摘要：近年来非政府组织（NGO）在世界范围内发展迅猛。和发达国家相比，我国NGO运营资金短缺一直是阻碍其发展的痼疾。造成这一现状的原因很多，本文拟从政府、社会和自身三个层面来寻找解决这一问题的途径。

关键词：非政府组织;资金短缺;困境;对策

中图分类号：D6329   文献识别码：A  文章编号：

2096-3157（2019）29-0050-03

非政府组织（NGO）一词来源于西方，是英文中Non-Governmental Organization的直译。在我国，非政府组织还有其他的名称如：民间组织、第三部门、非营利组织、社会组织等。这些组织和非政府组织在内涵和基本职能上大同小异，并没有根本性的差别。因此，本文所涉及的非政府组织，在一定意义上基本可以涵盖以上提及的各类组织。

在国外，美国霍普金斯大学的莱斯特萨拉蒙（Lester Salamon）教授对非政府组织概念的解释最具代表性。他总结出的非政府组织的五大特征，即（1）组织性（formally constituted）;（2）非政府性（non-governmental）;（3）非营利性（non-profit）;（4）自治性（self-governing）;（5）志愿性（voluntary）。其中，学界公认非政府组织最重要的两大特征是非政府性和非营利性。然而，根据这一概念来衡量中国现有的各类组织，真正完全符合上述五大标准的非政府组织几乎没有。因此，根据中国的国情，非政府组织被多数学者认定为是可以自主运作，有明确的组织结构，以非盈利为目的，以志愿服务主要方式，以公益性为目标的组织。

一、中国非政府组织资金短缺的现状

随着全球性社团革命的兴起，各国非政府组织发展势头迅猛。由于其有效的弥补了“政府失灵”和“市场失灵”的缺陷，并在维护公民全力、推进民主政治方面作用突出，故非政府组织在国家社会经济生活中扮演着越发重要的角色。在我国，虽然非政府组织的规模和作用还远不能和政府公共部门相比较，但是随着经济快速发展及经济体制改革的深入，政府无法进行所有必要的经济任务并提供一切必须的社会服务，于是政府从此开始缩小规模，将许多经济和社会的责任转移到不同的社会集团，给非政府组织提供了生存空间。因此，国内的非政府组织在宽松的社会政治环境下获得了长足的发展。根据国家统计年鉴，截止到2017年，我国目前所有的社会组织有761539家，其中社会团体总数354794，民办非企事业单位数为400438，基金会数量为6307[1]。从2010年起，相关组织、团体注册的年均增幅保持在8%左右。

然而，国内的非政府组织虽然前景广阔，但在发展过程中遇到的问题也越来越多。其中资金短缺不仅是最普遍而且也是最棘手的问题，严重影响到非政府组织的生存和发展。国内非政府组织的资金短缺的困境体现在：

1融资结构不合理，过分依赖资助捐款

一般说来，世界各国非政府组织的资金来源可分为三类：（1）政府或公共部门资助;（2）会费收入和营业收入;（3）慈善捐赠。近年來我国非政府组织资金的主要来源是政府直接拨款和各种途径的捐款收入，约占总收入的80%。而国内慈善捐款尚未形成风气和规模，2016年我国慈善捐赠占GDP的比例仅为019%，与美国、英国等发达国家相比，差距明显。2016年美国人一共捐了 3900亿美元，占美国GDP的2%～3%。而受到脱欧影响的英国，2016年捐赠占GDP的比例为052%。更为重要的是社会捐款具有不稳定性，容易受到外部环境的波动影响，不能够形成稳定的资金流。因此，各国一般不把捐赠作为非政府组织的第一收入来源。

2自创经营性收入比例低，资金运作能力差

相对稳定且可持续的资金来源是非政府组织本身的经营性收入。国内非政府组织的经营性收入在总收入占比中一直比例偏低。一般保持在20%左右。在英美等发达国家，非政府组织的服务性收入一般保持在50%～60%[2]。这样不仅规避了捐款不稳定所带来的经营风险，而且进一步提升了非政府组织本身的经营能力。对于已募集来的资金，如何通过资本运作达到保值增值亦是增加收入的另一渠道。然而实际情况是国内非政府组织由于为保持其“非营利性”而选择安全性高、收益低的传统投资方式，使得投资增值较少，投资收益占融资总量的比重较低。

