刘圆

摘 要：作为社会资本的一部分，我国的农村社会组织一直处于发展较为薄弱的阶段。进一步发展农村社会组织，乡村治理既是完善国家治理体系、提高乡村治理能力的关键，更是实现乡村振兴战略的内在要求。为此，中共十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局。本文着重分析了现阶段我国乡村治理存在的问题，并从减少行政干预、健全法律机制、提升专业能力三个方面给出了具体建议，从而进一步发展壮大农村社会组织。

关键词：社会资本;国家治理;农村社会组织

中图分类号：C912   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）08-0075-03

改革开放40多年以来，我国农村社会组织在曲折发展的过程中不断成熟壮大，在社会治理方面取得了丰硕成果。党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局。《民政部關于大力培育发展社区社会组织的意见》还提出，力争到2020年，实现城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织，农村社区平均拥有不少于5个社区社会组织。进入新时代后，农村社会组织在释放活力、规范管理等方面依然面临许多挑战，在脱贫攻坚、化解社会矛盾、提供公共服务方面仍有发展潜力。

一、新时代下发展我国农村社会组织的现实意义

（一）有利于推进国家治理体系和国家治理能力的现代化

亨廷顿曾指出：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也是政治自由的前提……身处正在实现现代化之中的当今世界，谁能组织政治，谁就能掌握未来。”社会组织化程度已成为衡量一个国家现代化发展水平的重要标志之一。当前我国社会组织存在总量不足、质量低下和结构失衡的问题，只有不断发展壮大农村社会组织，健全社会组织体制机制，形成多元共治格局，才能实现国家治理体系和治理能力的现代化，建成社会主义现代化强国。

（二）有利于增加利益表达，化解乡村社会矛盾

当今，我国改革已进入攻坚克难的阶段，各种社会矛盾也日益凸显，在乡村脱贫、土地流转、房屋拆迁等方面纠纷不断增多，村民之间、村干部与村民间、村民与村委会间的矛盾呈现复杂化、多样化的趋势。乡村社会矛盾本属于人民内部矛盾，但如果处理不当，就有可能将矛盾激化，发展演变为群体性上访事件，增加社会对抗性与失范性风险。发展农村社会组织，有助于畅通农民利益表达渠道，有效反馈基层群众合理诉求，进一步加强预防和化解社会矛盾机制建设。

（三）有利于整合乡村资源，丰富公共产品供给

农业税取消后，乡镇政府资金短缺，难有财力支持乡村公共事业发展，导致公共产品与服务供给不足。另一方面，随着乡土文化的流失，乡村呈现原子化、分散化趋势，不能仅依靠村委会组织乡村事务，更需要社会组织激发乡村发展的内生动力。通过社会组织自下而上整合资源，使农民自发组织起来解决切身利益问题，实现农村社会组织的自我教育、自我管理、自我引导与自我成长，不断推动社会治理重心向基层下移，实现社会与村民的良性互动，从而形成多元化公共产品供给模式。

二、我国农村社会组织的现存问题

（一）行政干预过多，组织发展缺少空间

从1949—1980年的30余年时间中，严格地说，在中国农村没有任何资源、自主意义上的民间组织。随着社会主义市场经济的发展与人民公社的逐步瓦解，农村基层社会才大量兴起草根性的社会组织，丰富了共同利益的空间。但是，进入20世纪80年代后期，我国政府开始对社会组织进行清理整顿、对口管理、法制约束，对农村合作基金会等组织进行了整顿、取缔，使得原本就先天不足的农村社会组织进入曲折发展阶段。1989年，国务院通过了《社会团体登记管理条例》，规定社会团体必须在民政部门登记注册，并具体规定了我国社会组织的双重管理体制。这种管理体制带来了两方面的问题，一方面登记机关与业务主管部门权责不清，导致为了规避责任而互相推诿;另一方面，严格的组织入口更挤压了农村社会组织的发展空间。

在“行政吸纳社会”的体制中，国家与社会融合，很容易带来农村社会组织的异化，使农村社会组织趋于依附化、行政化。政府通过行政手段控制社会组织的发展，使其发展不会对国家权威产生挑战，但这阻碍了更为深层的社会自主治理与改革发展。合村并组后，为了加速新村庄的内部融合，政府通过各种途径对其施加影响，包括对干部竞选者施加干预、利用乡镇权威处理乡村事务，使得村级组织的行政性进一步被强化。正如贺雪峰讲到的“合村并组，后患无穷”，村民忙于“政务”而不是“村务”，同时进一步加重了作为“半熟人社会”的乡村的治理负担与成本，对于具有自治属性的农村社会组织则疏于发展和管理，农村社会组织发展的消极因素逐渐增多。

