刘阳婷

摘 要 截至2019年5月末，政府和社会资本合作中心网上项目管理库共收集PPP项目8921个，金额135，233.90亿元。这些项目多是关系民生的项目，并且涉及金额较大，涉及面较广，建设期和运行期都较长，因此需要重点关注。研究发现，很多PPP项目在运作过程中存在较多问题，因此，需要找出问题所在并采取措施予以规范。本文首先对PPP项目做了一个简单的介绍，并分析了其主要运作模式;其次分析了PPP项目财务管理中存在的主要问题，包括资产权属不清、整个项目收支由联合中标的社会资本方各自核算，不对项目进行可行性论证，预算编制不合理，工程造价预算随意变动，民营社会资本方占有政府无偿划入PPP项目公司的资产，联合投标体的社会资本方之间、项目联合供应商之间的责任、风险、金额不明确，项目公司关联交易可能存在利益输送，项目公司筹资存在困难，成本管控存在问题，项目公司的考核机制不健全，存在负债、担保、抵押披露的完整性问题;最后针对这些问题，提出了相应的解决措施。

关键词 PPP项目 财务管理 问题 措施

一、PPP项目概述

（一）PPP项目简介

PPP（Public—Private—Partnership）模式，指政府与社会资本利用各自的优势，通过合同规范合作事宜，共同建设、运营、管理公共基础设施、市政工程、交通运输工程、生态建设环保工程以及惠及民生的污水处理、教育、医疗、供水、供热、养老等工程项目，实现互利共赢。一般由政府授权一个国有企业或国有融资平台公司作为政府持股方，采用公开招标的方式选择社会资本与其合作，政府方的出资比例一般在35%以下，社会资金占绝大多数出资比例。社会资本方可以是国有企业也可以是民营企业，但政府在招标时会选择有丰富的相应项目运营管理经验、建设经验和相应专业技术水平的公司。

（二）PPP项目的主要运作模式

PPP项目一般采取以下运作模式：BOT（建设—运营—移交）模式、TOT（转让—运营—移交）模式、BTO（建设—移交—运营）模式、BOO（建设—拥有—运营）模式。项目建成后的回收机制有使用者付费、政府付费、可行性缺口补助，或使用者付费与可行性缺口补助二者的结合。

二、PPP项目财务管理中存在的问题

（一）资产权属不清、整个项目收支由联合中标的社会资本方各自核算

有些项目涉及民生工程，时间紧迫，企业在没有经过详细项目论证、未签订合同、未成立项目公司的情况下，依据政府指示就开始建造或运作了，会存在以下问题：

1.资产权属不清。前期与供应商签订的一些合同是以中标社会资本方的名义签订的，如果后期成立PPP项目公司，成立之前签订的合同缔约方与项目公司单位名称不一致、发票抬头单位与项目公司单位不一致、银行付款凭证上的付款方与项目公司单位不一致，故存在法律风险，同时合同对应资产权属不清。

2.无法统一核算。整个项目由社会资本方各家核算各家的收支，没有整个项目的收入支出情况。完工后，财政局审批后的工程造价在这几个联合体之间如何分配在合同中没有约定，运营后分成比例也没有在合同中约定，造成每年需要在联合体之间协商，不利于未来收入成本支出的预算预测和执行。

3.资产管理存在漏洞。联合体一方在管理自己投资的资产时，会将其与其他业务的资产放在同一个系统中集中管理，虽然能查询到自己投资的所有领用材料情况，但对应的出入库单号码不连续，因为与其他业务统一编号，因此在资产管理方面会存在漏洞。

（二）不进行项目可行性论证，预算编制不合理

PPP项目建设周期和运营周期长、投资金额大，未来不确定性因素较多，比如政治因素、经济环境因素、物价变动因素、成本上涨因素等，财务部门不懂工程造价、工程人员不懂估值法和未来收益以及现金流预测。项目不经过充分论证和预算，导致在签订合同确定金额时存在盲目的情况，后期执行时预算修改变动大，也不利于后面的成本控制。

（三）工程造价预算随意变动

预算和实际成本之间总会有偏差，因此在建设过程中总会有增加工程造价预算或者减少预算的情况，当然大部分是增加工程造价，因此给未来资金支出控制、成本控制增加了变数，使既定的预算控制成为摆设，也会使资金筹集跟不上实际需求。

