刘素君

（天津商业大学公共管理学院，天津300400）

一、问题的提出

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化;明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。随着全面深化改革的不断向纵深化推进，我国公共管理体制改革的愿景也愈来愈清晰，即加快推进国家治理现代化，建设人民满意的服务型政府[1]。而权责清单制度正是推进国家治理体系治理能力现代化的重要制度性工具，是建设法治政府、责任政府、廉洁政府的重要手段，对于厘清政府与市场、社会权限边界，加快政府“放管服”改革意义重大。

省级政府同时承担着决策执行双重职能，是连接中央与基层的重要一级地方政府，是政策传导的中介枢纽，对于中央下发政策文件的实施起到提纲挈领的带头作用，而权责清单制度是一项实践性极强的规范性制度，需要省级政府部门作出制度实施的示范性操作，省级政府权责清单制度实施效果的优劣直接影响了本省垂直以下各级政府的制度实施情况，因此，省级地方政府必然是权责清单制度实施主体的重点研究对象。通过对文献的梳理总结发现，近年来，学界对于权责清单制度的研究虽然并不少见，但大多集中于对某一地方政府执行现状的研究、权责清单的制度功能与价值意义、政策执行偏差原因分析等方面的探讨，而将全国省级政府的权责清单制度进行横向对比研究、重点论述值得学习和借鉴的典型省份经验做法的文章却付之阙如。因此，本文从治理现代化背景出发，着重对上海、安徽、浙江、福建和河北五省市政府部门在权责清单制度实施过程中体现的政治智慧进行深度分析和总结概括，从中提炼有价值的经验进行推广，以期为其他地方政府推进权责清单制度实施提供有益借鉴，从而提高权责清单制度在全国范围内的实施效果，推进中国特色社会主义法治化建设，加快治理现代化步伐。

二、权责清单制度的发展脉络研究

建立权力清单和责任清单是加快政府职能转变的重要举措，也是实行依法行政的要求[2]。权责清单制度最早始于地方政府的行政实践，后逐步在全国范围内由点到面、由上到下得到推广，从权责清单制度的发展脉络来看，大致可以分为萌芽兴起、发展扩散、平稳运行三个阶段（见表1）：

表1 权责清单制度发展阶段情况说明表

经过几年来的不断探索，我国地方政府权责清单制度正逐步走向规范化、科学化、透明化、标准化。不同地方政府政务情况不尽相同，对关于权责清单的中央政策文件理解不同，因此在实际运行过程中制度实施产生差异，通过对全国省级政府的横向对比研究发现，总体而言不同省市权责清单各具特色，下文对权责清单制度实施效果较好的五个省级政府的典型做法予以归纳。

三、国内五省市权责清单制度实施情况研究

（一）上海市权责清单制度实施研究

上海市政府权责主体包括上海市发展和改革委员会、上海市经济和信息化委员会、上海市商务委员会等41 个行政主体。上海市权责清单制度特色主要体现在以下两个方面：一是“互联网+政务服务”水平高。上海作为自由贸易试验区在电子政务、行政审批标准化方面较为先进，在全国范围内位列前茅，电子政务水平高、电子办公体系为完备，对于行政审批、行政征收、行政给付等需要行政相对人办理的权责事项，采用“一网通办”方式，设置“我要约、我要办、我要查、我要评、我要找茬”便民服务选项，基本实现了“信息多跑路，群众少跑腿”的互联网运作模式，全流程一体化在线服务平台设置“统一身份认证、统一总客服、统一公共支付、统一物流快递”为行政相对人在政府部门办事提供了极大便利，“互联网+政务服务”水平高为权责清单制度的有效实行提供了良好的技术支持。二是社会公众参与途径方便快捷。上海市政府在办事指南列表中专门设置“请您来找茬”栏目，以听取公众对政府政务服务工作的意见和建议，及时解决公众在办事过程中遇到的问题和困惑，为社会公众提供参与方便快捷的渠道和参与平台，将社会公众作为参与政府治理的一方主体，以此不断完善权责清单制度建设，健全政务服务功能，提升政府办事效能，推进政府治理现代化步伐。

