摘 要：为了克服政府作为单一主体在提供公共服务方面出现的低效率与专业性的欠缺，通过研究一些具有代表性的发达地区政府向社会组织购买公共服务的良好经验与做法，总结并借鉴其政府在购买公共服务整体运作过程中的成功经验，试图从中得到相关的启示，从而对欠发达地区政府推行与发展购买公共服务这一工作提出一些具有针对性的对策与建议。

关键词：发达地区;欠发达地区;政府;社会组织;公共服务

中图分类号：D035   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）08-0038-04

政府购买公共服务这一做法源于20世纪70年代末英美等西方发达国家关于社会福利制度方面的改革，其初衷即是改变财政危机与财政负担等不良现状，提高政府工作效能与公共服务供给的质量，取得了良好成效。借助西方发达国家政府购买公共服务的相关经验，我国政府于20世纪90年代开始在政府购买公共服务这一领域进行理论研究与实践探索，到目前为止，我国内地一些城市陆续进行了相关实践与研究，这对于处于广东省欠发达地区的J市来说其实是可借鉴的，因此，欠发达地区应仔细审视自身发展实际，学会利用他山之石的力量来完善自身发展。

一、发达地区政府购买公共服务取得的成效与经验

（一）政府购买公共服务的国内经验借鉴

1.积极扶持社会组织成长——以上海市民政部门为例

对于发达地区而言，政府向社会组织购买公共服务工作进行的同时，亦伴随着公共服务承接方竞争力不足的问题。调查显示，由州政府发起的马萨诸塞州精神健康服务承包过程中，每份投标建议书平均收到的回复只有1.7个[1]。如是，合格供应商的缺乏影响了整个竞争市场。同样的状况也发生在上海市，鉴于此，上海市相关部门实行边购买边培育，积极扶持社会组织的成长，营造良性竞争氛围。

（1）加强对社会组织的支持力度。2005年，上海浦东新区政府出台《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，规定：为新区提供各类专业化服务的公益性民办组织，如法律服务、专业社工服务、居家养老服务、促进就业服务、问题青少年关爱、刑释解教人员矫治、残疾人服务、吸毒人员教育感化等，除政府购买服务外，经有关部门认定，三年内给予每年不超过5万元的运营费补贴[2]。统计显示，2015年共有178家公益性社会组织落地浦东全部36个街道、镇，通过政社合作的方式，承接、实施了493个公益服务项目，覆盖养老、助残、扶幼、环保、社区融合、帮困等多个领域[3]。

（2）以实际行动扶植支持型公益社会组织。支持型公益组织的使命是通过培训民间公益组织，培养其对外提供专业服务的能力，扶持其成长与发展。上海市民政部门在审批、管理流程等方面对于該支持型公益组织一路“亮绿灯”。2004—2007年，支持型公益组织——上海映绿公益事业发展中心的“履历”清晰可见，从在浦东成立，到开展民间组织交流和养老机构调研工作，再到受政府委托开办公民公益教育讲坛等等，从其诞生到开始提供专业服务，政府的购买行为同时帮助了支持型公益组织本身和其他社会公益组织。多年来，包括浦东社工协会、NPI等以映绿为代表的支持型公益组织在培育民间公益组织方面做出了巨大贡献。

2.深圳地区：明晰政府购买公共服务的界限

2014—2015年，深圳市政府办公厅印发《关于政府购买服务的实施意见》《深圳市政府购买服务负面清单》（简称《负面清单》）、《深圳市政府购买服务目录》（简称《服务目录》）。据此，深圳市建立了市、区统一的政府购买服务平台和机制，以更低的服务成本向社会提供更优质的服务。

（1）明确分类政府购买的公共服务。《服务目录》包括面向社会公众的服务和政府履职的专业辅助性服务两类。面向社会公众的服务主要包括公共教育、劳动就业、医疗卫生、养老服务、住房保障等;政府履职的专业辅助性服务主要包括技术服务、金融保险、法律服务、工程服务、公开电话接听服务、调查统计等。并且，政府购买公共服务按照政府采购法律法规实施[4]。

（2）规定政府购买公共服务的边界。深圳市政府购买服务的“负面清单”属全国首例。《负面清单》对不属于政府职责范围的服务事项、应当由政府直接提供的履职服务事项和政府提供服务效益明显高于市场提供的服务事项等三大类服务事项明确分类[5]。这让政府与市场的边界变得分明，也充分体现政府简政放权、市场配置资源的基本原则，在遏制各种腐败和浪费现象的同时，对于政府效能及公信力的提升亦极有裨益。