二、中国非政府组织资金短缺的原因

我国非政府组织资金短缺问题一直长期存在，可以从政府、社会和非政府组织自身三个层面进行原因分析。

1政府层面

一方面，各级政府对非政府组织的支持力度不够。自2000年，政府提供的财政拨款和补贴在非政府组织总收入的占比从4997%迅速降至近年来的762%。这是因为我国正处于改革开放的攻坚阶段，政府把大量资金投入到经济建设中，对非政府组织发展的投入相对较少。此外，由于政府对非政府组织在社会治理中发挥的作用认识存在偏差，对非政府组织资助扶持的主动性不足。另一方面，针对非政府组织的税收减免制度不完善。用税收减免政策来鼓励支持非政府组织的发展是各国通用的一种扶植措施。从优惠内容上看，主要包括对非政府组织所提供的服务和经营性活动的收入，以及公益捐款部分的税收部分。根据2008年《企业所得税法》规定企业公益捐款免税额度大幅提升，从3%提高到了12%。可惜重大利好政策却没有落到实处。原因是符合条件的非政府组织的资格认定问题相对滞后。虽然在2009年政府又出台了一系列关于资格认定和减免税收的实施细则，但从列举条目看，“免税新规不但没有扩大非营利组织的免税收入范围，反而进一步压缩和收紧了免税空间和条件。不仅会直接导致捐赠人的捐款被以税收形式向政府转移，而且使非营利公益组织的发展资金积累不能得到有效的保障”[4]。

2社会层面

第一，非政府组织缺乏社会公信力。非政府组织的社会公信度是影响融资效果的一个重要因素，目前我国的非营利组织社会公信度不高，主要和非政府组织的管理运营体系不规范有关。由于缺乏有效的管理和监督，非政府组织的财务不透明，捐款的使用情况无处查询，出现了一系列如“章子怡诈捐门”、“郭美美炫富事件”等负面新闻，对非政府组织的社会公信力造成了不可挽回的恶劣影响，进而影响到个人和企业的捐款积极性。

第二，公众投身公共事务的意识淡薄。随着公民意识的觉醒和公民社会的发展，公益事业被越来越多的人接受和认可，各种慈善组织、公益基金纷纷成立，社会捐款的数额也在不断的增加。可是，与欧美发达国家公益事业平稳有序发展相比，我国的公益事业还处在起步阶段，社会捐款数额总量不高。据我国国家发改委下属的经济研究所发表的研究报告称，曾为社会公益事业捐过款的中国企业比例不过1%。这就意味着，在全国大约l000万家各类企业中，仅10万家企业参加过救助贫困居民等社会公益性活动。尤为令人吃惊的是，中国企业的社会慈善事业捐款总额仅为GDP的01%，与美国的9%有着天壤之别[5]。

3自身层面

非政府组织本身应具有非政府性，可是很多非政府组织最初是从行政机构直接转化而来或由行政机关直接创办。长期以来早已习惯了靠政府拨款和社会捐款的“等、靠、要”模式。如今，随着非政府组织的数量越来越多，竞争压力不断增大，加之政府财政紧缩，缺乏主动筹款意识的非政府组织出现了资金紧张的困境。另一方面，自创收入偏低是我国非政府组织的一大通病。造成这一局面的原因主要在于，很多组织的早期曾受政府管理，在体制改革过程中被推向社会，然而长期形成的行政化作风没有及时转变，非政府组织对新的身份定位认识模糊，对政府依赖严重，独立性和经营能力差，服务意识薄弱，无法在竞争激烈的市场环境中立足。

三、对策分析

由于长期处于资金短缺的困境中，国内的相当一部分非政府组织陷入了“休眠状态”的尴尬境地。要想从根本上扭转非政府组织因资金短缺问题带来的负面影响，只有通过政府、社会和非政府组织本身三方面形成合力，才是从根本上解决资金短缺问题的路径。

1政府方面：加大制度性支持，进一步提供税收优惠等政策扶持

随着非政府组织在经济社会生活中的作用不断凸显，能否健康稳定的发展直接影响到我国公民社会的形成和发展。因此，为了帮助非政府组织摆脱资金上的困境，政府可以尝试通过直接拨款和间接支持的方法帮助非政府组织度过难关。

首先，政府拨款是非政府组织最直接稳定的的资金来源。近些年来，虽然非政府组织的总收入中，政府直接拨款的占比在不断降低。可是政府拨款具有其他资金来源所没有的稳定性和强制性。加之，随着国家经济实力的不断提升，可支配的财政收入也在不断增加，这为加大对非政府组织的投入提供了坚实的经济基础。

其次，作为扶持非政府组织的常用手段，通过政府购买服务对非政府组织进行间接的资金支持，是缓解非政府组织财务危机的有效方法之一。政府向非政府组织购买服务，不仅减轻了政府在相关领域的负担，而且为非政府组织提供了稳定的资金来源。我国早在2008 年就在经济发达的地区如北京、上海等地进行政府购买服务的尝试。自2012年起，中央财政加大了扶持力度，每年 2 亿元的专项资金专款专用，全部用于向非政府组织购买各项社会服务。并且这一数额还在逐年加大。各相关部委也出台了一系列措施，如《关于政府购买社会工作服务的指导意见》、《国务院机构改革和职能转变方案》等，进一步推动政府向社会力量購买服务。在2013年9月由国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中明确规定“在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等七大基本公共服务领域，逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担”[6]。

