殷方坤　崔红霞

摘 要：城市化的进程是社会进步的必然结果，由此带来的失地农民的问题就成为了社会各界高度关注的问题。本文对失地农民的保障问题进行分析，希望能够提供一些借鉴。

关键词：失地农民 社会保障 问题 对策

前 言

近些年，随着交通、能源等基础设施建设的不断扩大，城市化进程不断推进，失地农民群体数量激增，特别是在大众城市以及发达地区更为突出。如何做好失地农民的社会保障问题是社会各界高度重视的问题，也是学者争论的热点问题。

一、我国失地农民社会保障存在的问题

1、安置方式单一，补偿标准偏低，起不到保障作用。目前对失地农民安置虽有货币安置、就业安置、住房安置、划地安置、建立社会保障等形式，但最主要还是采取货币化安置方式，即给一笔钱一次性支付农民的土地出让、土地附着物、青苗费和房屋拆迁安置后再按人头进行的补贴，然后自谋出路。根据《中华人民共和国土地管理法》第四章的有关规定，国家建设征用土地，应该支付农民土地补偿费和安置补助费。征用耕地的土地补偿费、安置补助费分别为耕地被征用前三年每亩平均年产值的3～6倍和2～3倍;但第二十九条同时规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍。补偿标准偏低，难以维持长远生计。目前农村土地每亩种普通的经济作物的年产值为1000元左右，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准也不过2万元。

2、已有保障项目单一，体系设计不合理。目前我国有些地方已初步建立起失地农民的社会保障体系，如建立失地农民基本生活保障基金制度、基本养老保险制度、农民转市民及留地保障制度，并且还没有摆脱计划经济时期建立起来的以征地补偿和就业安置为主体的保障体制。从各地失地农民社会保障体系建立的情况来看，普遍比较重视失地农民的养老保障和长期保障问题，而未认识到失地农民的短期保障问题;从失地农民社会保障体系的内容来看，保障项目单一，且各地都没有从社会经济协调发展的高度，建立起全面、有效和可持续的失地农民社会保障体系。

3、各地发展不均衡，保障能力较弱。尽管目前各地失地农民社会保障体系建设取得了一定的成效，但各地区还处于自行探索的阶段，发展也不均衡，缺乏全国性的统一规划和政策。由于各地经济发展水平存在差异，对失地农民的保障水平也不尽相同，难以保证失地农民的保障需求。此外，各地自行建设失地农民保障体系也往往缺乏长期的资金支持和运作，保障的持续性难以维系。

二、建立与完善失地农民社会保障体系必要性的研究

1、合理维护农民权益的需要。自古以来，土地一直是中国农民维持基本生活、解决养老、医疗等问题的主要资源，但是，随着经济社会的发展，越来越多的农民失去了赖以生存的土地，意味着土地对其的保障作用逐渐丧失。虽然我国相关法律赋予了农民土地财产权，但是土地产权边界模糊，土地所有权、使用权、管理权、收益权、承包经营权等界定不清，农民在征地过程中难以保护自己的合法权益，也很难获得土地增值收益。

2、完善社会保障体系的必然要求。郑功成在《中国社会保障发展战略研究的新突破》一文中提出了现代社会保障制度的核心价值理念是：公平、正义、共享。他指出，我们所处的时代已经从不同群体或阶层利益分割的时代，向城乡居民普遍受惠的时代转变;从共同贫穷以及一部分人先富起来的时代，向共同富裕的时代转变;从着力解决温饱问题的时代，向民生需求全面升级的时代转变。在这样的时代背景下，失地农民社会保障作为我国社会保障体系的一个方面，建立与完善失地农民社会保障制度是完善我国社会保障体系的必然要求。

3、维护社会稳定、统筹城乡发展的内在要求。对多数农民来说，失去土地即意味失业，农民生活陷入困境，按照这种趋势发展下去，其结果必然出现社会矛盾激增的不利局面，如不积极采取措施，将使越来越多的失地农民游离于农村与城市之间，成为影响社会稳定的一大隐患。同样的，我国城乡二元制结构，限制了农民权益的保障，导致农村居民社会保障制度的长期缺失。失地农民作为一个特殊的社会群体，建立与完善失地农民社会保障体系，使失地农民受到公平的社会待遇，不仅逐步缩小社会保障制度在城乡之间，不同群体之间，体制内外之间的差距，更使得社会保障从形式普惠向公平转变。总而言之，建立健全失地农民社会保障体系不仅是完善我国社会保障制度的重要方面，更是促进社会和谐，实现社会公平，促使我国经济平稳快速发展的重要方面。

三、加强我国失地农民社会保障构建方式的研究

关于失地农民如何纳入我国的社会保障体系一直是学术界争论的焦点，鲍海君、吴次芳指出要建立专门的失地农民社会保障体系，并不笼统的将失地农民纳入现行的社会保障体系内，设立失地农民社会保障基金。朱明芬认为，针对失地农民不同的情况建立专项的社会保障制度。如对于土地被全部或大部分征用的失地农民，应建立、健全养老保障制度，对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度。樊小钢认为，将失地农民纳入现行的城镇社会保障体系内，失地农民将全面享受城镇居民社会保障利益。张时飞和唐钧则提出了“以土地换保障”，形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”的失地农民安置模式。归纳起来，大致可划分为四种观点：一是将失地农民纳入现行的社会保障制度框架内，如纳入城镇社会保障体系，或纳入农村社会保障体系;二是通过创建介于城保与农保之间的“镇保”，将失地农民纳入“镇保”;三是针对失地农民建立专项社会保障制度，如建立失地农民社会保险制度，或建立失地农民基本生活保障制度;四是将失地农民的养老保障纳入商业保险体系。

四、提高失地农民社会保障制度的对策

1、改革和完善土地补偿制度，切实保护农民利益。首先，要进一步加快农村土地产权制度改革，明确农地产权主体。其次，应该遵循市场经济规律来规范征地行為，合理确定补偿标准，并对失地农民的社会保障问题做出相应的制度安排。无论是公共利益还是非公共利益征地，都应按市场价格对失地农民进行补偿。

2、明确政府责任，加大财政投入。一是政府在失地农民社会保障制度建设中应居于主体地位，承担主要责任。这就要求政府在土地征用和实施社会保障过程中，必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系，确保农民的土地利益和生存权不受侵犯。二是由于保障水平低以及社会保障资金存在资金空账的隐患，需要政府加大财政投入。只有加大财政投入，下决心解决我国二元经济体制和户籍制度等历史问题，才能使失去土地的农民得到应有的补偿。

3、健全和完善监管机制。首先，要尽快建立和完善失地农民社会保障的相关法规体系，严格依法监管，确保失地农民社会保障制度的健康运行。其次，明确监督主体及其监督职能，增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性。再次，要尽可能地将资金的使用渠道及办法在制度中明确规定，增强透明度，加大社会监督的力度。

4、促进失地农民再就业。综合学者们的观点，主要是通过加强宣传教育，转变农民保障观念，进行职业教育培训，提高失地农民的自身素质等对策来促进失地农民再就业。有的学者还提出积极发展地方经济，创造更多就业机会，以发展促就业是解决失地农民就业难的根本途径。

结束语

总之，随着我国城市化进程的加快，失地农民越来越多，做好失地农民的社会保障成为当前社会发展的突出问题。做好失地农民社会保障才能促进社会经济的协调发展。

作者简介：殷方坤（1998—），性别：男，汉族，籍贯：山东省莒南县，单位：临沂大学法学院。