秦桂萍

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）

党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位。自2002 年《农村土地承包法》颁布，随着全面深化农村改革的推进，农村土地流转进程不断加快。截至2016 年，全国家庭承包耕地流转总面积达3194.72 万公顷，占全国家庭承包经营的耕地总面积的35.14%[1]。国内学者就土地流转这一课题进行了诸多研究。吴光芸和万洋（2019）等人对土地流转制度进行了深入探讨[2]。王薇和马慧芳（2019）研究了变革中农村土地的流转方式[3]。王素涛（2018）、王曼和娄季春（2019）、李荣耀和叶兴庆（2019）等人从农户视角出发，在收集大量数据点额基础上分析农户土地退出意愿和作出土地承包决策的影响因素[4][5][6]。凌斌（2014）则对农地流转中另一重要参与主体村集体组织进行了研究[7]。本文基于在四川省B 镇和D 镇的调研，分析土地流转参与主体——农户、种植大户、涉农企业和农村基层组织在土地流转过程中扮演的角色和相互之间的互动关系。

一、土地流转方式及实践演变

（一）土地流转方式

土地流转，即土地承包经营权的流转，是指农户将其所有土地的承包经营权（即使用权）让渡给另一农户或某一经济组织，实质上仅转让使用权，保留承包权。目前在我国农村，土地经营权流转的形式主要有土地转包、出租、转让、互换、入股等。

1.转包。转包指农户将土地经营权让渡给份属同一集体经济组织的另一农户的行为，是集体经济组织内部农户之间的流转。2016 年全国以转包方式流转的耕地面积占耕地流转总面积的47%。

2.出租。出租指农户将自己合法享有的土地使用权以租让的方式转移给另一集体经济组织的农户。2016 年全国以出租方式流转的耕地面积占耕地流转总面积的35%。

3.转让。转让是指在农户的土地承包合同期内，经由发包方同意后，农户将其拥有的土地承包经营权以某种形式让渡给另一农户或某一经济组织，并同发包方变更原有的土地承包合同。2016 年全国以转让方式流转的耕地面积占耕地流转总面积的3%。

4.互换。互换指出于耕作方便的考虑或是受到其他因素的影响，农户和同属于某一集体经济组织的另一农户交换行使土地承包经营权，不属于同一集体经济组织的农户之间不能相互交换行使土地经营权。2016 年全国以互换方式流转的耕地面积占耕地流转总面积的5%。

5.股份合作。股份合作是本着自愿的原则，农户以入股的方式将土地经营权联合起来，一同进行农业生产，按股分配收益。入股本质上是农户之间互相配合，一同从事农业生产的土地流转形式，并非入股组成公司从事商业活动。2016 年全国以股份合作方式流转的耕地面积占耕地流转总面积的5%。

6.其他方式。如土地信托、土地银行等。2016 年全国以其他方式流转的耕地面积占耕地流转总面积的5%。

（二）土地流转的实践演变

我国农村土地经营权流转的实践演变大致可分为以下三个阶段，在这三个阶段中，土地流转参与主体不断丰富。

1.自发实施阶段，发生于20 世纪80 年代中后期，地点为沿海发达地区和大城市郊区。粮食产量的增加使得温饱问题基本得到了解决，而乡镇企业的迅速发展导致大量农村劳动力开始转移，农户承包土地变成负担。在这一阶段，土地集聚和流转的主体是村委会，很多种植大户都是依赖于政府的补助维持。

2.试验探索阶段，1987 年国务院批准在苏锡常、广东南海和北京顺义等沿海发达地区开展农业规模经营试点后，除发达地区外，中西部一些省、市也开始进行小规模的土地流转。这一时期，农地流转的总体规模仍然不是很大，农地流转呈现多样化的特征。中西部产粮区与劳动力输出大的农区主要有两种土地流转方式：一是农户间自发流转；二是村委会将抛荒的土地收回，再转包给其他承租农户。而在大城市郊区以及沿海发达农村，很多土地被转用于工业和城市建设，剩下的一部分农地一般由农户或村委会承租给外地人经营。在这一阶段，土地流转的主体为村委会和农户，而一部分承租者在逐步发展为种植大户。

3.规范发展阶段，产生在21 世纪初以来的各地农村。这个时期农村税费改革的推进，特别是全面取消农业税的举措，对土地流转产生了重大影响。在农业劳动力外出较多的地区以及在大城市郊区和沿海农区，不少涉农企业开始在农村进行大面积的土地承包，村集体组织对农户和企业之间的沟通起着不可忽视的作用[8]。

