黄璐

摘 要：全面二孩政策的推行，进一步凸显了社会大众对托育服务发展的需求与服务提供不平衡不充分发展间的矛盾。党的十九大把“幼有所育”作为保障和改善民生的重要内容，面对高质量的托育公共服务严重不足这一问题，重建并提升0-3岁儿童托育公共服务体系。政府应强化其主导，推动多元服务供给。在开展托育公共服务内容与质量评估的基础上制定托育机构制度规范，为培养高素质的专业人才构建专业人才培训体系，创设符合新时代发展的托育发展模式。

关键词：托育机构；质量提升

一、0-3岁托育公共服务发展现状及问题

（一）托育公共服务现状

随着社会的进一步发展，0-3岁以下儿童的家庭及社会环境发生了巨大的变化，传统上依靠家庭实现儿童照料与早期教育的模式正在面临挑战。有很多的家庭都选择不生二孩很大的原因便是担心孩子无人照料，或不能获得更好的照料。托育服务系统的升级逐渐成为社会意识。当前发展0-3岁儿童托育公共服务不仅具有急迫性同时也具有长期必要性。儿童早期发展认知的提高增强了公众对托育公共服务的需求，职业保姆与民办托育机构费用的日益增高抑制了市场替代养育的可能性，延迟退休政策与独生子女政策的长期影响也将对家庭婴幼儿照料功能的维系产生颠覆式影响，当前家庭经济负担过重也降低了当前家庭自我照料二孩的可能性。

随着社会两性关系平等意识的发展，女性就业者的增加，以及众多家庭对儿童早期发展重要性的认识，“以儿童为中心”的社会投资战略成为社会现实。相关研究也表明实施广泛的早期教育战略，投资于高质量的儿童托育机构，要比向年长儿童和成人提供“补偿性的教育”更有效率。当前市面上的托育机构往往处于供不应求、场地不合格、监管不够与师资不足的局势。如图1所示，因此发展高质量的托育机构刻不容缓。从儿童发展来看，托育服务能提升儿童的认知、语言与社会能力，从社会功能来看，能减轻低收入家庭的经济负担，并为家庭与社会带来一定的维护与稳定作用。无论是从满足群众的需求出发，还是积极推进落实全面二孩政策的政府导向要求，重建并发展面向3岁以下儿童的托育服务都刻不容缓。

图1 托育发展现状

（二）托育公共服务发展局限

1.缺乏法律法规等制度化的支持

我国目前尚未制定关于0-3岁儿童托育服务体系建设的总体规划，国家促进3岁以下儿童托育服务发展的相关法规尚不健全，其政府主导与社会多方举办的托育服务机构缺乏有力有效的支持性政策，托育事业发展与实际需求之间严重脱节。

2.工作机制与管理制度不明确

目前我国对于3岁以下儿童托育服务并没有明确的主管部门与服务事务，主管部门不明确，相关部门所要承担的具体责任不清晰，相应的工作机制与管理制度缺失，对于托育服务人员的资质要求、托育机构的准入、运营、养育、监管等规范仍处于真空状态。

3.托育机构建设困难

首先面临的困难便是“公办缺位”，由政府等举办的公办托育服务机构数量很少，公办幼儿园向下延伸招收3岁以下儿童的托班严重萎缩。其次面临的困难便是“民办缺路”。社会各界力量所举办的托育服务机构缺乏应有支持，“门槛过高”与“无路可循”让众多的企事业单位与社会组织望而却步，而大多社区小型互助式托育也很难获得设置许可。

4.托育服务质量参差不齐

在发达地区，部分公立托育服务机构的养育内容设置科学合理，服务质量性价比较高。而一些市场举办的中高档托育机构也能达到较高国家化服务水准。但相当多的托育机构尤其是部分民办托育机构，设施简陋、管理缺位、服务低下，养育模式陈旧，甚至不少还存在少量的安全隐患。

5.高素质托育服务人员资源稀缺

目前很多托育机构的从业人员大都没有接受过系统的儿童早期综合发展相关知识和技能训练，缺乏专门的职业操守培训，托育机构工作人员的职业资格认证与审查未以制度形式约束，其能力素养、行为要求缺乏规范与管理。

二、建设高质量0-3岁托育公共服务的必要性及意义

（一）托育质量提升的必要性

什么是“托育质量”？就孩子而言，被接纳和认可，不管个体的能力和家庭背景。这意味着孩子在情感和身体上都很舒适，并体验到了各种快乐，能积极的参与各种活动。就家长而言，孩子能在托育机构过的开心，能在参与各种有趣的活动中体验社会性交往的乐趣，并能保证一定的健康与安全。澳大利亚 《儿童教育和托育国家质量指导框架》中提到托育质量应包含空间与设施，健康与安全、课程框架与日常管理及人员与家长支持三方面，如下表1所示。

