高佳蕊 刘龙顺 王雪洁

摘 要：隨着二孩政策的全面实施，每年0-3岁婴幼儿托育需求呈现出一定规模的增长，公共托育服务供给不足的问题日益突出，针对0-3岁婴幼儿的社会公共托育服务体系的构建迫在眉睫。本文总结了国内公共托育服务体系发展进程，依据发展进程中取得的良好成效以及暴露出的问题，从政府、市场、社会三个层次入手，构建了全面二孩政策背景下的公共托育服务体系，为我国社会公共托育服务的发展提供了理论支持和实践指导，对于探索符合我国的公共托育服务体系具有一定的借鉴意义。

关键词：0-3岁婴幼儿;全面二孩;发展进程;公共托育服务体系

中图分类号：F27 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2021.06.023

0 引言

随着2016年“全面二孩”政策的实施，我国0-3岁婴幼儿数量实现了短期内的剧增。根据我国相关统计数据调查表明，2016年到2018年之间，我国新生二孩数量逐年提高，且呈现上升趋势。党的十九大报告中提到，建立健全托育服务体系是七项重点民生任务之一的“幼有所育”的首要任务。2019年政府工作报告中指出，婴幼儿照护事关千家万户，要根据“全面二孩”政策的新情况，加快发展多样化的0-3岁婴幼儿照护服务，同时鼓励和支持社会力量兴办托育服务机构，更好的推动经济社会健康发展。

女性劳动参与率的增加、早期教育的缺位，促使越来越多父母需要婴幼儿由政府或公共托育机构提供服务。公共托育服务的供给直接影响着、人力资本、家庭压力、儿童早期发展、社会公平等诸多方面。然而，公共托育供给短缺无法满足日益增长的0-3岁婴幼儿数量和托育服务需求的现状，给我国托育服务领域带来了巨大的压力。因此，对公共托育服务体系构建进行研究显得尤为重要。

1 我国公共托育服务体系探索发展进程

托育服务需求强烈，国家高度重视，具有福利性特点。新中国成立后，我国重建经济需要大量劳动力，越来越多的妇女进入社会参与工作，托育服务需求提高。在这一时期，国家高度重视0-3岁婴幼儿的托育服务问题，并出台《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》等一系列相关政策。同时，在经济上，国家承担了大部分成本费用，减轻家庭经济负担。例如，婴儿出生56天后，便可以享受国家承办的托儿所提供的托育服务。种种福利性政策的颁布减轻了家庭托育的压力。

明确以普惠性为方向发展公共托育服务。入园难、入园贵是影响家庭选择托育服务的重要因素，2010年，我国开始提出公益性、普惠性的观念，随后发展方向逐步明确。政府通过提供财政补贴，减免税收等多种形式降低了托育服务的成本，减轻了家庭的经济压力，更好地满足了当前二胎政策放开后新生儿出生率上升后的社会需求。

公共托育服务体系开始重构，整合社会资源，提倡多主体责任。在托育服务机构管理中，容易出现职责重叠的问题，不利于提高服务效率。2019年，国务院发布《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确各主体在婴幼儿照护服务中的作用，要求强化部门之间的联动，明确各主体对应责任，有利于充分调动社会资源，全面参与公共托育机构的建设。

2 全面二孩背景下公共托育服务的成效与问题

2.1 托育服务的建设成效

管理体制不断完善。2015年，上海尝试构建托育服务体系，上海市政府及其分管各部门对公共托育机构进行分部门管理，遵循政府、家庭等多方共同合作的思路，良好调动了社会资源，全面参与公共托育机构建设。现在上海已在建设、运营成本管理、运营发展模式、管理工作标准方面积累了大量经验，为我国公共托育服务体系建设提供了良好基础和经验借鉴。

探索本地适宜性发展道路。江苏省无锡市等多市提出了适合当地发展的0-3岁婴幼儿公共托育服务模式，提出树立0-3岁婴幼儿早期教育公共服务体系，要以政府与早教机构为中心，加以社区辅助，为婴幼儿及其家庭提供多样化的早教服务。

发展普惠性社区托育服务。2017年11月，杭州成立了首家儿童发展中心，通过发展普惠性社区服务，解决了婴幼儿早教困难，改善了社区环境，减轻家庭在托育方面的压力，提高社区托育服务质量，最大程度发挥社区线下儿童公益服务中心的作用。

2.2 托育服务建设中存在的问题

政府监管力度不严，相关监管机制不健全。目前，政府监管力度不严，致使托育市场鱼龙混杂。行业缺乏统一监管标准，使得市场上存在一些无资质托育机构在师资、卫生、安全等方面都未达到正规标准，具有很大的教育安全隐患。相比具有成熟托育体系的西方国家，我国的监管体制还很不完善。我国托育市场处于起步阶段，虽然已出台一些托育服务的措施，但大部分城市尚未颁布相关法律细则，对于公共托育领域的监管几乎仍处于空白状态。