二、土地流转中各主体的参与意愿

土地经营权流转的主体包括政府、农户、种植大户以及涉农企业。在实际执行中，通常为村委会这一基层组织行驶着政府的职能。种植大户可能是普通的农户，也可能是投资者。而涉农企业通常是借由与种植大户的合作间接参与到土地流转当中，因此本文主要分析政府、农户以及种植大户的参与意愿。

（一）政府积极推进的动因

2008 年10 月，第十七届中共中央委员会第三次会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对进一步推动农村的发展改革制定了详细规划。《决定》提出应当加强对土地经营权流转的管理，完善农村土地流转市场，进一步做好土地流转的服务和管控工作，按照合法、有偿、自愿的原则，允许农户以互换、转让、转包、出租以及股份合作等形式进行土地使用权流转，以多种方式推行农业规模化经营。具备优势条件的地区可引导发展家庭农场、种植大户、专业合作社等农业规模经营主体。

1.农户继承的断裂。随着城乡一体化进程以及乡村转型的快速发展，大规模的剩余劳动力由农村迁移到城镇。与在城镇工作相比而言，种地的经济效益更为低下，导致投入农业耕作的劳动力减少和大量的耕地利用率、产出率低。农村的年轻一代大都拥有一份非农工作，有的甚至已移居城市，脱离了农业耕作，且不具备农业耕作的技能。当从事农业耕作的老一辈农民因为年龄增长而逐渐退出农业耕作时，农村将出现大量的闲置荒地，因此进行大规模的土地经营权流转，将土地交由专业人士进行耕作是未来农业的必然趋势。

2.小农经济的衰落。城市化、工业化和市场化的推进，使得一家一户的分散家庭农业经营方式不仅不再能够满足社会经济发展的需要，甚至还阻碍了社会进步和经济发展，同时也使农村开始边缘化，处于落后状态。在小农经济时代，土地的细碎化是无法规避的，但现代农业需要进一步细化分工和实行专业化生产。在实行土地流转和农业规模经营后，再分工和专业化生产获得了不断的发展。进行土地流转能实现产业化和专业化经营，增加了规模经济效益，使得简单的农业耕作发展成为更高层次的农业生产。

3.农业现代化的需求。随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展，农业技术水平不断改良，农户土地流转的发展进程不断提速，土地规模化经营是必然发展态势。发展现代农业必定要依赖土地流转和农业适度规模经营，此举有助于保障主要农产品的供应以及粮食安全，有助于提高土地资源配置效率和劳动生产率，有助于推动农业技术的发展，有助于促进农民收入的增加和农业増效，我国幅员辽阔、地势复杂，农村情况千差万别，应当结合实际，稳步推动。

具体实践中，通常为村委会这一基层组织行驶着政府的职能。基于上级政策和自身政绩的考虑，村委会通常都积极参与土地流转。

全面深化农村土地制度改革，推动农村的土地经营权、土地承包权和土地所有权形成三权分置，对现有的农业生产力和生产关系进行了重大的调整，在很大程度上解放了生产力，产生了深远的影响。

（二）种植大户决策的动因

1.规模经济效益。分田承包是小块地，规模较小，较多依靠体力劳动，在机械使用上也多依赖于小机械，且仅限于收割环节。但实行土地规模经营后，可以进一步提高机械化水平，除收割环节外，播种、灌溉、喷洒药物等环节均可使用机械代替劳力，土地规模经营有利于对劳动力、土地和资本等生产要素进行集约化利用，提高机械化水平和生产效率。小规模种植的农户产出的农产品数量有限，农产品公司不会直接前来收购，通常是由从事农产品收购的个体户集中收购农户的产品，再转卖给农产品公司。实行土地规模经营后，种植大户可以直接与农产品公司进行交易，减少中间环节，降低农业经营与市场对接的交易成本。