（二）安徽省权责清单制度实施研究

安徽省作为全国最早公布权责清单制度的地方政府之一，在制度建设方面相对比较成熟，行政主体包括省发改委等57 个部门或单位。安徽省权责清单制度实施的特色主要体现在以下两个方面：一是权责清单内容标准统一。安徽推进全省统一的政务服务事项目录清单和实施清单梳理编制，实现同一事项在纵向不同层级、横向不同区域间，保持各要素统一，事项标准化入库并上网运行，在全国首创实现所有行政许可事项省市县乡4 级标准统一，实现政务服务事项数据统一、同步更新、同源公开、多方使用，实现政务服务精准供给，无差别化服务[3]。权责清单内容标准统一有利于对制度执行效果进行有效对比，对制度落实情况进行直观判断，是实现制度规范化运作的必要条件。二是负面激励较少。通过对比安徽省与其他省市政府部门的权责事项，明显发现安徽省权责事项总数远远少于其他同级别政府权责数量，究其原因，主要在于行政处罚权权项数量较少，只有499 项。从全国来看，同级别的地方省级政府行政处罚项数量大有不同，如江苏省6180 项、山东省1691 项、上海市2545 项、浙江省898 项，行政处罚权项的多少直接对权项总数产生重要影响，安徽省政府行政处罚权项少说明，安徽省政府对社会公众采用负面激励的情况较少，以鼓励支持的正面引领社会发展的态度为主导，这一做法符合正面激励效果优于负面激励的社会心理学效应，有利于社会向着更加健康的方向稳步发展，其他地方政府也可根据本省的具体情况对安徽省的经验做出适当的参考借鉴。

（三）浙江省权责清单制度实施研究

浙江省政府在2014 年就开始进行了省级层面权责清单制度探索工作，属于较早一批开展权责清单制度建设的省份之一，因此在实践层面上更加成熟，一些做法可以为其他地方政府提供参照。浙江省政府权力清单和责任清单并非列在同在一张清单而是各成体系，按照部门划分权力主体，包括省发改委、省经信委、省教育厅、省科技厅等43 个行政主体，行政权力清单当中将类别、实施主体、实施依据、事项编码等七项中向社会公众公布。浙江省政府的权责清单制度特色主要体现在如下两个方面：一是行政权力清单动态变化情况予以公布。浙江省通过权力类型、业务部门、时间段三个选项，将省内最近12 个月的事项变化情况在网站上公开发布，权责清单制度的动态调整变化情况一目了然，页面设置亲民友好、简洁明了，网上操作流程一目了然，为公众办事提供了极大便利。二是构建多方倒逼机制。浙江省通过省政府倒逼、基层倒逼、第三方审核机构倒逼等多种方式迫使省级政府部门自我“割肉”，不仅没有法律法规依据的行政权力一律被取消，而且虽有法律法规依据但不符合全面深化改革要求和发展实际的行政权力也被取消、转移或下放[4]。多方倒逼机制通过引入多元政府治理参与主体，对公职人员提出了硬性要求，形成外在行为约束，极大克服了公职人员的惰性心理，突破了传统行政体制习惯性依赖路径，有利于提高权责清单制度的实施效果，极大推进了政府治理现代化步伐，对全国各地方政府具有借鉴意义，具有普遍推广价值。

（四）福建省权责清单制度实施研究

福建省权责清单制度包括省发改委、省工信厅、福建省卫健委、福建省教育厅等44 个省级行政主体。福建省权责清单制度实施特色主要体现在以下三个方面：一是办理进度动态可视实现透明化办公。在阳光政务信息栏中办件统计以及办件状态清晰可见，将办件名称、申请人、受理部门、受理时间、办件来源、办理状态加以明示和公布，做到权力在阳光下运行，切实为人民百姓提供便利。二是关联服务事项分类整合。浙江省的权责清单中设置类别、权责编码、行使主体、行使层级、实施依据和备注，同时还设置了关联服务事项名称，在关联服务事项名称栏中详细列举了基本信息、申请条件及方式、申报材料、收费情况、办理流程、办理依据等常见问题，同时将网上申请去窗口次数、窗口申请、承诺期限工作日等信息清晰展示，关联服务事项的设置极大地方便了行政相对人将所有要办理的事项进行归类整合，一次性清楚地了解并且完成所有关联事项，为行政相对人节省了时间，是深化“放管服”改革的一大成效，极大提高了办事效率，为群众提供了极大便利。三是用星级划分不同申请事项的复杂程度。相关办理事项分为一星、二星等五个等级，科学合理有新意，星级越高，网上办理服务就越加全面，行政相对人办理相关事项就越便捷，五星级办理的事项在省网上办事大厅发布办事指南信息，提供全流程网上办理（在线申请、网上预审、网上受理、网上办结）的事项，在五星级申请事项中申请人不再需要提交纸质材料，无需跑现场窗口，实现全网通办。

