郭 伟，胡莎莎，申 鑫

（1.天津城建大学，天津300384；2.天津市普通高等学校人文社会科学重点研究基地，天津300384）

近年来，在工业化和城镇化的双重推动下，中国多数地区空气污染、水污染、土壤污染问题日益加剧[1].十八大以来，中国生态文明建设和环境保护工作日益加强，环保投入不断增加，各类环境治理设施逐步建设，但工业污染带来的环境问题依然严峻.传统工业污染“谁污染，谁治理”的治污方式是各自为营的碎片化治理方式，治理效率低下，效果不显著.“污染者付费，专业化治理”的工业污染第三方治理方式应运而生，它是排污者通过签订合同支付费用委托专业化的第三方环境服务企业进行治污的模式，得到世界各国及国际组织一致认可，并在多个环境污染治理领域取得较好实践效果[2-4].然而，目前中国工业污染第三方治理处于起步状态，污染治理设施社会化运营比例相对较低，只有5%左右[5].现有文献研究显示，部分学者认为第三方治理市场运行机制的不健全阻碍了环境污染治理的专业化、社会化、市场化的发展：合理的定价机制和行业标准缺失[6]，一些地方环保项目招投标存在“隐形制度”的不公平竞争[7]，第三方治理市场秩序不规范；缺乏健全的市场进入准则和退出机制，导致市场中环境服务企业能力参差不齐[8]；环保企业总体规模小、实力不强，为地方政府和排污企业甄选治污伙伴带来一定风险和困难[9]；前期资金投入保障不足，环保企业参与第三方治理积极性不高[10].另有学者认为政策法律体系的不完善，导致推进第三方治理中问题重重：对两者责任边界及违约处罚相关法律规定的不明确，影响和制约了环境治理服务的开展[11]；当前监管制度、融资、税收优惠等方面相关政策存在漏洞，造成政策执行效率低下，落实效果不理想，市场运行不畅，不利于污染第三方治理的发展[12-13].故此，有必要从整体上把握环境治理服务政策的全面性，从而探索推进污染第三方治理健康发展的政策建议，激发治理市场的活力，促进环境服务市场的通畅运行.

1 文本来源与研究设计

1.1 文本来源

中国的工业污染第三方治理发展从不断探索到逐步深化，国家层面近年相继发布了一些推动政策.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立污染第三方治理市场机制，《关于2014 年深化经济体制改革重点任务的意见》健全了政府、企业以及公众多方共同参与的治污新机制，《关于推行环境污染第三方治理的意见》提出创新企业第三方治理机制.《2015 年政府工作报告》明确指出了要推行环境污染第三方治理，并做好环保税立法工作，完善相关法律法规.《关于开展环境污染第三方治理试点示范工作的通知》启动了第三方治理试点示范工作.《环境污染第三方治理合同（示范文本）》从合同上规范了文本要求.《关于报送环境污染第三方治理典型案例》总结了有效的管理模式和管理制度.上述国家层面政策为各省市制定推动污染第三方治理的实施意见提供了框架思路.

截至2017 年12 月底，全国共18 个省域出台了环境污染第三方治理意见或方案（如表1）.实施意见体现了政府决策层对推动工业污染第三方治理的工作重点.因此，以各省域实施意见的有关内容作为反映工业污染第三方治理未来如何发展的文本数据，具有全面性、客观性以及可行性[14].本文以中国18 个省、市、自治区关于环境污染第三方治理的实施意见为政策文本展开研究.

表1 环境污染第三方治理政策文本

1.2 研究方法

本文采用可视化文本分析方法对18 份省域政策进行研究分析.可视化文本分析是运用直观、交互式图形的方式使文本数据呈现出来的一种分析方法.它将文本分析和信息可视化进行有效整合，可迅速从文本中找出核心内容，以图形的形式展现，为人们提供一种快速提取文本有效信息的手段[15-16].标签云是一种处理结果简单、高效的可视化表达方法[17]，对于文本中出现次数越多的词语，其呈现字体越大[18].利用可视化文本分析标签云表达方法查找政府在污染治理方面的关注重点，深入研究政府注意力将为有效解决现实问题、建立完善的第三方治理体系提供有效切入点[19].