（二）法律体制不健全，组织发展缺少保障

法律是社会组织参与社会治理的基础，然而，现阶段我国针对农村社会组织的相关法律体系尚未建立。我国关于农村社会组织的相关法律法规还较为欠缺，存在一定的滞后性。2007年我国出台了《中华人民共和国农民专业合作社法》，虽然农村社会组织发展有了一定的法律依据，但是范围的限定阻碍了农村社会组织的多元化发展，同时法律的盲区也导致其他农村社会组织的责任与权利游离于法律之外，缺少社会权威性。《社会团体登记管理条例》就社会组织成立方面，没有依据城市与农村的差异进行分类管理，不能促使农村社会组织个性化发展，对农村社会组织要求过高，导致部分农村社会组织处于非法的尴尬境地。虽然，政府倡导创新社会治理，但现阶段常停留在宏观的文件层面，缺少微观层面的政策法规，难以法律形式引导其规范发展。

社会组织因其公益性产权与非营利性特征，必须接受公开的社会监督，而我国农村社会组织缺乏外部监督机制与内部自律机制。一方面，外部监督机制的缺失使得民间社会组织处于真空状态，公益性侵吞财产事件频发，直接影响了其社会公信力。此类事件常通过社会媒体曝光，目前还未形成公益财产保护的公众举报机制，阻碍了农村社会组织的可持续性发展。另一方面，内部自律机制的缺失，加之农村“灰色势力”“村霸”等现象的存在，使得农村社会组织未形成民主化的现代管理模式，决策权常集中在少数人的手中，个人常以有限的社会资源谋取私利。

（三）自身能力不足，组织发展缺少动力

组织运行的基础是人，具备较强专业素质的人才将推动农村社会组织的可持续性发展，对组织的高层次、高水平发展给予指导。当前，社会组织从业人员总量不足，加之城乡二元化发展带来的影响，农村社会组织从业人员的待遇差、工资低，难以留住高素质从业人才。由于缺少高素质人才的专业化管理，我国的农村社会组织存在小且散的特点，在成立后难以形成规模，后续发展力量不足。合村并组后，现阶段的农民合作参与意识不足，难通过协商、合作的方式解决农村现存问题。在参与乡村治理的过程中，缺少理性的公民精神，存在参与行为失范、参与效能不足、参与能力不足的问题。加之小农意识与乡土文化的流失，部分农民只注重个人的经济效益，对新的组织形式缺乏认同感与归属感，求稳怕变的心理阻碍了农村社会组织的成长。

由于农村社会组织缺乏专业化人才，其未能经常开展相关培训、学习与服务活动，回应村民生产经营等诉求时存在滞后性问题。例如，民政部等相关部门出台的关于农村专业经济协会、农民用水者协會的建设意见都缺少专业社会组织人才开展技术指导的相关具体措施，仅凭具有奉献与公益精神的志愿者参与此类社会组织运作，难以促成农村社会组织的专业化发展。因此，农村社会组织缺乏较大的影响力，经费来源主要为村委会和政府支持，社会筹资的渠道、范围较小，社会资源获取能力偏低。而且各地的农村社会组织缺少相互交流，更缺少与政府、社会、媒体等多方面的互动，政府难以深入实际、发现典型从而加以推广，形成以点带面的示范效应，严重阻碍了组织的创新发展、资源整合与人才培养。

三、我国农村社会组织的发展路径

（一）减少行政干预，释放自主性空间

农村社会组织的建设既需要党政机构的统筹引领，更需要释放组织自主性空间，培养其独立发展的能力。在现代治理的大背景下，应抓紧理顺政府与农村社会组织的关系，明确两者责任，在党政机构的引导下，进一步突出组织的主体地位。

党的十九大提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。在思想意识方面，政府应给予农村社会组织平等公正的发展地位与空间，拓宽两者协商对话的渠道，不断培育信任，从而增进合作。政府可通过购买公共服务的方式，在减轻政府治理负担的同时，农村社会组织可依靠更精准的供求信息，为村民提供针对性更强的产品和服务。将社会组织的培育纳入政绩考核体系中，在乡镇政府的积极推动下，推进农村社会组织治理现代化。面对我国NGO发展历史较短的现状，要广泛借鉴英美法等国的发展经验，结合国情找准自身定位理顺双方利益关系，完善组织管理机制，整合现有资源，将农村社会组织扶大做强。同时，农村社会组织更要以理性平和的心态，与政府开展交流合作，提出自己的合理诉求。在政策方面，可将登记制管理为备案制管理，降低社会组织准入门槛，鼓励其发展壮大。