最后，进一步完善和规范税收优惠减免政策，为非政府组织减轻财务负担，是政府间接政策帮扶非政府组织发展的一项重要举措。虽然自上世纪90年代以来，我国政府在对非政府组织发展方面的政策倾斜和帮扶问题进行了诸多尝试，甚至努力寻求立法方面的突破，并根据《企业所得税法》、《个人所得税法》、《税收征管法》等法律，《营业税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《增值税暂行条例》等相关条例，初步勾勒出我国对非政府组织税收优惠政策的雏形。但是在具体界定和操作方面还很不完善。因此，非政府组织免税主体资格的认定就成为解决税收优惠难题的突破口。在我国，非政府组织的免税资格认定问题长期以来一直缺乏制度性规定，认定工作严重滞后。导致大批符合要求的非政府组织不能获得身份的认定，继而无法享受包括免税、减税在内的一系列优惠政策。相关部门应借鉴各国相关经验，制定简单易行的操作标准，加快非政府组织的免税资格认定工作。

2社会方面：完善监督机制，提升社会认可度

社会对非政府组织的认可程度直接决定了非政府组织公信力的高低。对于极少数负面事件造成的恶劣影响，要想重塑社会形象。首先，非政府组织自身应加强自我约束，主动向社会公开信息，及时准确的向社会公开资金使用状况，进行的活动和社会影响等。这样加深了社会大众对非政府组织运营的认识，也增进了相互的理解。其次，政府在鼓励非政府组织多方面参加社会公共事物的同时，也应该进一步加强对非政府组织的资金进行监管。目前，我国非政府组织登记时接受部门主管机关和民政登记机关的双重审核，可是登记结束后，部门对非政府组织的运营进行监管，职责不够明确。因此，借鉴英美等国经验，促进非政府组织管理体制的改革，从双重管理制度向一元监管模式过渡。引入监督机制，确立年检制度，并对组织进行定期或不定时的抽查，以此来加强对非政府组织资金运作的监管，以防止徇私舞弊和腐败现象的产生。再次，虽然我国传统社会遗存下来的公民参与意识相对淡薄，但是随着社会经济的发展，我国公民意识也已逐步觉醒，因此非政府组织应该充分调动社会大众对公益事业的参与热情。不仅通过传统媒体如报纸、电视、电台，更可以借助自媒体的力量，在微信、微博等平台对非政府组织的发展、成就和困难等进行及时的推送，吸引社会广泛的关注。为了激励社会捐助，还可以对典型的个人、公司等的捐助，进行及时曝光。同时，非政府组织要转变运营理念，彻底改变以前“等、靠、要”的陈旧观念，提高自身公关能力，主动出击与企业等捐助实体接洽，并对企业的善举及时报道，这样不仅能够增加非政府组织的资金收入，还帮助企业提升了知名度，向社会传递了正能量，实为一举多得。

3自身方面：练好内功，提高自创收入水平

政府拨款和社会捐赠虽然在我国非政府组织的资金来源中占有较大比例，但是过多依赖政府或社会都会使非政府组织的发展受限。我国非政府组织必须练好“内功”，面向市场开展经营性活动，打造自身过硬的自创收入技能，为组织融资拓展一条独立自主且稳定安全的渠道。近年来，发达国家非政府组织的自创收入已能够达到其总收入来源的一半左右。而反观我国非政府组织的自创收入能力远低于这些国家，仅占总收入的6%左右。然而，这一现实问题也恰恰说明，我国非政府组织在增加自创收入方面还有巨大的提升空间。一般说来，以非营利为根本宗旨的非政府组织，一方面，享受着政府提供的包括减免税收的各种政策优惠，另一方面，还能够收到稳定的政府拨款和社会捐赠，在提供同等社会服务时具有价格优势。因此，在公平健全的市场竞争中，我国非政府组织应该转变被动等要的思想观念，学习发达国家的发展模式，利用自身的优势靠提供优质的服务获得公众认可，使组织获得稳定的造血能力，努力提高自创收入水平，进而实现可持续发展。

参考文献：

[1]中国国家统计局。2017国家统计年鉴[EB/OL].http：//wwwstatsgovcn/tjsj/ndsj/2017/indexchhtm，2018-5-1

[2]崔執树我国非营利组织筹资现状及对策研究[J].北方经济，2007，（23）

[3]王源超论对慈善组织的法律规制[D]烟台：烟台大学，2014

[4]宫艳妮我国政府对非营利组织的资金监管问题研究[D]沈阳：沈阳师范大学，2013

[5]注重公益才能成为真正大国[EB/OL].http：//financesinacomcn/review/20051123/11272141350shtml，2017-11-13

[6]黄轩辕购买“服务”激发社会组织活力[J].招标与投标，2014，（9）

[注]基金项目：本文系江苏省社科基金项目“行政腐败治理中的内部监督研究”（项目号：17ZZB003）的阶段性成果

作者简介：

张圆，江苏第二师范学院马克思主义学院，副教授，硕士;研究方向：行政管理，公共管理。