赵青

摘要：司法实践中经常会出现行政合同与民事合同出现交叉的情形，那么这两种合同的性质应如何认定，应如何区分，本文将围绕最高院指导案例76号展开分析。

关键词：行政协议;指导案例;复函效力

案情概要

原告萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）于2006年2月12日以投标竞拍方式并以人民币768万元取得了TG-0403号国有土地使用权，并于2006年2月21日与被告市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》。合同约定出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状。土地使用权出让金为每平方米331.42元，总额计人民币768万元。2006年3月2日，市国土局向亚鹏公司颁发了萍国用（2006）第43750号和萍国用（2006）第43751号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第43750号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积为8359平方米，萍国字（2006）第43751号土地证地类为商住综合用地。2012年7月30日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉》中有关问题的复函（以下简称“复函”）中也指出TG-0403号国有土地为商住综合用地，冷藏车间维持其功能。

原告遂于2013年3月10日向法院提起行政诉讼，要求判令被告将萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的地类用途由“工业”更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状）。撤销被告“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复”中第二项关于补交土地出让金208.36万元的决定。

江西省萍乡市安源区人民法院于2014年4月23日作出（2014）安行初字第6号行政判决：一、被告萍乡市国土资源局在本判決生效之日起九十天内对萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的8359.1㎡的土地用途应依法予以更正。二、撤销被告萍乡市国土资源局于2013年2月21日作出的《关于对市亚鹏房地产开发有限公司TG-0403号地块有关土地用途的答复》中第二项补交土地出让金208.36万元的决定。宣判后，萍乡市国土资源局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于2014年8月15日作出（2014）萍行终字第10号行政判决：驳回上诉，维持原判。

争议焦点与裁判要点

我认为本案的争议焦点如下：一、TG-0403号地块土地用途是否为商住综合用地;二是冷藏车间维持现状是保留其土地性质还是保有其冷藏功能;三是萍乡市规划局所作出的《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉》中有关问题的复函的法律效力问题。

法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案行政协议即是市国土局代表国家与亚鹏公司签订的国有土地使用权出让合同。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。本案中，TG-0403号地块出让时对外公布的土地用途是“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”，出让合同中约定为“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。但市国土局与亚鹏公司就该约定的理解产生分歧，而萍乡市规划局对原萍乡市肉类联合加工厂复函确认TG-0403号国有土地使用权面积23173.3平方米（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地。萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求市国土局对“萍国用（2006）第43750号”土地证（土地使用权面积8359.1平方米）地类更正为商住综合用地，具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司作为土地受让方按约支付了全部价款，市国土局要求亚鹏公司如若变更土地用途则应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据，且有违诚实信用原则。

案例评析

在上述案例中本文认为有以下几个问题值得去研究，如原被告双方之间所签订的合同性质为行政合同还是民事合同？依照招投标出让所获得的土地用途登记需要变更时是否应补缴土地出让金？萍乡市规划局是否有权对土地用途或者性质做出解释以及在本案中所提及的规划局作出的《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉》中有关问题的复函是否具有法律效力？原告亚鹏公司提起行政诉讼的法律依据是什么？下文笔者将针对上述几个问题展开探讨。

原被告双方之间所签订的合同性质

行政合同是指行政主体为了实现特定的行政管理目标，与其他行政主体或者与行政相对人之间基于意思表示一致而达成的协议。行政合同具有如下特征：第一、行政合同的双方当事人中，至少有一方是行政主体;第二、行政合同的目的是为了实现特定的行政管理目标或者为了维护社会公共利益;第三、行政合同属于一种双方的行政行为;第四、行政主体对于行政合同的履行、变更或解除享有优益权。第五、行政合同双方当事人因履行行政合同发生的争议，受行政法调整，根据行政法有关规则，通过行政法上的救济途径（复议、诉讼）予以解决。

行政合同与民事合同具体应如何进行区分？行政合同与民事合同的区分标准主要包括主体标准、目的标准与行政优益权标准三种。第一、主体标准，即主体之一是否为行政机关。第二、目的标准，即签订合同的目的是为公共利益还是签约主体的个体私利。行政合同的目的是实现行政机关的行政职责，完成行政任务，为公共利益;而民商事合同签订的目的是为了合同主体的个体利益。第三、行政优益权标准，即从合同主体是否享有行政优益权进行判断。换言之，在合同的签订、履行、解除、终止过程中，行政机关是否居于主导地位，行政职权是否在合同履行中起主导作用，行政主体是否享有合同的发起权、合同履行的监督权和指挥权、单方面变更合同权、单方面解除合同权等。在其权利义务的约定上，是否体现行政管理关系，是否具有不对等性。行政机关享有行政优益权，合同内容体现出不平等的行政管理关系，则为行政合同，反之，则为民商事合同。上述案例中原告亚鹏公司为民事主体、被告国土局为行政主体，被告双方之间所签订的《国有土地使用权出让合同》由此可判断为行政合同。

“复函”问题

根据《中华人民共和国城乡规划法》第五条、第十七条、第十九条，城乡规划部门有权根据城乡总体规划对土地性质进行划分和界定，根据规划局职责也可以看到，其可以参与国土规划和区域规划的编制。所以在本案中，萍乡市规划局有权对土地性质问题做出解释。萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。

（三）土地出让金问题

根据《土地管理法》，土地性质主要是指这其中的建设用地分类，一般在进行土地登记时，《国有土地使用证》用途一栏中都会登记商业、住宅、工业、办公等分类;土地出让金指的是各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款，或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款，这一部分价款并不是土地的全部价格，不同地区土地出让金收取的比例并不一样。土地性质和土地出让金有着密切的联系。不同性质的用地有不同的土地使用年限和土地收益。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：“土地使用权出让的最高年限按下类用途确定：（一）居住用地七十年;（二）工业用地五十年;（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年;（四）商业、旅游、娱乐用地四十年;（五）综合或者其他用地五十年。”土地使用年限直接影响着土地收益年期的长短;另一方面，不同性质的用地土地收益也不一样，改变土地用途直接改变了土地的原有收益，使得国有土地收益发生改变，为了维护国家利益，就需要补交由于改变土地性质，所增加土地收益的土地出让金。本案中被告市国土局应按照招标公告以及规划局“复函”为原告亚鹏公司变更土地登记，同时由于其自身的理解偏差导致土地用途登记错误，原告不应向其补交土地出让金。

（四）原告提起诉讼的法律依据

原被告双方所签订的行政合同同时也是一種行政行为，本文认为本案中原告向法院提起行政诉讼的依据应为《行政诉讼法》第十二条第（十一）项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。

结语

关于本案法院的裁判要点是行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。此案例作为最高院发布的指导案例为以后同类案件裁判提供了参考，能更好的实现司法公正，使每一个人在司法案件中感受到公平正义。