刘小方 李远和

摘要：湖北省城镇低效用地再开发工作的开展将对统筹保护资源与保障发展，推进湖北省产业结构调整，促进湖北省新型城镇化发展，实现湖北省高质量发展具有重要意义。本文通过分析湖北省城镇低效用地再开发现状，总结湖北省城镇低效用地再开发困境，提出城镇低效用地再开发政策建议。

关键词：低效用地;在开发困境;政策建议

虽然湖北省城镇低效用地再开发工作在政策文件出台、前期基础工作等方面取得了一定的成效，但改造资金的短缺、交易成本的过高、预期收益过高、利益分配不均等经济方面的滞碍以及再开发工作的滞后、复杂产权问题解决困难、历史遗留问题较多等制度方面的滞碍共同作用，使得湖北省城镇低效用地再开发工作陷入一定的困境之中。针对湖北省城镇低效用地产生的原因以及再开发存在的困境，结合湖北省城镇低效用地再开发的政策体系和政策需求，主要从顶层设计、规划编制、收益分配、土地税收等角度完善发再开发的相关激励措施。

一、湖北省城镇低效用地再开发现状

（一）试点城市前期基础工作开展较好但全省滞后

就前期基础工作方面，相关试点城市开展情况较好，分别明确了各自改造的范围;对本地的城镇低效用地进行了摸底调查，并做好了标图建库的工作;同时也编制完成了相应的专项规划。但就全省层面来看，全省各地关于城镇低效用地再开发的前期基础工作开展较为滞后，大部分城市处于编制实施方案、前期招投标等起步阶段，工作进度明显滞后。

（二）结合地方实际特色，多举措激发了改造活力

武汉、宜昌、襄阳在省级激励政策的基础上，结合地方实际特色完善了各自的激励措施，其中武汉市从土地利用、规划、财政金融等方面对该市的城镇低效

用地再开发进行了政策激励，并随着工作的推进，对相关激励措施予以了细化与更新;襄阳市则按照“不予不取、自求平衡”的改造原则推动当地的“两改”政策，均取得了明显成效。

（三）改造开发模式主要以政府收储为主

与浙江、广东等市场经济发达地区相比，湖北省城镇低效用地再开发改造模式主要以政府收储为主，其次为原集体经济组织自行开发模式，市场力量参与开发改造程度较低。

（四）改造地块供应方式以招拍挂为主

湖北省城改造后的地块主要以出让方式为主，占比达 90.4%，其中招拍挂出让占比达 78%，协议出让占 12.4%，招拍挂出让是湖北省城镇低效用地改造后的主要供应方式。

（五）形成了涉及不同层级机构的政策体系

自 2013 年武汉、宜昌、襄阳三市被确定为城镇低效用地再开发试点城市以来，武汉市先后出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（武发〔2013〕15 号）、《关于进一步加快推进城市更新暨“三旧”（棚户区）改造工作的意见》（武发〔2016〕29 号），宜昌、襄阳也针对各自地区的实际情况分别出台了相关的促进城镇低效用地再开发的政策文件。在总结试点城市相关经验的基础上，2018 年 5 月，原湖北省国土资源厅印发了《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的通知》（鄂土资函〔2018〕434 号），形成了涉及不同层级机构的， 涵盖政策、指导意见等多个层次的政策体系。

二、湖北省城镇低效用地再开发困境

从湖北省乃至全国城镇低效用地再开发情况来看，由于缺失相关规则和现有规则的制约，城镇低效用地再开发推进过程中存在相关困境。总结起来主要分为经济和制度方面的困境。

（一）经济方面困境

一是改造资金短缺造成改造困难。湖北省城镇低效用地再开发模式较为单一，政府收储模式是湖北省城镇低效用地再开发的主导模式，而地方政府作为湖北省城镇低效用地再开发的主导者，因为改造资金有限且来源渠道单一，往往面临这资金短缺的困境。二是交易成本较高造成改造困难。表现在重交易轻持有的