出现预算偏差有设计上的原因，有物价上涨的因素，也有企业先以低价争取到项目，后期再扩大规模、提高建设标准的情况，还有一些人为故意抬高造价的情况。

（四）民营社会资本方占有政府无偿划入PPP项目公司的资产

由于项目公司股权结构中政府方出资比例一般较低，民营资本方占大多数股权比例，政府无偿划入PPP项目公司的土地或其他资产会被民营社会资本方占有，从而存在国有资产流失的问题。

（五）聯合投标体的社会资本方之间、项目联合供应商之间的责任、风险、金额不明确

政府在选择社会资本方时，中标者往往是联合投标体，2～3家公司共同完成，但在后续签订合同时没有确定联合体各自的责任和风险。如果只是其中一家社会资本方负责建造的一部分工程出现质量问题，而由所有股东按出资比例承担，会存在不公平和国有资金流失的情况。

项目公司在选择供应商时，有时是联合体中标，但签订合同时未明确各自的责任、金额及承担的风险，不利于财务管理和核算。另外，选择供应商的要求、制度也不健全。

（六）项目公司关联交易可能存在利益输送

项目公司在成立后，会采购物资进行施工，但是否可以向PPP项目公司的股东或关联方采购，采购价格如何控制，国家并没有文件进行规范，有时会存在关联方利益输送问题。

（七）项目公司筹资存在困难

由于PPP项目投资期限长、投资金额大、回收慢、投资收益率较低，很多公司不愿涉及此类项目，特别是在建设期投资额大且没有收益的情况下，金融机构或其他企业都不愿提供贷款。

（八）完善制度，加强成本管控

充分征求各方意见，建立并有效执行资金管理制度和成本控制制度，同时实施全面预算控制手段，建立相关制度，采取自下而上、自上而下相结合的方式编制年度预算、季度预算，各个部门人员均参与预算编制、执行及考核评价过程，树立全员管控成本和资金的意识。

对于前期建设造价的控制，除了通过预算、复核预算外，建议在政府和社会资本合作中心网上公开已完工项目造价以供参考，公开详细建设规模，包括污水处理吨数、设备、土方、消防机电、主体框架、海绵工程面积、建设地点、建设时间段等，或者国家颁布各类PPP工程项目造价清单报价标准。

（九）建立绩效考核制度和追责机制

规定各个岗位的详细职责，从各个岗位职责中提取考核指标进行考核，包括成本超预算考核，岗位职责执行的差错率、事故率、回款率等。对于社会资本方合作建设的项目，通过合作协议规定各方的责任比例、承担的风险比例、损失追责机制，规避出现损失无人承担责任的情况。

（十）采取措施，保证核算和披露的完整性和正确性

PPP项目公司在建设阶段可以通过第三方监理机构在每个项目完工时、每年末时出具盖章的工程量证明，财务按照它的工程量证明及时列入工程成本和对应的应付款科目或银行存款科目。

财务部建立统一连续编号的合同台账，指定财务人员管理台账和对应的合同，并在每月末对每份合同内容与财务账上的执行情况进行核对，对合同執行情况与对应工程部人员、财务人员、收款负责人员进行核对，验证是否存在未入账的成本费用、负债，并记录担保、抵押以备查账。

负责供应商核算的财务人员年末要与供应商及时核对余额和发生额。负责成本的财务人员年末、季末要对账上发生的明细与预算、第三方监理的工程预算进行核对，验证负债的完整性。

四、结语

由于PPP项目涉及面广，资金需要量大，建设和营运周期长，因此在项目执行过程中总会存在一些问题，但如果项目经充分论证、成立项目公司后再运作，聘请专业的第三方监理造价咨询机构进行预算和监控，事前签订合同约定各方的权利、义务，制定风险、金额和问责机制，执行全面预算控制和考核制度，健全政府资金使用规定，加强成本管控等，就能规避财务管理中的一系列问题。

（作者单位为北京兴华会计师事务所<特殊普通合伙>）

参考文献

[1] 刘鹤. PPP项目的财务管理及控制措施探讨[J].财会研究，2019（05）：28-29.

[2] 高法国.基于PPP模式下项目财务管理的研究[J].财会研究，2019（10）：137.

[3] 谢晓芳.浅谈PPP模式下项目财务管理问题[J].财务管理，2019（08）：141.