3.中国香港：通过法律政策，全程进行监管

中国香港的社会组织发展较为完善，政府的政策倾向于直接由社会组织提供服务，发挥其在香港的社会保护系统的巨大作用。第一，明确评估机构。社会福利署作为上级机构负责对受政府资助以及提供服务的社会组织进行监督与评估。第二，出台制度。2010年，社会福利署制定并出台旨在对受资助的社会组织进行评估的“服务表现监察制度”。该制度包含《津贴及服务协议》和“服务质素标准”（十六项），由社会福利署与受资助社会组织签订，严格规定了受资助社会组织提供服务的标准[6]。第三，根据上述监察制度，对社会组织提供服务采取以下评估方法：一是自我评估。社会组织负责人每年须向社会福利署提交评估报告，陈述本单位关于“服务表现监察制度”履行情况，并对未达标环节提出改善计划。二是提交统计报告。单位负责人向社会福利署提交该单位的“服务量标准”与“服务质素标准”统计报告。社会福利署根据协议规定对之进行分析。三是常规评估。根据风险管理的方式，社会福利署对各单位经营者抽选进行评估。除定期评估外，社会福利署还会为调查投诉进行突击巡查，而且对于服务使用者的意见亦会进行系统收集，以增加对于受评单位的客观分析。四是实地调查评估。该评估方式是针对新服务组织或是疑似出现服务质量问题的组织进行的评估，社会福利署会予以短期通知或是突击探访，对其服务质素进行检查与评估。

（二）政府购买公共服务的国外经验借鉴

笔者引入了英国、新加坡政府购买公共服务的良好做法与经验，虽然区域间发展实情确有不同，但其政府购买公共服务的理念与做法必然有其值得借鉴之处。

1.英国：契约精神践行于政府购买公共服务过程中

（1）完备的法律体系作为后盾。1998年，《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》出台，英国政府首次以协议形式明确了政府与社会组织之间合作伙伴的关系;2010年，卡梅伦提出“大社会计划”后，针对协议进行修订，引入问责机制;2011年发布《开放的公共服务白皮书》，内容涉及五项关键原则：选择、公平、放权、多元化、责任，使得社会组织参与公共服务供给更为便捷化;2012年，《公共服务（社会价值）》出台，要求政府甄选提供服务的机构，考虑购买的服务是否能够带来例如社会、经济、环境等诸多方面的价值，最终造福地方[7]。

（2）程序正义。20世纪70年代，英国政府开始向社会组织购买公共服务，长时间的历史发展积淀使之拥有了大量购买公共服务的实践经验。英国政府意识到，良好的公共服务离不开完善的购买制度，因此在购买公共服务过程中建立起相当完备的购买程序和监督机制，积极介入每一环节。程序主要包括：制订购买计划、确定购买负责人及配备人员、公开购买信息、接受社会咨询、划定购买候选名单、招标或直接购买、合同监督、独立审计八个环节[8]。每一环节层层递进又层层支持，既降低了购买中存在的风险，也可及时纠正政府和社会组织可能出现偏离目标的错误。

（3）强调合同管理。合作过程中，英国政府与社会组织签订具有法律效力的合同。合同内容一般涉及购买服务的数量、质量、价格、双方的责任权限等内容。此外，对于购买服务之后的质量监控、绩效评价，英国政府也会按照合同规定对于社会组织一一进行监督，一则为了维护双方的权益，二则为保障公民享有优质公共服务的权利。

2.新加坡：资金的来源与使用有章可循

为使政府资金能够得到合理有效运用，《新加坡共和国宪法》第85条规定，“举凡应由统一基金支付的各项开支，应载入法案称为‘拨款法案”[9]。拨款法案严格规定了政府当年可以从综合基金和发展基金提取的资金额度。鉴于此，各政府采购部门需在遵守拨款法案和《政府采购法》规定的基础上制订采购计划，并报相关部门审批。以法律形式明确政府购买公共服务的资金使用，表明了新加坡政府注重运用法律维护秩序的理念，有助于提高政府购买公共服务的资金使用效率，促进政府与社会组织共同自律，形成高效、有序、良性的法治环境。

二、发达地区政府购买公共服务给予欠发达地区的启示

J市属于广东省粤西欠发达地区，在探索政府向社会组织购买服务实践方面，主要涉及社區居家养老服务、青少年社区矫正、心理咨询热线等方面，服务种类不多，服务质量亦属一般。对于J市而言，政府购买公共服务的重点在于结合自身发展实际的同时，遵循城市发展定位与特色。

（一）政府观念的转变

政府购买公共服务是政府在国家治理体系与治理能力现代化的背景下提升职能的需要，因此，对于J市政府而言，首先，要改变自身理念。发达地区购买公共服务的实践表明，必须摒弃过去政府部门独家包揽的运作模式，转而向社会力量寻求帮助与合作。对于例如义务教育、基本医疗、公共安全等公共性强的服务，政府应承担起责任;而对于居家养老、社区服务、文体卫生等民生类公共服务，则可以交由更加专业的社会组织承担，将政府的政策措施与公众需求进行匹配，有利于经济社会的发展和政府公信力的提升。