1.3 研究过程

首先，将18 省、市、自治区关于推动污染第三方治理的实施意见按时间的先后顺序搜集出来分别加以整理，各自形成一个独立的文本文件.通过详阅18份省域政策内容文本，梳理归纳其特征，从整体上把握我国第三方治理政策总体情况以及地区差异.其次，从可视化文本分析的角度，选用Voyant 软件中的Cirrus 工具，将各省域文本分别导入Voyant 软件，调整显示词汇数量为25 个，并对显示词汇进行人工筛选过滤，得到各文本出现频率最高的关键词和标签云.依据关键词出现频度及标签云所呈现的特征，把握政策关注点，通过总结归纳得出各省份工业污染第三方治理政策重点关注[20].最后，结合文本分析结果及现实存在的问题，从5 个方面提出第三方治理推进对策建议.

2 实证分析

2.1 省域政策文本总体情况

从时间来看，上海市于2014 年率先出台文件，安徽、山西等12 省于2015 年爆发式出台，随后广西、海南、云南、广东、内蒙古5 省于2016 年相继发布文件.从空间来看，甘肃等中西部地区，河北等环境污染问题严重以及吉林等环保产业发达的地区第三方治理推行较快.

2.1.1 政策目标

18 省域的政策目标定位与路径规划，与国家出台的《关于推行污染第三方治理的意见》相呼应.将18个省份的政策目标总结归纳其特征，如表2 所示.

从污染第三方治理目标战略来看，各省份之间既有相似性，也有独特性.主要包括政策体系、试点示范、市场机制、治理企业、治理效率和专业化水平、治理业态和模式6 个方面.各省份目标规划总体上呈现阶段性特征，陕西等6 省将目标实现节点归为2020年；北京等10 省将目标划分为两阶段进行，其中海南省发展目标规划时期较短，仅到2017 年，对中长期发展来说缺乏一定的指导性；上海和青海将目标细化为三个阶段逐步实现，较其他省域更具有针对性和操作性.各省份总体上虽然对目标做了规划，但均缺少量化指标来强化对目标实施的落地性.

表2 各省域污染第三方治理目标

2.1.2 内容架构

各省域出台的实施意见主要包括推行第三方治理的目标规划、组织协调、重点领域和主要措施，是对国家层面实施政策的补充，是依据各地区具体情况对国家层面政策的细化，具有地方性纲领和指导意义.从组织协调来看，除了广西外，其他省份均规定了相关责任部门落实政策任务，其中，吉林、黑龙江、河南、广东、海南和云南6 省文件中在每一项工作重点后面都添加括号，明确标注牵头部门及相关配合责任部门，这种工作机制分工明确，条理清晰，有力地推进了各项工作任务的贯彻落实.从治理领域来看，各省份治理重点领域主要在环境公用设施和工业园区，部分地区如上海、安徽、河北、甘肃、北京、福建、云南向城镇和农村等领域延伸治理范围.此外，仅陕西和北京针对地区发展情况明确指出重点治理区域.从主要措施来看，采用政府主导的方式，通过增强政府政策支持、强化组织作用、重视主体地位等措施积极培育第三方治理市场.其中，仅广西进一步明确规定了具体补贴和奖励方式，有力地推动政策实施落地.

2.2 省域政策文本研究结论

通过Voyant 软件分别对18 份政策文本文件进行分析，由此得到各省域政策文本关键词词频统计结果，并将结果进行人工筛选去除干扰后加以整合形成文件.标签云是文本分析结果的直观体现，其文字大小代表了其词频的数量分布情况.结合政策文本内容和分析结果，总结出各省域政策关注点，如表3 所示.