家长选择托育机构首要考量的有三大因素，第一是安全与放心环境，第二便是高素质、专业的保育工作者，第三便是及时与专业的支持与沟通。为此，大多数家长往往会选择政府与单位为主体的托育服务机构，不仅服务价格更加合理，其托育质量也更值得信任。

（二）影响托育质量主要因素

影响托育质量的因素主要有结构质量、过程质量与互动质量。如图3所示，结构质量即人均使用面积充足，具有良好的师生比，保育人员资格素质高，人员稳定性强，管理人员资质较高，培训方案系统完备。过程质量即在保教融合的托育工作理念指导下，托育机构能为幼儿提供丰富多样的体验和游玩以及和他人相处，为孩子们营造一个可以快乐自由成长的保育环境。孩子们在各种富有创意地玩耍中，能将昨天、今天明天相连接。互动质量是指课程质量较高，能促进儿童发展的教学和儿童体验活动，促进一定的家庭互动与社区互动。

（三）国外高质量托育公共服务发展经验

在国际上，对托育服务的重视已成世界趋势，越来越多的国家将托育问题作为政府责任给予关注。经合组织国家约有百分之三十的0-3岁儿童在托幼机构接受照看与教育。在比利时，法国、荷兰等发达国家将近一半的幼兒成功入托。美国在托幼机构准入及监管、从业人员的资质设定、法定监督人群义务等方面都定力了操作性较强的法律规范。瑞典则实行保教一体化改革，超过五分之四的学龄前儿童在机构中接受了良好的照料与教育。积极的支持政策与严格的管理措施，有效的促进了国家儿童的发展，提高了妇女的就业率与生育率，同时促进了社会经济发展进步与社会公平。总的来说，国际上发展托育的经验如下：

第一，加强管理体制建设，将托幼发展为公共服务；第二，众多发达国家皆有专门的部门或者部门联合管理和监督托幼事业的发展；第三，国家投入大量资金支持托幼园所与家庭；第四，托幼服务类型多样、时间灵活；第五，托幼一体化倾向明显。

三、高质量0-3岁托育体系共建策略

（一）强化政府主导，推动多元服务供给

1.明确政府责任划分

从国际经验来看，一个国家的公共托育事业的发展是离不开政府的主导作用。

建议由教育部作为托育公共服务的政府主责部门，建设专业化与规范化的托育服务，同时成立由国务院妇儿工委主任为主管领导，形成各级政府统筹领导、数育部门主管、相关部门分工负责和全社会共同参与的工作格局。为了给幼儿提供更加优质普惠的托育服务，政府应将托育服务体系纳入政府公共服务体系之中，设计顶层政策与制度，强化关于托育的法律法规，使政府部门与社会机构在托育服务中有法可依。

2.提倡多层次服务供给网络

政府应鼓励社会力量进入托育服务市场，对民间力量举办的公共托育服务进行政策上的规范、资金上的支持与服务商的供给。对审核通过的机构根据其规模与层次有针对性地给予相应的奖励，为相关企业与事业单位提供财政补贴与优惠政策，实行多元供给主体互补，以满足群众对社会托育服务的多元化需求。

确立公办与公建民营、民办公助为主的托育公共服务举办体制。在《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》中提到，托育机构的举办原则应是坚持以幼儿发展为本，支持性而非替代性的原则。根据3岁以下，尤其是2-3岁幼儿家园融合的幼儿照护全日制、半日制实际需求，提供全日制，计时制机构，幼儿园托班日制、半日制、计时和托儿所不适用本标准制等规范化、多层次多样化、可选择的托商服务。由于3岁以下儿童托育服务风险大，成本高，为确保服务质量和政策资源的公平享有，应形成以公立和普惠为主，多层次、多渠道的托育服务供给。要尽快将支持3岁以下儿童托育服务纳入政府财政预算，支持新建社区托儿服务机构的建设、民办幼儿园等各类托育服务机构接收3岁以下儿童补贴和儿童早期发展服务支持。

（二）开展托育公共服务内容与质量评估

为了更好的提高托育质量，促进儿童身心健康成长，为儿童和家庭提供安心的托育服务，政府应对公共托育服务的管理与运行采取三方评估的方式进行质量监督，如图3所示。并采用现场观察法、讨论、资料抽查等评估方式与工具进行准入机制、定期考评、临时抽查。在不断地评估-计划-执行的正向循环中促进托幼机构质量的提升。