2.政府补贴政策。为了推进土地经营权流转，鼓励农业规模化经营，各地政府都出台了扶持政策。除享受农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等各类农户拥有的补贴外，承包土地数量达到一定规模的种植大户还可以享受政府提供的其他扶持政策，如农村土地流转收益保证贷款、农机购置补贴等。比如位于D 镇的西蜀泉乡，由四川九和农庄有限公司开发，占地面积为900 余亩，集观光农业，种植花卉以及粮食作物为一体。作为当地政府招商引资项目，西蜀泉乡获得诸多政府补贴，比如每亩地所获粮食直补金额为直接补贴给农户的金额的数倍；承包期限内，每年三辆大型农机购置补贴；九和农庄修建道路时，D 镇政府又拨付了800 万专项补贴，伴随着农业生产现代化的发展，农业耕种的机械化水平显著提高，参与农业耕作的辛劳程度逐渐下降，加之农业收益和政府各种利好政策的吸引，越来越多的农户开始成长为种植大户，参与到土地流转进程中。

（三）农户的土地退出意愿

高佳和李世平基于对位于陕西省的近600 户农业家庭进行的调查，对农户土地退出意愿的变量及其影响作用展开了探讨。研究结果表明农户的退出意愿受到家庭人均收入、和邻近县城的距离、户主的知识水平、耕地面积等多因素的综合影响，且各影响因素之间也会产生相互影响[9]。李沛桐（2016）利用我国七个省市共计11200 位农户的调查数据，对农户作出土地承包决策的行为特征以及影响因素展开了研究；分析认为对农户土地承包决策产生影响的最主要因素是农产品价格，其他因素诸如劳动力、土地资源利用、政府支持、土地流转合同的执行成本和土地流转租金等也具有不可忽视的影响[10]。

通过对B 镇和D 镇的探访，笔者认为，在研究农户土地退出意愿时，可将农户划分为三种类型：一种是已移居城市、以非农收入为主的农户以及由于年龄过大或身体疾病无法耕种的农户。该类农户不再从事农业劳作，有极强的土地退出意愿。在未实施大规模土地承包之前，通常是将土地以极低的价格甚至于无偿转让给同村其他有土地种植意愿的农户。实施大规模土地经营权流转后，农户的土地转出收益大幅增加。二是以非农收入为主、农业耕作收入为辅的农户。此类农户放弃农业种植之后，仍然有足够的经济来源以维持生活，但务农收入于其也是一笔较为可观的收入，他们在作出决策时受土地承包价格等外在因素影响较大，土地退出意愿不明确，是土地流转能否顺利实施的关键。三是以农业收入作为主要收入的农户。此类农户年龄一般在50-70 岁之间，身体健康，具有农业劳作的能力，但知识和技能的缺乏导致他们无法从事其他工作，务农收入是其生活保障的主要来源，也是其养老的资本。因此此类农户一般不愿意退出土地承包。

三、土地流转中主体的参与状况

通过在B 镇和D 镇的观察访问，按照参与主体的数量划分，发现该地区主要存在以下四种土地流转运作形式。

（一）两主体参与形式

图1

少数已经脱离农业生产的农户，有较高的土地流转意愿，他们有意将土地转让给他人，但被转让土地不相邻，较为分散，难以形成规模经营，因此只能吸引有种地意愿但不具备大规模农业经营资金和技术条件的种植户。这种形式的土地流转中的所有事项均由农户与种植大户之间自由协商，属于农户之间自发的土地流转。农户借用日常的社交渠道传递土地转让意愿，种植大户通过此渠道获得土地流转信息，农户与种植大户之间依赖于社交网络建立联系，农户以土地承包权换取租金，种植大户以资金换取土地资源，双方交易以人际信任作为保证，一般不会签订土地经营权流转合同。在这种土地流转形式中，土地流转规模较小，一般在十余亩左右，通常发生于同一集体经济组织内部，多采用土地转包的形式。

此种土地流转形式最为简单，仅农户和种植大户两个主体参与土地流转，两个主体均为主动参与土地流转，且参与度较高。由于农户的土地流出意愿强烈，且流转地块分散，承租人的流入意愿较低，在这种流转形式下，农户处于劣势地位，不具有议价权，农户的土地转让收益较低。

（二）三主体参与形式

图2

当种植大户需要大规模承包土地或者是跨生产队进行土地承包时，种植大户与农户之间难以建立直接的社交关系，且随着农户数量的增加与农户直接协商的成本显著增加，此时，种植大户不再依赖于社交渠道与农户建立联系，而是借助于村委会作为中间协调者，与农户进行沟通。

分析农户退出意愿得出，第一类农户愿意退出土地，第二类农户土地退出意愿不明确，第三类农户不愿退出土地，要促成土地流转，争取第二类农户的退地意愿是关键，因此，一般会由村委会联合生产队队长对第二类农户做工作。