表3 各省域可视化文本分析标签云及关注点

从表3 中可看出，上海市政策文本分析显示，“排污”、“机制”、“监测”、“责任”、“标准”、“行业”等词频数最高，因此其字体显示较大，结合政策文本，得到其关注点为机制约束、监测监控、排放标准、责任义务、行业规范、政府作用；安徽省政策文本中“服务”、“运营”、“项目”、“政府”、“设施”、“政策”等词频数最高，其字体显示较大，结合政策文本内容，得到其关注点为综合服务、运营管理、项目建设、政府作用、设施建设、政策落实.以此类推，分别得到18 个省域政策关注点.

综合上述分析，将关注点合并共性后总结为5 个板块得到各地政府重点关注，即综合服务、运营管理、项目建设、政府作用、市场运作，如表4 所示.

在各省域关注点中，安徽、山西、吉林等17 个省份共同关注了综合服务，包括基础环境公共服务、第三方治理信息平台及环境信用平台、金融服务等；安徽、山西等13 个省份关注了运营管理，包括环境公用设施建设投资和运营模式、第三方治理市场的培养等；安徽、吉林等12 个省份关注了项目建设，包括加大支持力度、规范项目操作流程等；上海、安徽等12个省份关注了政府作用，包括综合政策支持、组织协调等；山西、陕西等9 个省份关注了市场运作，包括企业主体、监管执法等.这5 个板块是政府重点关注的地方，往往也是第三方治理在推行过程中的重点和难点，以此为切入点，探索推进第三方治理有效对策建议.

表4 环境污染第三方治理政策重点关注

3 主要对策与建议

3.1 突出全面统筹的政府中心地位

一是健全引导约束机制.加大政府引导力度，从提高企业准入门槛、完善治污定价机制、加大财税支持力度、制定相关优惠政策等方面着手解决第三方治理企业能力参差不齐、整体能力偏弱的现状，激发市场主体积极性；加快约束标准建设，建立3～5 a 的修订完善机制；强化相关部门对排污企业、治污服务企业、各管理部门的监管责任和执法力度，严格执行法律法规，突出政府中心地位.

二是强化组织协调管理.建立第三方治理环境污染工作协调机制，切实发挥好组织协调作用；建立由省、市、自治区政府分管领导牵头，环保局、发改委、财政局等部门相关负责人组成的工作协调小组，各司其职；各部门要明确任务责任，细化落实政策，强化政策执行和监督，通过多部门联动管理和统筹协调，实现高效管理[21].

三是明确主体权责界定.修正完善现有法律法规，并出台污染第三方治理专项条款与规定，基于合同管理，明确治污企业和排污企业之间的责任关系；针对不同违法情形，落实其对应的责任主体及惩罚制度，规范管理服务市场.

3.2 构建公平竞争的市场运作机制

一是坚持企业主体地位.坚持第三方治理企业的主体地位，让市场在资源配置中成为决定性因素；给予企业充分发挥、自由竞争的机会，使公共环境治理服务及工业污染治理服务设施管理逐步成为独立核算、自主经营的企业化模式，对第三方治理企业各类创新、专利给予肯定以及大力支持.

二是打造公平竞争市场.开放公平的竞争环境是第三方治理市场良好运行的基础.首先要规范市场秩序，打破垄断，通过公开招标或竞争性谈判遴选第三方治理企业，从根本上解决传统治理方式存在的项目规划不公平、监管不到位、污染治理效益低下等问题；其次要创新第三方治理管理办法，建立市场主体间的制约机制，规范其交易行为和运营管理方式；有序建立社会化环境监测机构管理体系，废除违背市场公平竞争原则的规定.

三是加强行业领域自律.健全行业运营和监管体系，推动行业整体素质提升；建立基于公共信用信息平台实时记录与曝光的信息公开机制，增强服务企业自律性；加强污染治理宣传，提高全社会整体环保意识；成立行业协会组织和监督机构，鼓励社会公众共同参与监督，促进行业领域自律[22].

3.3 强化治理服务的高效运营管理

一是引入多元化资本.加快市场化运营步伐，通过PPP、特许经营、委托经营等方式，引入多元化社会资本，推动污染治理服务的市场化运行；对于主板、“新三板”等交易市场，应加快挂牌融资的进程，推动交易进展；积极探索市场化基金运作方式，支持省、市产业发展基金等投向环境公用设施的第三方治理项目；充分吸纳社会资本，运用于环境公共设施的建设及运营，同时通过资产租赁、产权转让等途径增加存量资产.

