陕甘宁革命老区生态扶贫研究

2019-09-18张耀宗刘艳艳张多勇

老区建设 2019年14期

张耀宗刘艳艳张多勇

[提要]革命老区如期完成全面脱贫任务关系到2020年全面建成小康社会，生态文明建設关系到中华民族的永续发展，陕甘宁革命老区面临贫困与生态建设的双重压力，统筹经济发展与生态建设是陕甘宁革命老区可持续发展重点解决的问题。庆阳作为陕甘宁革命老区的重要组成部分，区位条件差，水资源短缺、土壤肥力不足、严重制约农作物生产率的提高，农民无法在农业生产上取得显著的经济收益。干旱、洪涝灾害多发，土地沙化、水土流失等土地荒漠化问题突出，影响农民收入。通过分析庆阳资源环境特征，发现其属于典型的生态环境脆弱致贫区。为此，庆阳在脱贫攻坚战中要统筹推进生态建设与脱贫攻坚，走生态扶贫及绿色发展道路，通过实践探索为陕甘宁革命老区及国内生态脆弱区的生态扶贫提供借鉴。

[关键词]生态扶贫;贫困;革命老区;探索

党的十九大报告指出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，消除贫困、改善民生是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的标志性指标[1]。革命老区为中国革命和社会主义建设事业做出了贡献，由于诸多因素影响，其发展相对滞后、基础设施薄弱，区域性整体贫困问题尚未全面解决。2015年2月13日，习近平总书记在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上指出，“我们实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会，没有老区的全面小康，特别是没有老区贫困人口脱贫致富，那是不完整的。这就是我常说的小康不小康、关键看老乡的涵义。”[2]贫困区与生态环境脆弱带的分布存在地理空间意义上的非良性耦合[3]，贫困县多处于生态环境恶劣、资源相对贫乏的生态系统相交错的生态脆弱边缘地带。脆弱的生态环境和贫困联系紧密，是造成贫困的主要原因之一[4-5]。张茂林指出，中国农村贫困人口集中分布在连片贫困地区[6]。革命老区大多处于连片贫困区，属于生态环境脆弱的地区[7]，脆弱的生态环境与贫困相伴相生。协同解决生态屏障建设与脱贫攻坚任务，是革命老区绿色可持续发展的重要课题。

黄承伟、施锦芳对国内贫困研究理论进行了梳理，认为目前减贫理论主要集中在经济增长减贫、政策制度减贫、政府救助减贫、社会资本减贫及个体发展减贫等领域[8-9]。国内现有反贫困理论研究侧重于西方反贫困理论的应用研究，对理论本身的适用性重视不够，而关于生态减贫的理论和研究成果较少。解决生态与环境问题要打破生态环境脆弱—贫困的恶性循环[10-11]，因此，生态扶贫应注重生态环境与经济发展的协调统一，在生态建设与保护过程中发展经济，在经济建设过程中保持生态平衡;生态扶贫以改变生态环境为切入点，通过改变经济困难地区的生态环境，进而改善生态服务功能，推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，使贫困人口从生态保护修复中得到更多实惠，实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”[12-13]。

庆阳位于甘肃省东部，是陕甘宁革命老区的组成部分，是六盘山连片贫困区的组成部分，土地面积272×104hm2，包括正宁、庆城、华池、环县、合水、镇原、宁县7个县和西峰区，共有116个乡镇，总人口为265.28万人。庆阳所处的黄河中游生态环境脆弱、地形破碎、土质疏松、气候干旱、植被稀疏、土壤肥力低下，干旱、冰雹、霜冻、沙尘暴、泥石流等自然灾害频发，生态环境恢复难度大，是我国水土流失最为严重的地区之一[14]。由于环境因素所导致的贫困问题一直难以解决，同时，随着经济发展而造成的生态环境恶化问题也难以得到控制，使该区城陷入了生态环境恶化与贫困的恶性循环。因此，研究提高居民收入的同时保护并改善生态环境，实现经济发展与生态环境保护的双赢，对庆阳以及陕甘宁革命老区探索生态脱贫路径有重大意义。