（五）河北省权责清单制度实施研究

权责清单制度最早始于河北省邯郸市政府的早期实践，经过多年的实践积累和不断探索，河北省的权责清单发展较为成熟，在实施过程中体现的特色可供其他地方政府参考借鉴。河北省的权责清单公布形式分为两个模块，即行政权力和公共服务。行政权力清单包含五项权力：行政许可、行政征收、行政给付、行政确认以及其他权力。河北省权责清单制度实施的特色主要体现在以下两个方面：一是权力清单内主要公布相关政策法规，法律依据一目了然。与其他省市在权责清目录栏下直接公布权责内容不同，河北省的权力清单目录栏下设置了五大清单类别，分别是权责清单、收费清单、跑动次数清单、通用目录清单和中介清单，这些清单则主要公布的是近期相关政策修改变化的相关通知。相关的法律法规在权力清单目录栏下依照规定集中向社会公示，做到执法有据、依法行使职权。二是河北省权力清单办事指南也设置星级标注。权力清单办事指南内涵基本信息、受理标准、设定依据等的九项说明，共分为四星级网络办事便利程度，方便群众按图索骥，星级越高则越便利，四星级事项则全程无需行政相对人到现场办理，根据办事指南星级不同办理事项的复杂程度也就不同。河北省政府权责清单整体而言，权责划分类别较为清晰，电子政务水平较为先进，权责清单的公布确实发挥一定作用，为社会公众在政府部门办公提供了极大便利。

四、国内五省市政府权责清单制度实施经验研究以及启示

权责清单制度是推进治理现代化的有效工具，基于现实需求应运而生，推动了政府的权责对等化、公开化和法定化[5]，极大促进了党风廉政建设，为厘清政府与市场、社会边界，加快政府“放管服”改革做出了重要贡献。如何充分发挥权责清单制度的工具理性和价值理性双重制度价值，克服公职人员惰性心理、突破传统低效的惯习依赖性行政路径、调动社会多元主体力量参与到政府治理的过程中，是当下政界、学界需要审慎思考的重大课题之一。本文基于对上海、安徽、浙江、福建、河北五省市地方政府权责清单制度实施情况的调查研究，将五省市政府部门的经验做法进行归类整合，可以总结得到以下四个方面的经验启示，供其他地方政府参考借鉴，以期完善全国各地方权责清单制度建设，提高治理现代化水平。

（一）提高地方政府部门“互联网+ 政务服务”水平

“互联网+政务服务”水平的高低直接影响着权责清单制度的实施效果，一个地方政府权责清单制度实施效果的优劣，决定因素之一就在于“互联网+政务服务”水平。上海、安徽、浙江、福建、河北五省市无一不是在“互联网+政务服务”水平建设方面表现出色，制度更新较为及时、办理进度动态可视实现透明化办公、关联服务事项分类整合等实施经验无一不需要互联网技术的支持。一般情况下，“互联网+政务服务”水平越高的地方政府权责清单制度的实施效果也就越好。首先，“互联网+政务服务”促进了政府权力透明、政务公开实践的进一步发展，意味着政府在权力的行使与责任的履行方面接受社会的监督程度更加深入，权力寻租设租的空间随之变小；其次，“互联网+政务服务”水平越高，则政府智慧治理的水平也就越高，对接行政相对人的匹配度也就越高，同时通过技术手段提高了公职人员的办公效率，为公众带来了极大便利；最后，“互联网+政务服务”水平越高，电子政务水平越高，意味着人民群众利益诉求表达渠道也就越宽泛，推动权责清单制度实施效果变好的反作用力也就越强，互联网平台建设越完善，则公众倒逼权责清单制度落实的能力越强，权责清单制度实施的效果也就越好。权责清单制度是政府部门为了划清职权边界，厘清各部门之间的责任，提高政府行政效率，将政府各部门的权力与责任以清单的形式向社会公布接受社会监督的规范性制度，以互联网建设为契机，对克服公职人员惰性心理、引入多元主体治理意义重大。地方政府应该下大力气提高“互联网+政务服务”水平，将电子化办公尽快全方位普及，以提高办公效率，突破传统低效的惯习依赖性行政路径。