在参与土地流转的过程中，除正式权威外，村委会还依赖于社交网络对农户开展工作。农村是典型的熟人社会，人与人之间有着复杂的社会关系网，村集体组织和生产队借助复杂的社会关系对农户进行劝说，碍于熟人之间的“面子”以及羊群行为的影响，农户作出退出决策的概率极高，但也会存在一部分意愿明确，难以改变的农户，此时，村集体组织便会联合种植大户采用其他措施。比如B 镇的碧泉葡萄园。碧泉葡萄园由田某跨队承包，占地面积170 亩，是一个生态种植园，园内90 亩修建为游泳场馆，80亩用于种植葡萄。田某确定土地承包意愿后，向村委会提出申请，委托村集体组织帮助协商，经过村委会的劝说后，仍然有十几户村民不愿退出土地。田某与村委会商议，决定在碧泉葡萄园建成后，附近村民可半价享受游泳场馆的设施，购买葡萄也可享受折扣，用工时被优先考虑。承包者给出利好，再加上村委会的多次劝说，不愿退出土地的农户开始改变想法，而对于那些坚决不愿转让土地的村民，采取互换的方式，将不愿退出土地承包的农户的土地与碧泉葡萄园规划外的土地互换。

在这种土地流转形式中，具有承包土地意愿的种植大户主动向村集体组织提出申请，参与其中，但主要授权于村委会，在土地流转中自身参与度不高，由村委会代其处理部分事物；而农户是在村委会的引导下被动参与流转，第二类农户参与土地流转的行为甚至可能是违背其最初意愿的。作为基层政府触角的村集体组织在这种形式中承担着十分重要的角色，在整个土地流转的运行过程中有着极高的参与度，活跃于农户和种植大户之间。

（三）四主体参与形式

图3

当有效种植面积达到几百亩时，作为普通农户的种植大户为了提高农作物的种植的专业化，会与涉农企业进行合作，涉农企业通过与种植大户之间的联系参与到土地流转中。

进行大规模的粮食种植，需要专业化的经营和技术，因此种植大户一般会与涉农企业合作，种植大户向公司支付一定费用，企业向种植大户派遣专业技术人员，为农作物种植提供全程专业指导，密切关注农作物种植中的各个重要环节；此外，企业还会为种植大户提供大型机械以供使用。除生产指导外，一般种植大户和涉农企业还会约定在农作物收割后将农产品按照约定价格卖给涉农企业。从合约签订到粮食交付相隔半年，价格制定具有滞后性，因此合约中会规定若合约价格低于农产品交付时的市场价，涉农企业应当依据市场价做相应调整，不得低于市场价格，否则种植大户有权利不将农产品卖予涉农企业。与涉农企业相比，种植大户往往处于弱势地位，此条款充分保护了种植大户的利益。

此种形式中，农户与村集体组织参与土地流转的方式和过程与三主体参与形式类似，农户、村集体组织以及种植大户之间的沟通联系不发生变化，只是增加了涉农企业这一主体，企业通过与种植大户之间的合同关系参与到土地流转进程中。

四、各主体在参与过程中存在的问题

进行土地流转，实现农业规模经营无疑是未来农业的必然发展态势。随着土地流转工作的加快推进，国内农户的承包土地流转面积也迎来爆发式增长，基层政府组织、种植大户和农户以多样的方式，通过各类渠道，参与到土地流转之中。然而各主体在参与土地经营权流转的过程中，还呈现出不少亟待改进的问题。结合在B 镇和D 镇获得的案例分析，笔者认为主要存在着以下三个问题。

（一）政府面临信任风险

在参与土地流转的过程中，基层政府组织一直处于非常活跃的状态，极力推动土地流转的顺利实施。村集体组织作为中间人参与土地流转，在农户和种植大户之间行驶着双重代表关系。一方面，村集体组织代表农户与承包者就行土地承包租金协商，此时，村集体组织代表农户利益，应当为农户争取最大利益。另一方面，村集体组织是种植大户的代理人，为其完成与农户的协议签订、租金发放等事项。然而在实际中，村集体组织往往只履行了种植大户代理人的角色，在以农户代表人为农户争取利益方面有所失职。