一、庆阳市贫困问题现状

庆阳有7个集中连片特困地区贫困县。按照农民人均纯收入2300元的国家扶贫新标准，2011年甘肃省认定庆阳贫困人口有94×104人，占全省贫困人口的12%，贫困发生率为41%;到2014年底，庆阳贫困人口减少到47.62×104人，贫困发生率下降到20.8%。2012—2015年，庆阳有46.38×104贫困人口实现了稳定脱贫，248个贫困村实现了整体脱贫。2018年庆阳贫困发生率下降到5.51%，甘肃省贫困发生率2018下降到5.6%，全国下降到1.7%，庆阳贫困发生率目前仍高于全国平均水平。

庆阳农村居民收入水平偏低。2010年以来，庆阳农村居民收入整体上增加且幅度较大，但增速有所减缓，恩格尔系数呈降低趋势（图1），和全国相比人均农民收入仍然明显偏低。2018年庆阳农村居民人均可支配收入达到8862元[15]，低于全国贫困地区农村居民人均可支配收入10371元。按全国居民五等份收入分组[16]，庆阳贫困人口人均可支配收入属低收入组，农村居民人均可支配收入属中等偏下收入组。

二、庆阳市资源环境问题

（一）土地资源问题

庆阳土地资源总面积272×104hm2，地貌类型以黄土丘陵沟壑为主，山地多，平地少，其中丘陵、沟壑、塬面面积分别占50.38%、38.5%、11.12%。全市耕地总面积69×104hm2，占总土地面积的25.76%，人均耕地0.27hm2，农业人口人均耕地0.3hm2。耕地中，山地面积50×104hm2、塬地17×104hm2、川地面积3.5×104hm2，分别占耕地面积的71%、24%、5%，水田369hm2，水浇地838hm2，仅占耕地0.05%和1.18%[17]。

庆阳耕地质量等级偏低，经济效益不足。尽管全市人均耕地达0.27hm2，丘陵区在0.47hm2以上，宜农土壤实际生产利用率为75%，加之土壤本身肥力不足，且很多耕地需要人工熟化，可利用的农业土地面积小。根据甘肃耕地质量评价结果，庆阳耕地等级集中在13-14之间，是甘肃省低等地的主要集中区[18]。土壤养分缺乏，长期以来，延续广种薄收的耕作习惯，单位产出低。2010-2016年小麦的平均单产仅为202.18kg（表1），其它粮食作物的单产亦较低。由于农药、农膜广泛使用，造成耕地质量差，土壤污染问题日益突出。

（二）水资源问题

水资源十分稀缺。庆阳属半干旱区，年平均降水量505mm，水资源总量8.2×108m3，人均水资源量310.1m3，不足全省人均水量的25%，仅为全国人均水量的13%。亩均耕地占有水量123m3，是全省平均水平的20%，仅为全国平均水平的6.7%，为水资源最匮乏的地区[19]。地下水分布不均，地下水资源量约4.5×109m3，梁峁丘陵区含水层薄，水资源分布不连续、不稳定且储量少。黄土塬边缘埋藏较深，含水层较薄，水质较好，单井昼夜出水量约100m3[20]。河川径流分布与降水同步，主要河流均为暴雨洪水型河流，干旱季节径流量很少，甚至是干河沟，河川径流利用难度大。

水质差，污染严重。区内河流上游大多水质较差，北部柔远河中段悦乐、以及城壕、洪德以北广大地区地下水矿化度在5g/L～10g/L，部分地段大于10g/L，不宜作为工农业用水和人畜饮用水。河流下泄破坏下游水质，导致可利用水量减少。如，马莲河上游洪汛期矿化度高达9.7g/m3，造成马莲河下游水资源人畜不能饮用且影响灌溉。庆阳除巴家嘴水库水质达到Ⅲ类水质标准外，马莲河、蒲河、茹河等监测水体均为Ⅳ类或者劣Ⅳ类。