（三）明确托育服务发展的公共服务理念，确定发展规划与侧重点

强化政府的主体责任和主导地位，加大政府财政投入，促进早期儿童发展，将托育服务朝着公益性与普惠性道路前行，将落实全面二孩政策作为托育服务发展的宗旨和目标，确保服务提供与享有的普惠性与政策资源的公平分享。确立以保为主，保教融合的托育工作理念。要遵循婴幼儿发展的成长特点和规律，引入0-3岁儿童早期发展促进理念与科学育儿方式。发挥典型示范园所在现代中国特色集体保育模式上的示范引领作用，支持各主办主体积极探索0-3岁科学育儿模式。

但重建和发展托幼服务不可能一蹴而就，要明确当前发展的侧重点。从快速并稳妥解决问题的角度出发，要优先支持现有公立民办幼儿园多办托班或小小班，向下接收不满3岁的儿童；从服务的年龄上看，要重点解决2岁至不足3岁儿童的入托；从发展的长远角度出发，要把托幼一体化的社区托幼服务中心建设作为创新发展完善的重点。

（四）制定托育机构制度规范，加强师资队伍建设

加快制定各类托儿机构管理规范、准入条件，托儿教师与保育师的职业要求与培训大纲。在发展初期，要特别强化监督管理，加强对起步期各类托育机构业务指导与技术支持。适应社会治理模式创新，建议实行第三方监管从准入标准、运行模式、服务内容、服务方式、机构管理人员和托育人员的资格要求来实现对托育服务机构的指导、监督与评估。以“政府引导、家庭为主、多方参与”为总体思路，加强对家庭科学育儿指导，在全社会形成重视家庭科学育儿的氛围和环境。本着“规范引导、多方参与、优服严管、队伍支撑”的基本原则。“促进发展、规范管理、保障质量”的主要目标。积极推动托幼一体化工作，坚持以安全质量为前提，既不擅自加严也不随意放松文件标准，为适龄幼儿的家庭提供多样化需求的托育服务。

（五）构建职业化培训体系，培养高素质的专业人才

加强从业人员的专业水准，为其提供高水准的在职培训。鼓励高校开展相关专业，与托幼机构合作，培养学识基础扎实，实践经验丰富的托幼人才。同时有计划的组织并积极开展入职前与入职中的培养项目。强化保育队伍建设，确保服务质量。要特别重视教师和保育师的专业技能与职业素养培训和定期考核。把师德与爱心作为选人用人的首要标准，建立从业资格准入、禁入制度，对虐童实行零容忍。要建立高于地区最低工资甚至平均工资的保教人员报酬标准并不新提高员工待遇，解决教师、保育师的职称评定等问题。托育从业人员需持有专业证书，持证上岗。保育员须持有保育员证或其他相关证书，教师需持有育婴师证和相关教师资格证。

（六）创设新时代托育发展模式

探索创新新时代托育发展模式。充分利用智能发展技术，平台经济模式，网络信息技术，解决托育服务和托育机构资金筹措、家长参与、社会监管等问题，实现共建共享。强化托育服务政策的协调与整合。托育服务机构数量和入托比例提升不可能一蹴而就，同时，受多种因素影响，更多1岁以内婴儿和部分1-3岁儿童仍要以家庭养育为主。从实际情况和儿童早期发展促进与性别平等的目标出发，还应积极探索并逐步形成与托育公共服务相互衔接、相互配套的母亲产假、父母育儿假、家庭育儿指导、家庭照料者支持、用人单位家庭友好型人力资源战略等政支持体系。

“佩里学前教育项目”的研究成果就曾显示，通过投资于早期教育而增加儿童的学校和职业成就，以及减少的补救教育，健康和刑事司法系统成本，每年投资回报率为7%-10%。高质量的托育服务在短期内，可以提高幼儿的认知、语言、社会等能力，有更好的亲子关系与更少的行为问题。同时还能提高大学入学率、增加工资收入、减少犯罪率等。因此发展高质量的托育公共服务在一定程度上减轻了家庭养育负担，帮助家长更好地平衡工作与家庭，提高了女性生育的积极性，确保了低生育率下全面二孩政策的落实。同时促进了儿童早期发展，满足了家庭科学育儿的需求，为国家未来发展储备高素质的人才。

参考文献：

[1] Norman La Rocque.Public-Private Partnerships in Basic Education：An International Review [J].CFBT Education Trust，May 2008.

[2] 童連.上海幼儿托育问题研究[J].科学发展，2018，119（10）：98-106.

[3] 王绍华.安全、健康、福利：澳大利亚幼儿教育和保育新动向——基于《国家质量框架》的研究[J].赤峰学院学报（自然版），2012（6）：186-187.

（作者单位：上海师范大学）