立学校的修建；③决算后部分剩余资金可作为公积金积存，它不同于一般年度支出项目，可用于设施的配备；④建立委员会计金制度。捐款由各大学校长支配使用，可不受经费项目的限制，也不受会计年度的制约；⑤事业费可按经费包干规定，根据实际情况灵活掌握。有了这些机动条款，国立大学可以自由运用本年度预算外资金，可以集中更多的资金促进教学和科研水平的提高[9]59。

国立学校特别会计制度可以保证国立大学在较长时期内得到相对稳定的办学经费，从而保证大学办学质量。即使国立大学的各项创收收入减少了，但由于政府拨款始终占国立大学年度预算的绝大部分，国立大学的教学和科研等各项工作并不会因此而受到太大影响[9]59。

法人化改革后，为了调动高校挖掘筹资渠道，开展效率化经营管理的积极性，政府一方面采用了“效率系数”的方式，对每年的运营费交付金实施1%的减额，另一方面在经费配置方式中加大了绩效拨款的比例[7]66，用于激发日本国立大学办学的积极性。

(二)日本民众在支持国立大学上的所为

日本民众在支持国立大学上做出的贡献不可小觑。在日本国立大学的运营上，日本民众做出的贡献率要大于政府的贡献率，这在全世界都是较为罕见的(见表1)，也是非常值得学习的。中国虽也有捐资助学的传统，但与日本和韩国相比，仍存在相当差距。

表1 高等教育支出在GDP中所占的比重(2002年)

资料来源：OECD，Education at a Glance 2005，TableB2.1b

注：①高校生均支出计算中包含研发资金； ②加拿大的数据为2001年数据； ③由于采用四舍五入统计，部分合计数据出现大于或小于政府比例+民间比例支出的情况。

(三)日本国立大学资金募集中的马太效应

在努力增加外部资金的竞争中，那些具有较高社会知名度的研究型国立大学占据了绝对的优势，“资金向实力相对强大的国立大学集中”[10]；而那些地方国立大学处于明显的不利境遇，尤其是政府向师范类大学的投入实际上有所减少。这引发了“富益富，穷益穷”的马太效应现象，扩大了各高校之间的资金差距，最终导致高等教育机会在质的层面上的失衡[5]66。这一问题是我们在学习借鉴时应该注意避免的。

四、结语

通过日本国立大学募集资金的策略，我们可以得出两条经验：

一是继续加大政府在高等教育上的投入。长期以来，我国政府对于教育的投入一直处于较低水平。2008年“两会”通过的财政预算使教育经费跨越式的提高到了4.5%。但在这以前的扩招年份内，财政收入增幅都是两位数，而教育经费占GDP的比例不但没有提高， 反而降低了， 从2002年的3.41%，到2003年的3.28%，再到2004年的2.79%和2005年的2.82%。我国财政性教育经费占GDP的比例一直低于世界平均水平(7%)，更远低于发达国家(9%)， 甚至不及经济欠发达国家(4.1%)。我国政府在高校扩张浪潮中并没有充分履行自身的责任，财政拨款根本无法适应高校快速扩张的需要。

二是精心培育捐赠文化，大力吸收民间资金。长期以来，我国多数公立高校完全依赖政府拨款，社会捐资收入和其他收入所占比例较小。尽管我们缺少西方国家所具有的捐赠文化，但这并不意味着我们在这方面无所作为。我国公立院校筹资能力提升空间较大，社会捐资收入和其他收入来源渠道潜力还未得到充分开发[11]。我们可以大胆借鉴西方高等教育发展中在争取捐赠方面的成功经验，为捐赠者创造良好的捐赠氛围与条件。随着2016年《中华人民共和国公益事业捐赠法》的颁布实施，高校吸纳民间捐赠活动有了法律保障。近几十年来，随着我国经济持续快速发展，一批富有社会责任感的企业家持续涌现，高校吸纳社会捐赠也迎来了前所未有的好时机。但与日本相比，我们对校友支持的争取做的还远远不够，这一方面大有可为，争取校友支持在未来一段时间还有很大的机遇空间。