（三）气象灾害频繁

庆阳属温带大陆性半干旱、半濕润季风气候，气温年较差和日较差较大[21]，全市年降水量在400～600mm之间。年平均气温在9.5～10.7℃之间，无霜期140～180天。光照资源丰富，年均日照时数2400h，太阳总辐射量5280～5710mJ，蒸发量为降水量的3倍[22]。

气候灾害频繁。干旱、冰雹、暴雨、寒潮、大风、霜冻和低温冻害等是区内常见的气象灾害，有记录以来，83%年份有暴雨灾害的记录，67%年份有冰雹灾害记录。

（四）矿产资源

庆阳矿产资源匮乏。除石油、天然气、煤炭储量丰富之外，白云岩、石英砂、石炭岩等多种矿产资源储量不足。2010年底庆阳探明油气资源总量占鄂尔多斯总资源量的41%，达40×108t;煤炭预测储量2360×108t，占全省储量的94%[22]。

庆阳石油资源开发与区域社会经济发展不协调。庆阳是长庆油田的主产区，1971年长庆油田会战以来，已经发展成为中国陆地第一大油田。2000-2018年庆阳市累计生产原油8206.71×104t（图2），加工原油3641.37×104t[23]，为国家奉献了大量能源，为庆阳经济社会发展做出了突出贡献[24]。然而，庆阳并未依托其丰富的油气资源摆脱贫困、生态环境问题。基础设施落后，油气资源的开发并未有效推动其经济可持续发展。庆阳石油资源开发的不足在于其石油就地冶炼生产规模较小，如2018年庆阳油区产油816.06×104t，而庆阳石化公司只加工炼化312.01×104t，其余均需运至外省加工，这对庆阳来说，无疑为财富外流。

（五）生态环境问题

水土流失严重，生态环境脆弱。庆阳位于黄河中游地区，地形复杂、地表沟壑纵横、土质疏松，加之受季风影响降水期集中，是黄土高原水土流失的重点地区之一。全市水土流失面积2.2×104km2，占总面积的81%[19]，每年表土被冲刷1cm，年总输沙量达4509×104t。全市每年流失的有机质约22.19×104t、全氮1.77×104t、全磷约4.50×104t，相当于3.85×104t的尿素、26.47×104t的普钙。由于过度放牧，毁林（草）开荒，草场退化，气候干旱化趋势明显，地下水位下降，生态严重失衡[22]。

土地沙化不断加剧，森林覆盖率低。2010年庆阳森林覆盖率为25.26%，北部环县紧靠毛乌素沙地边缘，土地沙化严重，耕地和草场退化，沙漠化土地不断扩展。环县北部有约2000km2的土地已经退化，约1300km2土地开始沙化，两类面积占全县总面积的36%。其范围已延伸至环县县城155km的地区，最近仅100km，且每年仍以约0.5km的速度继续南移。由于风蚀频繁，伴随沙丘移动，每年有大片耕地、草场被沙层掩埋，环县北部荒漠化发展，影响到周边地区的生态环境[22]。

三、资源环境与贫困作用机制

庆阳资源环境对贫困的影响主要体现在以下几点：

（一）区位优势不明显，对发展经济形成制约

庆阳地处黄土高原腹地，偏僻封闭，远离国家经济中心和沿海发达地区。交通不便，区域对外交流困难。由于特殊的地理位置、自然条件及历史原因的影响，基础设施落后，至今没有完全通铁路，区县之间没有全部通高速，导致物流成本上升。城市基础设施建设、产业基础建设、通讯设施建设等方面落后，进一步增加其发展成本和难度[24]。

（二）自然禀赋差，水土资源配置不合理

庆阳土地资源人均数量上相对充足，但从其分布形式来看，山地、坡地的比例大，对提高农业生产率，增加农民收入无显著优势。在区位及禀赋较好的小部分土地上，农业经营方式粗放，产出较低，农业生产力低下，农民生活贫困。