（二）推进权责清单制度标准化建设

全国各省份权责清单制度的实施工作，整体而言还有较大的进步空间，各地方政府对于中央下发的关于权责清单制度文件的理解情况不尽相同，清单公布范式各具特色，光从形式上来看，有的地方政府公布的是权责清单，而有的地方政府公布的是权力清单，有的责任清单依附于权力清单之上，出现了三种不同的清单公布形式[6]。此外，各地对清单的重视情况也存在差异，各地区的经济水平、政治传统也有所区别，权责类型也不尽相同，甚至同级同属性不同地方政府部门之间的事项类别都会出现较大差距，造成权责清单制度实施的进展情况参差不齐。权责清单标准不一造成制度执行效果无法有效对比，缺乏整体客观的评价标准，造成制度落实情况无法直观进行判断，具体实施效果难以定论，对权责清单的权威性也造成了影响。权责清单标准化是当下全国各地方政府部门需要解决的重点问题之一，安徽省的所有行政许可事项省市县乡4 级标准统一，为权责清单在全国范围内的制度建设带来启示，清单标准化是实现清单制度化的必要逻辑前提，因此要尽快推进权责清单制度的标准化建设，优化完整运行流程，及时制定权责清单动态调整等配套机制，集各地方政府部门智慧，采百家之所长，出台全国统一的标准化清单模板，同时也要在清单设置方面为地方政府特殊政务留有余地，要在基本编码、事项类型、行政审批、实施编码、权力来源、法定依据、责任具体化、追责情景等具体方面下足精功夫，清单精细化成为一种必然的价值选择，尽快实现全国权责清单制度的标准化运行是破解权责清单制度实施困境的明确路径。

（三）引入多方参与评估机制

官本位思想导致我国社会公众形成过度依赖制度供给的习性，公众参与政府治理的主动性和积极性普遍不高。另一方面，来自公众的社会监督也往往是疲软无力的，缺乏法律认可的权威性，实际上即使公众进行积极参与评估也难以对政府部门形成有效的刚性约束。因此，要在制度上引入多方参与评估机制，将其固定为权责清单制度的必要环节，形成公众参与的常态化，让公众切实参与到政府治理的整个过程之中，上海市“请您来找茬”栏目的设置以及浙江省的多方倒逼机制的构建就是多方评估机制的一种基础表现形式。推进治理现代化动员多元主体参与，权责清单制度的实施引入多方参与评估机制，一方面，要聘请专业咨询机构对政府权责清单运行中存在的问题以及运行效果进行定期评估，及时进行动态调整，及时提出新的应对策略和途径；另一方面，要在政府官网上设置便民利民的参与评估渠道以集民意、听民愿，让对权责清单最有发言权的社会公众及时参与到政策执行与修正的过程之中，通过多方参与评估机制倒逼政府部门主观上加强对权责清单的重视程度，克服惰性心理，从而达到提高权责清单制度运行效果的目的。

（四）尽快完善相关法律法规

由于权责清单制度是由地方政府早期实践而产生的一种自下而上、由点及面的创新型制度，因此在我国的法律法规中，还没有关于权责清单操作执行方面的明确规定，权责清单制度的法治基础较为薄弱，如果环节上存在瑕疵或缺失，将会导致合法性阙如[7]。现阶段的省级政府权责清单无异于将发挥着一部并不存在的“行政法规”的作用[8]。法律法规的不完善导致全国各地方政府的权责清单形式多样、五花八门，同时实施的效果也大相径庭，甚至权责清单制度的执行效果优劣直接取决于地方政府的“一把手”，“一把手”重视则权责清单制度的实施效果就会相对较好，“一把手”不重视则权责清单制度就会面临着编纂发布完成之后被束之高阁的风险。法治首先意味着对权力的限制，是对国家权力的驯服[9]，而这种“一把手决定制”完全违背了法治政府建设的初衷。因此，要尽快完善权责清单制度的法治化路径，解决在实际运行过程中制度难以完全落地的现实问题，防止流于形式、敷衍了事的现象发生，以法律法规为圭臬是权责清单动态调整和长效管理的根本方法，也是职权法定、法制统一的必然要求。要及时完善相关法律法规，通过法律法规对地方政府形成刚性约束，从根本上避免地方政府陷入权责清单制度实施效果的优劣完全依靠公职人员主观意志的制度困境。

五、结语

权责清单制度契合了治理现代化的制度性需求，是厘清政府与市场、社会的重要圭臬，对于权责清单制度的研究一直是学界关注的热门话题之一。本文以治理现代化为背景，对上海、安徽、浙江、福建和河北五省市政府权责清单制度实施经验的总结，概括提炼了相关启示路径。权责清单制度在世界范围内未曾有过先例，是中国政府创新性政治智慧的集中体现，从某种意义上来讲，权责清单内涵超前性特征，实质是在为日后全面实现国家治理现代化和政府治理现代化做制度层面的准备。在悠悠的政治历史长河之中，施政者将自身的权力和责任以清单的形式予以公布，创造了一套具有中国特色的限制政府权力的制度，已经具有里程碑式的意义和价值，本身就是政治发展史上的一次巨大的飞跃，权责清单制度在未来必定会受到政界、学界等不同领域专家学者的极大重视。●