二是创新运营管理方式.创新运营模式机制，打破以项目为单位的传统分散运营模式，结合强制与引导的方式引入第三方一体化治理，进行整体式设计、模块化建设、市场化运营；以废水、废气、固体废弃物处理及资源化利用为重点，推动运行“资本+技术+服务”解决方案模式，促进第三方治理机构业务链的发展及成熟[23]；倡导建立基于工业园区、企业及产品的多层次第三方环境治理体系.

三是积极培育治理市场.以重点领域为切入点展开试点示范，对典型案例、成功经验进行推广应用；以主要治理服务企业为载体，建设一批产学研用紧密结合的环保技术创新和成果转化的平台；推动重点企业转化为集开发设计、投融资、设备制造采购、工程总承包、运营的大型综合专业环保公司，鼓励企业做大做强；鼓励治理服务企业开展服务模式、核心技术、运营管理等方面创新，实现规模化、网络化经营，提高企业竞争力[24].

3.4 推进以项目为核心的治理服务模式

一是加大建设支持力度.大力支持治理服务企业使用各种创新型债券融资工具拓宽融资渠道；对于国家鼓励发展的第三方治理重大项目，给予贷款额度、还贷条件和贷款利率等方面的优惠；广泛开展能力评估、等级评定、展示交流等工作，推进环保产品和服务标准建设，把制定环境友好型产品、环保设施建设、环境服务准入标准和技术规范纳入重点工作.

二是规范项目建设流程.严格依照中央和地方简政放权的政策规定，加快第三方治理项目前期建设条件的审查；做好项目前期评估论证工作，科学规划实施方案，实现项目公益性和盈利性的统一；确保地方政府和有关部门实施规范化管理，推进审批便利，并建立退出机制，制订临时接管预案.

三是明晰项目考核方式.鼓励第三方治理采用环境绩效合同服务、综合环境服务等模式，建立完善环境绩效考核指标体系；倡导基于第三方支付平台对污染治理资金的管理，保障环境服务公司和排污企业合理权益；建立评价机制合理公正评估项目治理绩效，实现支付水平与治理绩效挂钩；排污企业和第三方公司通过制定污染治理服务合同来明确各方权责、协调监管方式及保障补偿机制等[25].

3.5 提供便利优享的综合服务管理

一是完善环境服务领域.促进环境服务体制改革，确保环境监测市场的有序开放，深入推进环境监测机构社会化管理体系的完善，扩充基础环境公共服务的提供，切实解决由重大建设项目作为新污染源而导致的环境保护不到位、环境修复不完善等相关问题.

二是创新金融服务模式.在风险可控的前提下，鼓励商业银行推广绿色信贷，倡导银行对第三方治理服务企业开展应收账款、特许经营权质押贷款等创新服务；鼓励保险企业开发环境污染保险产品，为环境服务企业提供一揽子保险保障计划.

三是推进信息共享服务.建立并完善污染治理服务信息数据平台，实时公布污染治理主体信用及项目动态，推广运用黑名单制度；建立政府有关部门间的数据联动机制，落实联合审查制度，基于政务审批平台进行并联审批，切实推进“一门式、一网式”服务模式，可促进行政审批标准化、便利化.

4 结 语

综上所述，本文通过对18 个省域的第三方治理实施意见进行可视化文本分析，从政府注意力角度全面、深刻挖掘了第三方治理推进的重点与难点，基于推进目标、现实问题及政府关注度，提出了突出全面统筹的政府中心地位、构建公平竞争的市场运作机制、强化治理服务的高效运营管理、推进以项目为核心的治理服务模式、提供便利优享的综合服务管理等对策建议，为建立工业污染第三方治理运作体系、加快推动工业污染第三方治理服务、提高工业污染治理效率提供参考借鉴.