李嘉

（天津天保建设发展有限公司，天津 300381）

一、城市规划与规划调整

城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，在确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用的基础上，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。城市规划作为城市管理的重要抓手，对城市发展起着重要的控制、引导作用。城市总体规划和控制性详细规划作为城市规划的具体实施的法定规划，具有法定性、权威性和严肃性。

在市场经济状态下城市规划与之在计划经济条件下发生了本质性的变化，具有充分的弹性去适应市场的瞬息变化，得以抓住市场的机遇，使城市得到充足的竞争能力，实质上是一种机遇规划，以寻求更大的发展。城市只有适应市场规律的规划与设计，才能盘活城市有形资产，创造城市无形资产，形成城市稀缺资源，为城市提供不断的发展动力。市场经济条件下，城市发展具有复杂性和不可预测性，这就决定了城市规划编制和管理的动态性。当城市发展和城市规划产生矛盾时，根据矛盾的具体情况，可考虑对规划进行修改或者调整。

二、基于天津某区规划调整的实证研究

京津冀协同发展战略、雄安新区的设立，以及天津自贸区的设立，对天津某区发展带来巨大的挑战和机遇，同时也提出了更高的发展要求。作为天津自贸区三大组成之一的某区，充分发挥自贸区政策优势，优化区域规划和用地布局，是其发展破局的关键。

《天津市土地整理储备管理办法》第十一条明确提出：“根据土地整理储备工作的需要，市土地整理中心及其委托的单位提出修改控制性详细规划的意见，报规划行政主管部门审定。”作为某区唯一取得上级主管部门授权的土地开发整理单位，在区域土地开发过程中充分发挥自己在规划设计中的作用，研究案例如下：

（一）合理处理道路标高，减少场地平整费用

天津地处华北平原，场地平整取土困难，确定合理的道路规划高程对天津某区三期场地平整投资有着重大影响。在天津某区三期的道路专项规划中，特别强调规划高程的控制。以某区二期为例，该区域与天津某区三期毗邻，仅由京津塘高速公路南北相隔，其道路规划高程大致在3.4米至3.8之间。天津某区三期31平方公里范围内合理确定规划道路高程，普遍降低至2.7到3.3米范围内，使得天津某区三期平均高程比天津某区二期高程下降0.7米。以天津某区三期填土面积22平方公里，单方填土成本30元（不考虑坑塘填土和环境代价），保守估算规划高程降低将直接减少场地平整投资4.6亿元。

（二）加强经营意识，对控规进行合理修编

1.利用既有地形条件，降低填土投资。房地产一级开发单位在取得天津某区三期土地整理资质以后，对现场进行了踏勘并进行了地形测量。发现在“八平方”区域有两个大坑，一个40万平米，一个20万平米。按照2009年控规需要填平处理。

图：两处坑塘的卫星图片

图：2009版控规“八平方”区域

保留原有坑塘是天津某区三期控规修编工作中的难点和重点。经与市规划院研究，计划将天津某区三期两处大型坑塘予以保留，与天津某区三期范围内规划的绿地进行置换。既不减少可出让用地比例，又给天津某区三期增添了一处景观湖泊，提高了周边用地品质，从而提升未来土地出让价格。更为直接的是，保留这两处坑塘一方面大幅降低了该地块地基处理费用，防止可能发生的地质灾害风险；另一方面将直接节约填土费用约2亿元。保留坑塘的建议最终被政府管理部门采纳，并体现在2012年的新版控规中。

图：2012年控规“八平方”区域

2.将天津某区三期商住用地指标置换至天津某区二期。天津某区三期规划商住用地主要分布在“8平方”地块内，其中商业用地46.68公顷，居住用地83.41公顷。根据天津某区一、二期经验，待区域配套成熟后，商住用地陆续可完成出让的时间应在3-5年后，无法快速回收开发成本。同时，依照天津市区片地价级别划分，天津某区一期最高商业地价高于天津某区三期87%，住宅地价高76%，而且三期规划的商住用地，与一路之隔军粮城新市镇规划的大面积商、住用地同质竞争激烈。

考虑通过调整规划，将天津某区三期商住用地与一期工业用地进行置换。以某区近年成交的商住和工业用地出让均价为参照，按静态统一时点全部出让计算，土地出让金收入可净增25.54亿元。

最后，尽量在控规修编工作中增加可出让用地比例。第一，借鉴天津某区一、二期已有成功经验，合理减少区内道路两侧绿化用地。第二，是对区域外围的大面积绿化用地进行压缩，以增加可出让用地面积。

三、区域未来发展愿景的思考与展望

本次研究的天津某区地理位置与中心城区非常近，在城市规划上应该充分利用中心城区丰富的基础设施和配套资源。要达到这个目的，首要任务就是要改善与市区往来的交通环境，盘活土地资产，提升土地价值。目前虽然天津地铁一条线路在某区设站，但是站点距离某区的行政商业中心都比较远，亟待解决这一发展瓶颈。建议采取以下措施改善交通环境，盘活土地资产：

（一）以轨道接驳为重点，推进公交轨道化

根据市规划院评估数据，某区“交通基础设施指数”和“路网密度”两项指标在滨海新区处于领先位置，但在“公共交通60分钟可达性”这一指标上相对落后，表明产业区向新城的发展过程中，对交通系统服务有了更高、更新的需求。

目前，泛天津某区范围内现有和规划的地铁线路主要有M6、M2、M13、M4、M11等5条，均为东西走向，虽加强了与中心城区的交通联络，但南北向交通仍然连接不畅。

为进一步产城融合，建议某区会同东丽区共同建设轨道接驳线，将M6、M2、M13、M4、M11以及Z2等既有轨道线路有效连接，优化轨道交通线路走向及站点设置，提升轨道交通对外辐射能力，引导某区在沿津汉公路东西向发展同时，拓展接驳轨道线南北向发展，从而推动整体区域城市化。

（二）建设湖下交通枢纽，以换乘为核心提升出行功能

某区现已由单一功能的产业区逐步向功能复合的新城发展。产业人群的出行目的和出行方式呈“多样化”趋势，且居民的出行比例已超过60%，内部出行占比逐渐增大。随着商务商业交通流量加大，部分地区停车趋于紧张。

即将启动建设的Z2线对某区是个发展契机，建议在某区西湖靠东侧地下建设交通枢纽综合体项目，以景观环境为主题，交通枢纽换乘为核心，兼顾公园配套和社会服务的复合功能。既可以解决区域社会车辆停车难的问题，又可以实现地铁、公交、出租甚至接驳线的便捷换乘。

（三）盘活土地资产，提升土地价值建议

为实现土地的最大经济价值，建议将某区内高尔夫球场与机场周边防护绿地（“2万亩”）进行置换。高尔夫球场占地约64万平方米，用地性质为集体土地，位于某区核心位置。其周边住宅用地为某区住宅用地区片价最高级别。同时，现球场与住宅用地过近，绿化药剂的使用对周边居民也有一定污染。

考虑置换的是天津某区三期“2万亩”地块范围内，机场跑道北端，规划为跑道控制绿地，总面积约82万平方米，在机场二跑道建设中被征用，现基本属于闲置状态。如通过调整规划和土地征收转用的方法，将该地块与高尔夫球场完成置换，并将现有高尔夫球场调整为住宅用地。届时将大幅提高土地使用效率，同时增加住宅用地面积约64万平米。

经调研，新加坡樟宜和日本成田国际机场已有类似高尔夫球场的成功案例。下一步，可委托高尔夫球场专业设计公司进行可行性研究，并协同行政主管部门进行深入的论证和调研工作，实现此块土地的盘活。