税费，资本专业性较高致使交易费用巨大。转让交易环节税费的过高，致使新引入市场主体改造开发压力较大。三是预期收益过高造成改造困难。城镇低效用地再开发涉及的利益方对土地增值均抱有较高的预期，普遍认为土地“越捂越值钱”，使得潜在的交易成本不断增加。四是利益分配不均造成改造困难。城镇低效用地再开发涉及相关利益主体众多，对再开发利益分配的不均将直接牵扯到众多利益主体，造成再开发困难。

（二）制度方面困境

一是再开发工作存在滞后现象，城镇低效用地认定缺乏标准，。从湖北省各市县工作开展情况来看，除了试点城市明确了其低效用地标准之外，目前仅有黄石市明确了其城镇低效用地范围，全省各市县城镇低效用地工作开展存在普遍滞后现象，均处于前期启动阶段。城镇低效用地认定等前期工作的滞后势必影响到再开发工作的后续开展。城镇低效用地再开发的专项规划缺位。

三、湖北省城镇低效用地再开发政策建议

（一）优化顶层设计，完善再开发的法律制度保障

一是应结合原国土资源部开展的城镇低效用地再开发试点工作情况，及时总结相关经验，完善现有法律法规政策，细化相关管理办法及实施细则，建立并完善城镇低效用地的认定、监管、处置等方面的法规政策和相关标准。二是建立并完善城镇低效用地的认定、监管、处置等方面的法规政策和相关标准，探索建立通过民事诉讼的方式解决现阶段土地开发违约争议的渠道，以解决现阶段的城市建设用地违约低效问题。

（二）明确规划龙头作用，确保再开发工作顺利进行

发挥再开发专项规划的统筹引导作用，在城镇低效用地再开发专项规划的具体编制上，要开展城镇低效用地调查，做好城镇低效用地调查建库工作，为专项规划的编制提供必要的数据基础。在强化城市规划的弹性化、协同性、监管机制等方面创新现有的城市规划管理机制，更好地发挥各项规划在城镇低效用地再开发的工作过程中的龙头作用。

（三）探索合理的融资模式，减轻各方资金压力

城镇低效用地再开发涉及众多利益主体，其再开发过程需要对原有建筑进行改造开发、完善必要的基础设施等，所需资金数量与增量建设用地供应相比巨大，

因此，探索合理的再开发融资模式，以多样化的方式获取再开发资金是城镇低效用地再开发的一个重要环节。引入社会资金，降低政府资金压力，强化信贷支持， 减轻社会资金压力。

（四）完善收益分配机制，确保多方利益共享

城镇低效用地再开发可以看作是政府、市场、原土地使用权所有者三方主体利益的博弈，因此关于城镇低效用地再开发的利益分配应由利益的相关者协调进行，研究再开发过程中的土地收益分成差别化政策，合理配置城镇低效用地再开发过程中相关利益群体的收益分配比例，使各方的利益达到最大化，实现城镇低效用地再开发过程中的“多贏”局面。

（五）强化税收调节作用，助推再开发工作开展

对城镇土地税收制度进行改革与创新，将从土地经济制度角度激活市场活力，逐步改变政府主导的城镇土地市场，为土地集约利用尤其对城镇建设用地低效利用问题的解决奠定基础。减轻流转环节税负，提高存量低效土地流动性，探索建立差别化城镇土地使用税征管制度。还可对参与再开发的市场主体给予土地增值税、城镇土地使用税、所得税等方面的优惠，以激发市场主体在城镇低效用地再开发方面的积极性。

参考文献：

[1]国土资源部关于印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知[Z].2016

[2]湖北省国土资源厅《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的通知》[Z].2018 [3]唐健.城镇低效用地再开发政策分析[J].中国土地，2013（7）：41-43

[3]唐文帅.基于福利的城镇低效用地再开发模式比较与路径选择[J]，农村经济与科技，2017（28）：4-6