水资源严重不足，时空分布不合理。降水集中在7-9月，与大面积的夏季作物生长不同步[25]，长期的油气资源勘探和采掘过程中使地下水资源受到污染，水资源稀缺性进一步加剧。农业引提灌溉难度大，有效灌溉面积仅占耕地面积的5.4%，较全省平均水平低18.6个百分点。亩均水资源占有量与全省、全国平均水平相差甚远[20]，农业受干旱及水资源短缺影响大，无法大幅度提高粮食单产，农民增收难。由于庆阳目前的水资源不足以支撑庆阳建设大型能源化工基地及大型工业基地的布局。因此，工业、农业、生活用水整体上缺乏，导致投资环境评价较低，水资源成为制约庆阳工农业发展的瓶颈。

（三）资源环境问题严重

储量丰富的石油资源是庆阳显著的资源优势，区内石油资源开发虽然很大程度上促进了地区经济总量的发展，但对大范围居民人均收入的改善幅度并不显著。同时，在开采过程中存在一定的环境污染，加剧了开采区居民的贫困程度。在石油开采运输过程中大量占用耕地，污染地下水，对农业生产产生不利影响，且污染面积大，治理不及时不彻底，易造成恶性循环[26]。

（四）自然灾害频发、生态环境脆弱制约社会经济发展

气象灾害影响农业产量及农民收入，干旱、冰雹等灾害对农业生产和产量影响显著。庆阳属于黄土高原环境敏感带和生态脆弱带，频繁的气象灾害影响农作物的产量，导致减产减收，同时，季节连旱频发也导致部分地区人畜饮水困难，影响了居民生活。近50年来气候暖干化趋势明显，20世纪80年代以来，环县出现的两季、三季甚至四季连旱的年份在10年以上，特别是20世纪90年代连续7年大旱，给当地群众生活带来巨大困难。

四、生态扶贫路径

2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调：“要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山，带动贫困群众增收。”生态扶贫是“五个一批”扶贫工程的重要组成部分，庆阳在脱贫攻坚中，要将生态建设与经济发展有机结合，将生态扶贫作为脱贫攻坚的重要途径。

（一）加快资源环境类基础工程建设

加快铁路建设，打通对外通道。银（川）西（安）高铁已经进入施工阶段，预计2020年通车;加快平凉—庆阳—黄陵、西峰—长庆桥、環县—褚家湾三条铁路前期准备工作，争取早日开工建设;力争兰州—定西—固原—平凉—庆阳高铁项目立项建设。

保护耕地和提高耕地质量。支持深度贫困地区因地制宜保护耕地，提高土地生产力，确保高标准农田建设、土地整治项目资金优先向深度贫困乡、村安排倾斜，通过水土保持项目加快梯田建设。

实施水利工程建设，解决庆阳发展的水资源瓶颈问题。目前已建成了扬黄续建、南小河沟水库、市区雨洪集蓄保塬生态工程等一批水资源配置项目;启动了小盘河、莲花寺、五台山水库建设，加强水利建设对全市经济社会发展的支撑保障作用。把农村饮水安全项目作为脱贫攻坚的重要任务，解决贫困乡村的饮水安全问题。针对农业基础条件薄弱的问题，加快实施农田水利项目，发展节水灌溉，推动贫困地区高标准农田建设，促进贫困户增收致富。

不断提升防灾减灾能力。实施河流治理、水库除险加固及山洪灾害治理项目。发挥山洪灾害预警平台和干旱预警平台作用，不断提升对旱情汛情的科学预测和应急处置水平。

（二）加大生态治理修复力度

加大退耕还林还草的实施力度和范围，将退耕还林还草任务向贫困村、贫困户倾斜。庆阳新一轮退耕还林工程涉及23万农户，户均8.2亩，国家总投资28.27×108元，除去种苗费5.65×108元外，农户可得到现金补助22.62×108元，户均9835元[27]。

支持和鼓励农户利用退耕补助资金建立特色经济林果基地，培育苗林产业，发展林下经济。优先在贫困村规划布局苗木产业，优先在贫困村安排林业重点生态项目，优先安排贫困户参与项目建设，优先使用贫困户培育的苗木，2018年上半年663名贫困人口参与了生态工程造林和抚育管护，劳务收入74.71×104元[28]。

