温广君

为贯彻落实中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》依法有效化解社会矛盾纠纷工作要求，行政机关及相关公共服务单位分别建立了投诉、举报工作制度，鉴于部分工作人员与社会公众对投诉及举报存在不同的理解，现对相关制度规定和有关司法案例进行梳理和分析。

一、当前对投诉与举报的不同理解

投诉属于信访的一种方式。《纳税服务投诉管理办法》（国家税务总局公告2019年第27号修订）第二条、第三条、第九条规定，纳税人认为税务机关及其工作人员在履行纳税服务职责过程中未提供规范、文明的纳税服务或者有其他侵犯其合法权益的情形，向税务机关进行投诉，税务机关办理纳税人投诉事项，适用本办法。

投诉属于投诉人向被投诉人反映情况的一种方式，不涉及行政机关的职权。《医疗机构投诉管理办法》（国家卫生健康委员会令第3号）第二条、第三十三条规定，本办法所称投诉管理，是指患者就医疗服务行为、医疗管理、医疗质量安全等方面存在的问题向医疗机构反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，医疗机构进行调查、处理和结果反馈的活动。

投诉是向行政主管机关反映被投诉人违法违规行为，对投诉不服可以继续提起行政复议或行政诉讼。《上海市公证执业活动投诉处理实施办法》（沪司规[2018]23号）第二条、第二十条规定，本市司法行政机关处理自然人、法人或者其他组织对本市公证机构、公证员公证执业活动中违法违规行为的投诉，适用本办法。

概念上区别投诉与举报。《市场监督管理投诉与举报处理办法（征求意见稿）》第二条规定，投诉是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，依法向市场监管部门请求解决争议的行为;举报是指自然人、法人或者非法人组织依法向市场监管部门反映涉嫌违法线索的行为。

概念上不区别投诉与举报。《食品药品投诉举报管理办法》（国家食药监管总局令第21号）第二条规定，食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。

二、正确认识投诉与举报法律性质区别

对于解决投诉人与被投诉人之间的民事纠纷，行政主管部门受理举报一般按“和解”和“调解”两个环节处理，如果调解不成，只能终止投诉处理程序，投诉人通过民事诉讼或者仲裁等程序解决纠纷。投诉人如果认为行政机关工作人员不负责任，敷衍了事，可以通过信访程序要求对相关工作人员进行调查核实，但是人民法院或仲裁最终解决民生纠纷。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》（[2005]行立他字第4号），信访行为对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响，信访人不服信访相关决定提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

对于反映被举报人违法线索的举报案件，行政主管机关有义务通过执法检查程序进行处理，包括立项、现场调查、谈话询问、依法处罚、形成结论等，如果不作为或者举报人对处理结果不满意，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。根据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。根据《行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。要求行政机关依法追究加害人法律责任的情形，属于“与行政行为有利害关系”。

从国家政策来看，举报、投诉与信访存在递进关系。根据《依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发〔2017〕19号）第六条规定，对属于本机关职责范围的信访诉求，有权处理机关应当根据诉求的具体情况分别采用以下相应程序处理：（一）属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益法定职责的，行政机关应当依法履行或者答复;（二）属于《信访条例》以外的其他法律、法规或者规章调整范围，能够适用其他法律、法规、规章或者合法有效的规范性文件设定程序处理的，应当适用相应规定和程序处理;（三）不属于以上情形的，适用《信访条例》规定的程序处理。

三、社会公众应当依法举报投诉，行政机关应当依法履行相关职责

从法律关系角度投诉举报可以归为四类：即投诉人与被投诉人之间的民事纠纷、投诉人请求行政主管机关解决与与被投诉人之间的民事纠纷、举报人向行政主管机关举报被举报人违法、投诉人对行政机关工作人员态度、履职不满意的信访。实践当中，一些投诉人出于民事诉讼时间、成本及证据的考虑，往往青睐于向行政主管机关进行投诉举报，如果没有实现预期目的，会通过行政复议、信访等间接手段向行政主管机关施加压力。部分行政主管机关的工作人员也经常出现混淆程序适用的情形，如为了规避行政诉讼风险以信访途径办理举报案件，或者在举报案件处理结论中规避信访或复议等。

对于投诉举报案件，人民法院一般从原告资格、被告职权、被告是否履行职责进行实质判断，而不拘泥于投诉、举报的形式。在（2018）辽14行终86号行政诉讼案件中，辽宁省葫芦岛市中级人民法院认为上诉人向被上诉人投诉第三方村委会违规占地行为，是申请履行法定职责的请求，被上诉人对此并未作出相应处理，遂判决撤销一审判决，责令被上诉人于本判决生效之日起在法定期限内对金力等4人的请求事项作出相应的处理。

如果投诉人或者举报人程序启动不当，可能会时效经过影响自身合法权益。在（2016）最高法行申3225号行政诉讼案件中，最高人民法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定，仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不屬于第四十三条规定应予扣除的期间。

综上，对于投诉与举报的处理，涉及行政诉讼与民事诉讼的区分、法定途径与信访途径的选择，当事人与行政机关工作人员均应慎重对待，避免反复投诉，增加维权成本、浪费司法资源。