其次，强调公共服务发展与经济发展并重。近年来，J市开始进入大工业发展时代，十分注重经济发展格局，但其民生类公共服务的供给水平落后于珠三角地区。经济发达有利于提供高水平公共服务，而较高水平的公共服务亦会促进经济发展，并形成良性循环，因此，J市提升经济发展水平自是当务之急，但同时也要将公共服务的发展纳入政策议程中，将购买公共服务的事项纳入政策议程，而这同样适用于欠发达地区政府购买公共服务。

（二）进一步扶持社会组织发展

政府逐步将行政权力中的社会性职能剥离开来，说明政府已意识到社会力量能够发挥政府所不及的作用，但并不意味着政府将职能转移后即刻有成熟的社会力量承接。对于社会组织而言，发展壮大尤为重要。

1.规范社会组织发展

（1）深化改革、规范管理。2014年，结合广东省委、省政府出台《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，J市民政局制定了《关于引导社会组织规范有序发展的工作方案》，明晰目标任务和具体措施。（2）开展社会组织登记评估。2014年，《J市民政局关于社会组织评估管理办法》出台，社会组织评估委员会及复核委员会成立，开展社会组织评估工作。（3）推进登记管理制度改革。除法律法规需要前置审批外，可直接向民政部门依法申请登记，特别是降低城乡基层群众生产生活类、公益慈善类和社会服务类社会组织登记条件，放宽登记成立条件，简化登记程序，注册资金最低限额从3万元降低到2 000元，审批期限从30个工作日压缩到15个工作日。

2.建立社会组织孵化基地

社会组织孵化基地主要为社会组织的成长与发展提供支持性环境，除资金支持、行政办公辅助等物理性支持的基本服务外，更重要的是提供价值增值服务，如能力提升、协调推广、财务托管、法律咨询等等。2012年，我国社会组织孵化器的数量仅有不到50个，而截至2017年底的数据显示，全国已建成1 400家社会组织孵化器，并且，我国社会组织孵化器的数量还在以每年15%以上的速度增长[10]。因此，包括J市政府在内的欠发达地区，应努力为社会组织的成长创造良好环境，运用孵化基地的作用培育好社会组织成长与发展，有效提升欠发达地区公共服务的均等化和人民的满意度。

3.加大政府购买公共服务的力度

一方面，欠发达地区可以借鉴上海市民政部门的做法，对于社会组织边购买边培育。在财政方面加大对于社会组织的支持力度，发挥政府购买公共服务资金的引导与激励作用，提升社会组织承接公共服务的意愿与能力。另一方面，构建政府与社会组织长效合作机制。

4.公共财政预算内安排支出

政府购买公共服务的资金来源主要有三种：专项资金、预算外资金、预算内资金[11]。由于欠发达地区在购买公共服务方面的制度性长效投入较少，会产生预算外资金的使用，使得社会组织获得的财政资助随着项目终结而结束。例如为获取政府资金而成立，项目完成社会组织随即“消失”。将政府购买公共服务的资金纳入财政预算范围，处于政府监督下，意味着资金来源固定而合法，欠发达地区可以效仿新加坡政府，通过法律确定政府购买服务的合法资金，提高资金使用效率的同时，也形成政府与社会组织常态化合作，有助于稳定并提升公共服务的质量。

5.完善人才队伍

首先，制订中长期人才培养计划。按照《国家中长期人才发展规划纲要》，欠发达地区应将社会组织人才的培育工作纳入本地制定的人才培养规划，形成社会组织人才网络[12]。其次，增强区域发展吸引力。由于J市的区域发展吸引力不强，加之社会组织相关专业的人才稀少，鉴于此，站在人才角度为之计长远，给予其成长与发展空间，与单方面的高薪引进政策同样重要。因此，欠发达地区应出台人才引进配套政策，减少人才“后顾之忧”，并保障人才拥有专业发展空间。

（三）完善政府购买公共服务的制度

1.出台总体指导政策与相关法律

2012年，广东省率先推出《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》，在全国范围内首次明确政府向社会组织购买服务的范围、程序方式和资金安排。同年，广东省财政厅发布《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》，将基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等262项服务项目纳入第一批政府采购服务范围。接下来，J市先后出台《政府购买社会组织服务的实施意见（暂行）》《2012年市级政府向社会组织购买服务目录（市财政局）》，对政府向社会组织购买公共服务发挥了良好的规范作用。同时，对于欠发达地区而言，仅有制度并不能够对政府购买公共服务形成刚性约束，若要做到有章可循，则必须出台相关法律法规，因此，可以借鉴英国政府注重运用法治方式的做法，对公共服务的购买方、承接方、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理等方面进行细化规范，建立完整可行的政策、法律体系，也为政府购买社会组织服务提供有力的法治保障。

