王雷 闫琳特

摘 要：在司法改革的背景下，在案多人少的司法现实中，案件繁简分流的改革势在必行。通过河北三级法院一审民事案件的繁简分流改革和相关数据分析，剖析出司法实践中普遍存在着认识上的偏差、划分标准不具体、法律保障机制不健全、简易程序受到抑制、现实保障不足等问题。对于民事案件繁简分流工作机制，于宏观层面提出从司法改革、立法与实践、践行“枫桥经验”、司法规律等方面进行整体思路设计;于微观层面提出的实现路径包括设立识别标准，建立专业法庭、速裁庭与实行标准化、要素化庭审，推进司法文书改革，做好“后勤”保障。同时提出繁简分流改革应当具备的司法意识，避免司法实践中“花架子”和“浅尝辄止”的改革形式，倡导在“因院制宜”的基础上，选择最适合的有效路径和改革方法。

关键词：司法改革;因院制宜;繁简分流;简易程序;枫桥经验

中图分类号： D63 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2019）06-0089-12

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.06.011

一、问题、立法现状与实践样本

案件繁简分流，基本含义是把案件按简单复杂程度分类并纳入不同的程序中去处理。单纯从概念而言，繁简分流有狭义和广义之分。狭义指案件分别适用简易程序和普通程序，也即简案快审，繁案精审。关于不同程序的种类，除了现行立法中简易程序与普通程序的区分外，理论界与实务界还将小额诉讼程序、速裁程序引入，并在实践中不断扩大简易程序、小额诉讼程序、速裁程序的适用范围。所以，广义的繁简分流，其“繁”“简”，则包括诉内与诉外的对比，普通程序与简易程序、督促程序、小额诉讼程序的对比，判决结案方式与调解或执行和解方式的对比。目前，司法实践是按广义说来理解和开展繁简分流工作的。

当前，我国人民法院审判工作面临着社会急剧转型、民事案件激增而基层司法资源有限、公正与效率难以达到统一等主要问题。案多人少矛盾异常突出，尤其是法院立案登记制改革后，如何解决这一矛盾，满足社会公众对审判质量的期待和效率的需求，是新时期摆在人民法院面前的严峻课题。面对这一困境，学术界、实务界纷纷建言献策，其中呼声最高的莫过于对各类案件进行繁简分流机制改革。尽可能安排简易、速裁、督促等程序，创新适用简易程序和扩展适用小额诉讼案件范围，推进简化庭审方式，实行简化裁判文书，实践“简单案件简单办，复杂案件重点办，简者更简，繁者精办”，坚持案件公正的前提下达到与效率内在的价值统一。在此背景下，积极推进民事案件的繁简分流，案件审理上“简单案件简单办，复杂案件重点办”，程序适用上“简者更简，繁者更繁”[1]，就显得极为紧迫和必要。就目前法院受理案件的实际情况而言，探索“去繁从简”的工作机制，将案件适用简易、小额、速裁等程序是案件繁简分流实践的重心。

（一）民事案件繁简分流的立法现状

我国目前民事审判的普通程序规定较为完善，而简易、小额、速裁等“简”的程序规定却相对不足。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）中关于简易程序的五条规定，历经2007年《民诉法》修订却并未改变，直至2012年《民诉法》修订。2003年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》依然沿用至今。这也是民事案件繁简分流中有关简易程序的雏形文件和法律规定。2012年修改后的《民诉法》补充了简易程序的内容：“基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件，可以用简便方式传唤当事人和证人、送达诉讼文书、审理案件，但应当保障当事人陈述意见的权利。”增加了小额诉讼程序和当事人选择适用简易程序的规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。”“基层人民法院和它派出的法庭审理前款规定以外的民事案件，当事人双方也可以约定适用简易程序。”2014年12月，最高人民法院审判委员会审议通过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉解释》），其中对《民诉法》中的简易程序和小额诉讼的受理范围、起诉条件、庭审要求、审理期限、举证期限、答辩期间、文书送达、程序变更、可简化的具体内容等方面进行了细化和说明，提高了法院适用简易程序和小额诉讼审理案件的可操作性。至此，简易程序和小额诉讼的适用有了较为完整的法律依据，但关于民事案件速裁程序规定依然空白。