推进天然林保护、三北防护林五期、水土流失治理专项工程向贫困乡镇、村倾斜，在庆阳北部环县组织沙化土地封禁保护区建设，落实《庆阳市禁牧条例》，遏制沙化土地扩展，提升该区域防风固沙能力，助推当地农牧民脱贫致富。

（三）建立健全生态补偿制度

将符合条件的贫困乡村纳入重点生态功能区补偿范围。公益林补偿重点向深度贫困乡村倾斜，把符合政策的贫困户优先纳入生态补偿范围，选派贫困户作为护林员增加其收入，庆阳2017年就有327万亩集体公益林聘用1166名护林员实行专职看护，发放管护劳务费91.37×105元，其中298名贫困户，全年获得劳务报酬21.85×105元，人均7333.56元[27]。根据国家、甘肃草原生态补奖政策的规定，对区内禁牧的农牧户给予补助，对履行草蓄平衡义务，完成减畜任务的农牧户给予草畜平衡奖励。

争取将陇东油气资源开采区纳入国家生态脆弱区矿产资源开发生态补偿试点，合理调整资源开发收益分配政策，提高老区矿产、油气资源开发收益地方留成比例。提升庆阳石化公司的年处理原油能力，争取达到千万吨级，完成石油的就地加工，强化资源开发对老区发展的拉动效应。逐步建立地区间横向生态保护补偿机制，引导提供生态产品的老区与受益地区之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿[26]。

（四）建立生态产业

产业兴旺是脱贫攻坚的重点和根本出路，按照生态产业化、产业发展生态化的要求，以苹果、杏、核桃、梨、枣等为主，加快庆阳市优质林果产业发展，以“再造一个子午岭”生态工程为契机，加快发展特色苗木产业发展，采取政府引导、企业带动、农户参与、部门服务等措施，大力支持贫困地区发展种苗产业，积极引导贫困户参与种苗基地建设。

加大生态旅游与乡村旅游发展。在资源条件允许的地方继续深入实施乡村旅游扶贫工程，创建旅游强县和旅游名镇名村，发展红色旅游、黄土民俗旅游、生态旅游、乡村旅游，扶持建设一批旅游专业村和农家乐，带动贫困群众就业增收。

（五）开展农村环境整治

乡村振兴生态宜居是关键，庆阳要因地制宜落实《农村人居环境整治三年行动方案》，以“千村美丽”示范村建设为引领，改变贫困村的人居环境，加强传统村落的保护，加强环境基础建设，完善污水、生活垃圾、地膜等固体废弃物的处理体系。

减少农业生产过程中化学药物的使用，使用低毒低残留的生物农药和物理除虫方法。推广测土配方施肥技术，减少化肥使用量，最大程度的使用有机肥、农家肥，减少对土壤的污染。确保地下水及饮用水源的安全，实现农村饮用水安全，推动农村厕所改造和村庄绿化，对村容村貌进行规划和整治，完善农村环境综合治理长效机制。

（六）加强生态扶贫宣传

树立绿色发展理念。政府部门加强对生态扶贫的重视，不断提高和推动各种制度保障、努力提升生态扶贫管理能力。加强对贫困地区居民的宣传培训，帮助其树立绿色发展的意识，调动贫困户发展绿色产业的积极性，将绿色减贫、绿色发展的理念传播到贫困地区的每一个人，真正实现全面参与。

（七）生态扶贫与其它扶贫方式协同推进

扶贫是一项系统工程，需要多项措施协同完成。产业是脱贫之基，在生态扶贫路径中，要建立生态产业，把贫困户固化在生态产业链上，形成“一村一品”的产业格局;对生态环境恶劣区域的贫困户实施异地搬迁，采取集中或者灵活的方式妥善安置，同时配套产业发展、社会保险、劳动就业等各类政策;实施教育扶贫，阻断贫困代际传递，提高贫困户子女的受教育水平，减免或减轻非义务教育阶段教育的费用;扶贫先扶志，开展实施“精神扶贫工程”，提升贫困户战胜贫困的信心和决心;完善社会保障制度，通过健康扶贫和兜底保障发挥对特困人群的保障作用。

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