公共托育服务的市场主体参与度不高，供需能力不匹配。受制于运营模式不成熟等因素的影响，市场主体更注重于市场化的托育早教服务，而对公共托育服务领域的参与程度较低，公共托育服务现面临供给不足的困境。据国务院统计，我国3岁以下儿童的入托率较低。2017年，在四省市调研样本中0-3岁婴幼儿的入托率仅为4.29%，远低于西方发达国家的入托率。尽管近些年我国托育服务的供给能力有所增强，但无法满足国内新生代家庭托育服务的强烈需求。

托育队伍专业性有待提升。我国托育服务起步较晚，缺乏专业人才的市场培育基础。目前，托育服务人员主要来自于家政领域，况且该人群通常学历较低以及专业知识储备不足，无法保障托育服务的质量。而专业性人才较少，专业托育服务队伍面临数量短缺的难题。与此同时，托育人员缺乏整体化、正规化的培训，技能培训亟待提高。

3 公共托育服务体系的构建

3.1 政府角度

加大对托育服务的支持力度。政府要增大对托育财政的投入，通过税收减免、财政补贴、资金专项划拨、地方支持等方式，发挥政府的主导作用，引导0-3岁婴幼儿公共托育服务的发展。同时，政府应进一步支持和引导城市政府系统规划建设托育服务体系，根据各省市实际发展情况，切实保障地方托育服务的资金充裕和服务供给。与此同时，各省也应积极响政府社会的号召，不断陆续出台托育服务相关的配套政策。

建立健全相关的法律法规，促进托育行业规范化发展。国家要进一步制定和完善公共托育相关的法律法规，规范托育行业的发展，让托育行业真正实现有法可依、有法必依。政府要积极出台促进企业、个人等社会资本投入托育市场的政策，激发社会公众参与的活力，着力增加0-3岁婴幼儿托育服务的有效供给。此外，政府需建立托育机构准入机制和监督机制，整治行业乱象，真正建立一批具有带动效应、承担一定指导功能的示范性托育机构。

3.2 市场角度

建立普惠性社区托育中心，提供专业化的服务。结合上海、浙江等地社区托育的建设经验，以社区托育服务为平台，引进优质的托育服务机构，提供便捷、专业化的服務。通过政府购买公共服务以及为相关机构提供税费优惠等形式，托育机构为社区家庭提供普惠性的公共托育服务。针对不同家庭的托育需求，提供全日托、半日托以及临时托等多种托育方式。

激发市场主体活力，鼓励市场多主体参与公共托育服务。加强宣传力度，增强市场多主体的参与意识。大力发展公共托育服务事业，引导各类早教机构进入公共托育领域，形成多元化的托育市场。政府应当在加强政策支持的基础上，出台相关的税费优惠或补贴制度，鼓励具有正规资质的中小型企业、社区、幼儿园等积极开展公共托育服务，通过公办、民办公助、公民合营等新模式，形成多元化、多样化的公共托育服务体系。

3.3 社会角度

提高托育服务人员准入门槛。政府及有关部门应进一步研究和制定托育人员资格准入标准，规范和要求托育机构从业人员的任职资格和专业标准。目前我国许多地区托育人员没有正式资格，且很多都是非专业、非师范出身。近年来虐童、伤童事件频频发生，其中的重要原因之一是师资力量差，教师素质低下。政府及有关部门应当提高对托育人员的认定标准，进而提高公共托育队伍的质量与专业化程度。

加强托育服务人员的专业素养。首先，要培养具有专业知识和技能的人才。相关高校需要完善早教师资培养方案，并编写科学、规范的早教课程体系，增加0-3岁托教知识与护理知识等方面的学习。其次，要加强托育服务人员的在职培训。托育机构管理人员应当提供充足专业培训机会，强化在职人员的专业知识、学习新教育理念，提高托育服务人员队伍综合素质，提升托育服务质量。

4 结论

随着全面二孩时代的到来，新生代家庭对0-3岁婴幼儿托育服务的需求愈加强烈，同时也对公共托育服务体系的构建提出了新的挑战。本文理清了政府、市场、社会在公共托育服务体系中的作用，为我国社会公共托育服务体系的探索提出了建设性意见。本文提出，建立建成公共托育需要通过多方力量的共同努力，才形成供给平衡、健康、科学的托育服务业发展格局。但公共托育服务体系如何尽快构建以及相关政策措施如何有效实施，仍需要政府、市场、社会三者积极探索，为构建高质量、高水平的公共托育服务体系发挥各自的作用。

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