杨云彪

国家制度的形成，并非直接来自于主权者的建构，而是经历了一系列的演化。奥地利学派由此主张国家与社会的关系观点，植根于對人类历史的深刻观察。无论是现代议会制度的开山鼻祖英国，还是通过制宪会议建立联邦制的美国，或者是实行人民民主的中国，都无法脱离制度演化的人类文明史的规律。

当然，主张制度演化并非否认主权者可以制定制度，而是要说明主权者制定制度必然有其认识论和实践基础。就像中华人民共和国宪法的制定和修改，如果没有欧美宪法基础，没有中国人民在行宪过程中一系列的外生于宪法的制度创造，宪法的制定和修改也就成了无源之水。就像市场经济，在我国修宪确认乃至于政策鼓励之前，市场经济其实一直存在于我国的市民社会，区别在于规模大小和是否得到主流意识形态肯定而已。

由于人类社会的多样性，法律制度的形态也就各异。一者如大陆法系的制定法体系，一者如普通法系的惯例与衡平法体系。后者更能体现通过社会变迁推进制度演进的历史规律，而前者也同样不能否认这个规律，区别只在于其变化需要通过对制定法的修改来完成。

如果否认社会变迁和一系列外生于制度的社会关系演化最终改变了制度本身，或者认为一项成文制度应该涵盖所有的社会关系，不仅无法解释制度形成的历史逻辑，也无法解释人类历史进化过程中各个阶段的差异。从认识论上看，这种观点无视人类理性存在的灰度。

基层人大制度创新立足于四个基本前提：

第一，工具创新以实现实体权力的需要。部门法虽然给人大赋权，但是未规定明确的程序。比如，监督法规定了人大常委会七项监督权，但是监督程序极不完备，地方人大裹足不前，如质询、特定问题调查、撤职案几乎无法启动。全国人大开创的专题询问、重庆奉节创造出的监督问责办法，都属于通过程序撬动实体的措施，属于工具或者手段创新。

第二，制度化重构打破僵局的需要。国家法给人大赋权后，相当多的权能并没有实现其立法目标，典型如计划预算审查。我国一些地方人大，如浙江温岭创造的参与式阳光预审、浙江宁海创造的民生事实票决制，就是要重构现有的制度模式。

这种重构，从实现宪法精神上可以说是工具创新，而从法律实证角度看，则存在着一系列微观赋权。比如，在人代会上代表可以提出预算修正案。法律虽然没有明确赋权，但是并不违背宪法对人大制度设置的基本精神。

第三，制度逻辑自洽需要。宪法、地方组织法和监督法规定了人大对其选举和任命人员的监督权。但是监督的实体权力很难通过工具创新或者在法律框架下以制度化重构予以实现。如果对事的监督最终不能落实到对人的监督，则宪法赋予人大的监督权难以实现一个良好的闭环。

地方人大普遍开展的述职评议正是在相当大的范围内弥补了这一制度空白。

第四，宪法赋权的局部缺失弥补需要。我国宪法规定了从乡镇人大到全国人大的五级国家权力机关，以实现国家以宪法为纽带的治理体系良性运转。

尤其是乡镇一级，由于会议规模小，代表数量相对较少，民主议事较为便捷，并能在基层形成法定化的决策，为人民群众所欢迎。而一旦乡镇改为街道，这一宪法功能就会流失。

于是，浙江和广东深圳创新的街道选民代表会议、上海开展的街道层面的社区居民代表大会等，尽管并不形成法定化的决策，但是在人大街道工委法定形式之下，以协商方式推进乡镇人大缺位下的一些职能，创造性地弥补了宪法的缺位。

对于公共权力而言，坚持“法无明文规定不可为”，意在防止公共权力对私权的侵犯。但是，所谓“徒法不足以自行”，为了人大制度能够运行良好，在法律未明文禁止的情况下实现局部制度创新，符合人类制度演化的基本常识，不仅不会侵犯私权，反而能真正实现对私权的保护。

从这个意义上看，基层人大制度创新，也是一种宪法精神。

（作者系深圳市人大常委会选举联络人事任免工作委员会副主任、全国人大深圳培训基地客座教授、法学博士）