张艳芳

【摘要】针对我国目前城市垃圾分类过程中存在的多样问题，应通过完善基础法律体系、明确主管部门责任、遵循宽严相济处罚原则、实现行政监管与媒体监督并重，集社会之力做好城市垃圾分类工作，以法律治理实现城市垃圾分类长效发展。

【关键词】垃圾分类 法律治理 法律责任

【中图分类号】R142.3 【文献标识码】A

2019年7月1日，上海市正式实施《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》），要求市民严格遵循《条例》规定，将生活垃圾依照“可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾”进行分类，取消传统垃圾投放处，集中设置新型垃圾投放处，由管制单位监督，个人混投垃圾最高处以200元罚款，企业混投垃圾最高处以5万元罚款。同时，在垃圾分类投放过程中，对拒不履行分类投放、严重阻碍执法部门职责的行为，将依法对个人信息及企業信息录入失信平台，被称为“史上最严格垃圾分类”。一直以来，我国关于垃圾计量收费、违规投放垃圾处罚存在争议，我国《宪法》以及相关基础法律并未设定公民环境保护义务，《环境保护法》《固体废弃物污染防治法》《城市生活垃圾管理办法》等都是我国垃圾分类的基础性法律，但这些法律并未对城市垃圾分类进行明确规定，导致城市垃圾分类法律依据不足。针对目前我国城市垃圾分类过程中存在多样问题，应通过完善基础法律体系、明确主管部门责任、遵循宽严相济处罚原则、实现行政监管与媒体监督并重，集社会之力做好城市垃圾分类工作，以法律治理实现城市垃圾分类长效发展。

明确主管部门责任，实施生产者责任延伸制度，明晰城市垃圾分类主体责任之辩

基于城市垃圾分类地方性法规规定，城市生活垃圾分类实施管理责任人制度，管理责任人需要依照地方性法规设置分类容器，对公众投放垃圾行为进行指导。但是，不同城市垃圾分类管理责任主体存在差异，物业、业主、业主委员会、社区居委会都具备管理资质，导致城市垃圾分类主体责任之辩始终存在。

明确物业、社区居委会为垃圾分类管理责任主体。一般情况下，业主和业主委员会不适宜担任城市生活垃圾分类管理责任人，业主是垃圾生产主体，由业主管理业主显然不妥，而业主委员会实质上代表全体业主利益，在管理过程中也容易产生倾向性，担任管理责任主体也不恰当。相比之下，物业负责小区管理服务工作，系盈利性组织，具有独立财产，应设为管理责任主体。如尚未实施物业管理的小区，应根据《城市居民委员会组织法》规定，明确社区居委会作为管理责任主体，承担城市垃圾分类责任。

实施生产者责任延伸制度。城市生活垃圾很大一部分源自生产者，比如产品包装、产品损耗，实施生产者责任延伸制度有助于帮助公众妥善处理垃圾分类，从源头减少生活垃圾。以四川省为例，《四川省推行生产者责任延伸制度实施方案》中明确规定，企业从事产品生产，应履行产品废弃后回收责任，采取妥善方式处理废弃产品，比如消费者购买电动车，当电池报废后，应由电动车生产商负责回收处理，减少公众垃圾分类压力。同时，网购商品中包装纸箱也应在消费者受到包裹后，将纸箱返还给快递公司，由快递公司回收处理。

遵循宽严相济处罚原则，积极落实奖惩制度，解决城市垃圾分类处罚限度之争

目前我国各城市纷纷出台地方性法规，用于规范本区域生活垃圾分类工作，其中最大争议就是罚款金额，上海等21个城市对个人混投垃圾处以最高200元罚款，厦门最高处以1000元罚款，宁波最高处以500元罚款，处罚限度差异引发争论。

处罚应遵循宽严相济原则。鉴于我国相关立法尚未明确混投垃圾处罚标准，各地处罚标准差异性明显，应遵循宽严相济处罚原则，要坚持以教育引导为目的，着重处罚绝不更正者。混投垃圾行为属行政处罚范畴，对个人处罚应体现谦抑性，将重点处罚对象落实在企业以及承担垃圾分类责任主体身上，若对个人处罚过于严厉，超出公众心理预期，反而影响处罚的实效性。

积极落实奖惩制度。垃圾分类处罚目的是约束公民行为，促成垃圾科学分类。多数省市虽设立处罚标准，但未构建奖励机制，激励效果并不明显。事实上，垃圾分类应设立积分奖励制度，依托垃圾分类APP系统，实施“一户一码”实名制，公民在垃圾分类后，贴上专属二维码，垃圾回收企业扫码回收，对优质用户奖励积分，积分累积可直接兑换礼品，提高公众垃圾分类积极性。

将垃圾分类纳入个人信用体系。垃圾分类与公众信用息息相关，部分公众认为垃圾分类过于麻烦，故意混投垃圾，除对其进行处罚之外，也应扣除信用积分。杭州等地已经率先将垃圾分类纳入信用体系，设立“信用处罚”机制，将违规投放垃圾的行为向社会公告，记录至个人信用档案。

行政监管与媒体监督并重，鼓励公众积极参与，破解城市垃圾分类监督权利之乱

城市垃圾分类治理属于行政管理范畴，理应由行政部门履行监管职责，但由于城市垃圾分类依照地方性法规，行政监管效力、速度落后于城市垃圾分类管理，势必会出现监管力度不够，监管效果不明显现象。长此以往，将导致城市垃圾分类监管工作混乱，亟待出台监管细则，实现城市垃圾分类全流程监管，破解城市垃圾分类监督权利之乱。

完善行政监管。基于《城市生活垃圾管理办法》规定，城市垃圾分类主管部门应健全监督管理制度，对城市垃圾分类、收集、运输、处置进行全程监管，向垃圾处理企业派驻监督人员，实现更好地垃圾分类监管工作。派驻监督人员应积极履行自身职责，依照规定实施查阅资料、要求说明、现场检查、责令整改等行为，对违规行为进行记录，并报告主管部门，向社会公布监管结果。

强化媒体监督。城市垃圾分类关系社会民生，新闻媒体应履行监督职责，对个人、企业、垃圾处理单位违规现象进行披露。借助新闻媒体力量，将垃圾分类问题公之于众，不仅能够引发相关部门重视，更能吸引公众关注，有利于改善垃圾分类存在的多样问题。同时，电视、报纸、新媒体也应承担宣传推广责任，引导公民正确进行垃圾分类，向公众灌输正确的环保意识、法律意识。

强化社会监督。城市垃圾分类与社会公众利益息息相关，社会公众不仅要自身做好垃圾分类工作，更要承担其监督重任，要求其他个人、物业以及垃圾处理单位做好垃圾分类工作。垃圾分类主管部门更要深入群众，鼓励社会公众参与监管，畅通举报通道，及时做好反馈工作，与公众共同完成垃圾分类监管工作。同时，应积极开设垃圾分类课程，以环保理念为核心，对学生实施垃圾分类教育，从小提高公民垃圾分类意识。

（作者为中国地质大学（武汉）公共管理学院讲师）

【注：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“我国页岩气开发中水污染法律问题研究”（项目编号：18YJC820090）阶段性研究成果之一】

【参考文献】

①杜春林、黄涛珍：《从政府主导到多元共治：城市生活垃圾分类的治理困境与创新路径》，《行政论坛》，2019年第7期。

②应雁：《生活垃圾分类的地方立法研究——基于12城市立法的比较》，《中共宁波市委党校学报》，2019年第7期。

③常纪文、吴雄、孙天一：《推行我国农村垃圾分类和集中处理的法制思考》，《环境保护》，2019年第6期。