政府在管理过程中，应明确其管理者的角色定位，坚持宽进严管、分类管理的原则，引导其灵活规范发展。一方面，根据新农村的建设情况，政府可引导在文化、教育、农业等多方面的农村社会组织建设，在传承弘扬乡土文化、关爱留守儿童、发展乡村经济都能发挥重要作用，树立积极向上的乡村新风。另一方面，面对社会组织复杂的人员构成、党员偏少导致党组织发挥作用不突出的现状，应创新基层党建，探索农村社会组织党建的新思路、新方法，加强党员的教育管理。

（二）健全法律机制，保障组织发展

现阶段，我国社会组织方面的立法较为薄弱，进程较为滞后，应加快社会组织的立法工作，特别应针对当地的具体特点，从微观层面加快农村社会组织地方性规章制度建设，因地制宜地发展农村社会组织，构建全面、多层次的农村社会组织法律体系。从法律保障层面，对农村社会组织的性质、权利义务、审批流程、监管细则、不同类型的发展培育等问题做出具体规定。在没有现行法律的情况下，各省、市可以通过出台管理条例的方式规范社会组织的发展，同时不断理顺政府与社会组织的关系，积极探索农村社会组织的发展空间。同时，大力弘扬法治精神，加强普法教育，农村社会组织的发展需纳入现行的法治轨道中来，避免不规范发展带来的负面影响。

农村社会组织的可持续发展，要将外部监督与内部自律机制有效地结合起来。依托当今高度发达的互联网平台，可构建社会组织监督系统，将组织、人事、财务公开化、透明化，自觉接受社会公众的监督。同时加强第三方评估级建设，各地民政局应依据民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见，充分利用现有资源，客观公正地开展评估工作，不断提升农村社会组织质量。另一方面，要不断完善农村社会组织的内部自治机制，例如《荣成市渔业协会章程》，就对协会的组织制度、奖惩制度等做了详细规定。通过增强农民的监督维权意识，鼓励其以平和理性的方式解决自身利益问题，既强化对自身诚信、法治意识的底线要求，又不断提升社会组织的自律意识。同时应不断放大社会组织的“同心圆”，不断加强交流合作，借鉴自律管理中的典型经验，不断实现行业内部互律。

（三）提升专业能力，提供发展动力

农村社会组织的发展离不开专业人才等社会力量的支持，相关部门应积极引进应届毕业生、优秀人才参与到农村社会组织的发展建设中来，同时在劳动保障、政策补贴等方面给予奖励。对农村社会组织的专业人才，应采用“选、育、管、用”的培养模式，坚持严格把关、全程培训、量化考核、因材而用，通过长期业务培训提升专业素养，不断健全教育培训体系，弥补现阶段人员不足、素质较低的人力资源劣势。此外，可以发挥典型示范的带动方式，通过政府支持帮扶多种类型的重点公益性社会组织，不断提升农村社会组织的品牌影响力，形成以点带面、上下合力推的主动局面。此外，应不断壮大农村社会组织的志愿服务队伍，积极挖掘社会实践资源，与高校开展长期合作，将公民意识的培养融入青年社会实践中去。

我国对于社会组织等“社会资本”的修复是一个长期的过程，一方面通过政府扶植搞活农村社会组织，另一方面要通过自身造血建强农村社会组织。政府可通过购买公共服务的方式，支持其独立自主地发展，同时给予发展较好、成长较快的社会组织一定的税费减免、优惠补助等政策，以多种途径、多种方式保障组织经费。另一方面，要打破区域、类型的局限，加强社会组织间的交流合作，借鉴彼此经验，联合起来建立与政府的沟通桥梁。农村社会组织的成员要严防组织变异，不断提升自我法治精神、内省精神，以理性平和的方式加强与政府的交流合作，保证组织健康发展。

参考文献：

[1][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1989：427

[2]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002：32

[3]康晓光，韩恒.行政吸纳社会——当前中国大陆国家与社会关系再研究[J].SocialSciencesinChina，2007（2）：116-128.

[4]王名.社会组织概论[M].北京：中国社会出版社，2010：94

[5]于洪生.农村民间组织与中国农村发展：来自个案的经验[M].北京：社会科学文献出版社，2005：176.