2.逐步形成完整的配套制度

欠发达地区可以借鉴发达地区政府购买公共服务的做法，首先，对于公共服务的购买方，出台《项目管理办法》《政府向社会组织购买公共服务预算管理办法》《政府向社会组织购买公共服务监察管理办法》《政府向社会组织购买公共服务评估管理办法》;其次，对于公共服务的承接方，应出台《项目申报办法》《审计工作方案》《项目财务管理指引》《政府向社会组织购买公共服务资金管理办法》等。同理，J市政府可以结合本地发展实际，做出符合J市社会发展的政府购买公共服务的制度安排，促进政府向社会组织购买公共服务的发展。

（四）完善监管机制

1.推行“阳光购买”

不论是J市还是其他向社会组织购买公共服务的欠发达地区，决不能忽视监管机制的建立。由于政府向社会组织购买公共服务的这种“委托——代理”关系容易导致信息不对称，为寻租腐败、暗箱操作提供滋长的空间，因此，“阳光购买”至关重要，这需要建立政府信息披露与公开制度，对政府购买过程的购买内容、购买方式、流程控制、后续监管进行明文约束与规范，确保监管工作有法可依、有章可循。

2.推行预算公开

严格执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，及时公开购买的服务项目、服务标准、服务要求、服务内容、预算安排、购买程序、绩效评价标准、绩效评价结果等购买服务预算信息，提高预算透明度，回应社会关切，接受社会监督。

3.加强监督与问责

购买服务的监督主体要建立完善的监管体系。一方面，在内部监督方面，制定相应的财务管理办法，并加以细化和完善，同时与政府预算管理制度能够相衔接，保障政府购买服务的资金能够规范且合法地得以运用。另一方面，加强外部监督。探索、建立和完善财政监督、审计及包括公众、媒体等在内的多元化外部监督机制，并落实责任追究，严厉惩处政府购买服务过程中的违规违纪行为，不断提高监管成效。

（五）完善评估机制

1.明确评估主体

作为公共服务的购买方，政府将一部分职能转移下放后，同时也相应承担起对于公共服务绩效的考察与评估职责。Alesssandro提出将The Valueof Customer（VC）模型引入政府购买供水服务的绩效评估中，意味着将公众满意度作为绩效评估的重要衡量标准[13]。因此，公众的意见应成为政府购买公共服务的绩效评估的重要依据，需做出相应的制度安排。此外，2018年7月，财政部出台《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（下称《指导意见》），提出：严格按照政府购买服务相关规定，择优选择具备条件的研究机构、高校、中介机构等第三方机构开展评价工作，确保評价工作的专业性、独立性、权威性[14]。鉴于此，地方政府须遵循《指导意见》，在政府购买公共服务的评估过程中引入第三方评估，这有助于客观科学地评判政府购买公共服务的工作。

由此，政府购买公共服务的评估主体呈现多元化趋势，表明对政府购买公共服务进行绩效评估是一项繁复的工作，不仅需要政府对其系统化的建立与完善，更需要经年累月的实践，从而为公共服务质量提升做出贡献。

2.评估方式与标准

（1）借助PDCA循环模式。PDCA管理循环，是日本高管对于戴明环进行改造而成，是企业管理中进行质量管理的模式。结合PDCA管理循环模式，通过Plan（计划）、Do（实施）、Check（检查）、Act（处理）对公共服务进行评估，实则是这样的过程：通过评估服务承接方公共服务的目标以及提供具体公共服务的计划方案，评估其对具体方案的实际执行情况，对是否达到预期目标、是否按计划行事进行审核，如未达到预期目标，则须查找原因并提出解决方案;如另出现问题，则须视情况决定是否按照PDCA管理循环模式进行另一轮循环以解决问题。

（2）明确评估标准。现代管理若想取得效果，就必须对结果进行评估，并建立科学的评估标准制度。为此，可以在评估的五个方面（需要、结果、成本、努力、业绩）构建公共服务绩效评估标准[15]。并且，公共服务的绩效评价标准应当结合定性与定量的方法，为此，欠发达地区应结合本地实际、购买服务的实际情况以及相关制度的规定确定统一的标准。

（六）做好宣传引导工作

J市C区某街道向辖区某居家养老服务中心购买的社工服务，其负责人提到，对辖区内360多户老人进行入户探访时，相当一部分老人拒绝了解社工服务。由此可以看出，政府购买公共服务对于J市市民来说还是新生事物，政府需要开展各种形式的宣传引导工作，使民眾对于政府购买公共服务这项工作有理解亦有支持。因此，政府应当以实际行动证明购买服务的可行性，不断提升购买的公共服务质量，形成政府引导、社会组织积极承接、群众支持的和谐局面。

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