村级组织成为种植大户的“代理人”，农户对村组干部的威权性服从和村庄生活中对干部产生的社会信任为种植大户承担了信任的基础，村集体组织成为土地经营权流转的责任主体和风险承担主体。一但在土地流转过程中产生纠纷，村委会有可能会面临着十分为难的局面。一方面，农户们联合起来，以集体信访甚至是闹访的形式向村委会和基层政府施压，却又不愿起诉；另一方面，村委会作为委托代理人，又无以自身名义起诉的权利。“代理人”角色的执行与表演将可能会逐步消解村级组织的合法权威和公共性，降低政府在农户中的公信力。

（二）种植大户缺乏经营能力

促进土地流转，既有利于加快农业转型，也创造了新的用工机会。为了吸引投资，政府对大规模承包土地的投资者大力扶持，这就催生了一些本身并不致力于从事农业种植的投资者参与其中，他们参与土地流转并不是为了进行农业生产，而是以套取农业补贴和补助为目的。这些热衷于包地的投资者并不在意农业种植的产出，不愿在农业生产上投入过多精力和金钱，导致农业生产投入短期化，持续性差。

土地流转的目的是实现农业专业化和规模化，改善农业耕作的生产效益，然而规模化不等同于专业化，种植大户不一定就是种植能手。现实中参与土地流转的种植大户，实力参差不齐，很多大户过分依赖雇佣人员，做“撒手掌柜”。此外，种植大户普遍缺乏对市场的分析把握能力，往往是上一年何种农产品销售势头好，下一年就种植该种农产品，种植大户均种植同一种农产品，势必造成未来一年此种农产品供过于求，价格暴跌。

（三）农户缺少参与激励

在土地经营权流转过程中，农户缺乏主动参与的积极性。大多数农户的知识水平较低，加之供求信息不畅，在作出是否退出土地的决策时常常处于被动地位。农户是否有退出土地承包的意愿，取决于农户在退地后的生活条件能否有所改善、自己未来的生活是否能够有所保障。简单来说，就是选择农户如若退出土地对自己会产生的什么样的“效应”是什么。只有受到足够的刺激，农户才会主动参与到土地流转中。目前各地对退地农户的补偿标准不统一并且补偿标准相对较低，随着国家逐步减免农业税费和实施农业直补政策，农业种植开始变得有利可图，农村土地使用权的经济效益得以显现。转让土地获得的租金远低于种地收益，农户缺乏退出土地经营权的有效激励。

五、建议

针对土地承包经营权流转主体在参与的过程中凸显的问题，笔者认为可从以下三个方面进行完善。

（一）明确政府定位

基层政府以及村集体组织作为种植大户和农户的沟通桥梁参与土地流转，具有不可或缺的重要性。基层政府组织不仅仅是种植大户的代理人，同时也是农户的代表机构。在实际参与土地流转的过程中，一些基层政府组织为了推进土地流转，吸引投资者，更多地扮演着种植大户代理人的角色，为种植大户奔走，而在某种程度上忽视了农户的利益。吸引投资固然能够带动当地经济发展，但农户的利益也不容忽视。基层政府组织应当明确自身的角色定位，在吸引投资者的同时，保障农户的权益，主动作为，为农户谋求利益。

（二）对种植大户加以引导

农业开发是一项较为特殊的投资项目，同时面临着市场和自然的双重风险，实力雄厚的民营企业或公司很少参与到土地承包经营权流转和农业规模化经营中。大片流转土地要产生高经济效益，需要科学合理的市场分析来支撑。然而投入到农业生产中的种植大户能力参差不齐，因此政府的顶层设计引导就显得格外重要。政府在土地流转中不应缺位，各地农业行政主管部门应当加强对种植大户的指导工作，为种植大户提供专业化地指点，引导农村土地经营权流转有序进行，推动种植业适度规模化经营的健康发展。

（三）完善土地退出补偿机制

除土地转让租金外，为退出土地承包的农户提供转移就业机会也是十分有效的补偿激励措施。此外，社会保障制度是土地退出补偿机制的另一重要组成部分，要构建健全的土地退出补偿机制，完善农村社会保障制度必不可少。然而目前我国农村的社会保障体系并不健全，尤其于老一辈的农民而言，他们除新农合外，大都没有参加其他保险，对他们来说，土地才是自己年老后能够倚靠的保障，这就使得这些农户对于土地承包经营权极为珍视。政府应当建立完善的土地退出补偿机制，只有退地后的生活得以保障，农户才能够退地无忧。●