案件繁简分流机制是法院此次司法体制改革的重要内容，最高人民法院近几年也接连出台了相关意见、规程等对该制度进行总结和指导。2016年6月，最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，其中专列一项“完善繁简分流机制。对调解不成的民商事案件实行繁简分流，通过简易程序、小额诉讼程序、督促程序以及速裁机制分流案件，实现简案快审、繁案精审”。2016年9月，最高人民法院在认真总结地方经验的基础上，制定发布了《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《若干意见》），该意见共22项，整体上从内部推进和外部促进两方面，对案件繁簡分流优化司法资源配置提出意见，其中涉及民事案件的繁简分流意见多达18项，从“立案环节案件的甄别分流”“完善送达程序与送达方式”“发挥民事案件快速审判程序的优势”“探索实行示范诉讼方式”“推行集中时间审理案件的做法”“发挥庭前会议功能”“创新开庭方式”“推行庭审记录方式改革”“推进民事庭审方式改革”“促进当庭宣判”，到“推行裁判文书繁简分流”“完善二审案件衔接机制”“提升人案配比科学性”“推广专业化审判”“推进审判辅助事务集中管理”，再到“完善多元化纠纷解决机制”“发挥律师在诉讼中的作用”“引导当事人诚信理性诉讼”，这些意见较为全面地为民事案件繁简分流机制改革提供了具体方向、基本思路，并细化了司法程序中一些可操作性的方式、方法。可以说，该意见为案件的繁简分流机制改革的进一步推进和试点经验的推广奠定了相关基础。2017年5月8日印发了《最高人民法院关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》（以下简称《操作规程》），该规程从民商事案件审理繁简分流的实际操作入手，规定了设立程序分流员并明确其分流案件的专门职责和具体方法，也明确了分流的具体期限，“案件程序分流一般应当在登记立案当日完成，最长不超过三日”;规定了设立专门速裁组织，可以采用速裁方式审理的案件类别，不宜速裁的案件类别，速裁转普通程序的情形，速裁的庭审方式，裁判文书及送达和审理期限等，如规定“人民法院采取速裁方式审理民商事案件，一般应当在十日内审结，最长不超过十五日”。该操作规程的颁布为法院实践民事案件繁简分流、诉讼内调解及速裁审判工作提供了可操作性的依据，体现了司法公正和效率向深度结合。

（二）以河北法院的实践为样本考察

近年来，全国已经有部分法院实行和推广案件繁简分流与办案标准化改革，总结出了许多经验。河北法院是较早开展繁简分流改革的三级试点法院，作为样本考察具有典型性和可借鉴性：一是随着河北省经济加快发展、产业结构迅速升级调整，以民生问题为重点的社会矛盾逐步凸显，案件数量激增，同时社会公众对法院审判质量与效率有了新的期待，案件繁简分流改革具有迫切的现实需求和实践意义。二是河北省作为法院系统案件繁简分流改革较早的省份之一，省高院自2014年起便制定实施了《关于推进民事简易程序改革的试点方案》《关于部分基层法院试行案件繁简分流推行民事裁判文书改革的通知》《关于开展案件繁简分流工作的通知》等，积累了较丰富前期经验。在2017年又出台了《案件办理简化标准》，在全国率先推行案件办理简化标准改革，有力地推动了繁简分流工作纵深化、专业化发展，具备开展试点工作的前提条件。三是河北省各级法院自上而下对繁简分流工作的系统实践，地市法院出台的如《邯郸市中级人民法院案件繁简分流工作实施办法》《邯郸市中级人民法院民事简易程序规范改革实施办法》《保定市中级人民法院案件繁简分流工作实施方案》《承德市中级人民法院关于适用小额诉讼程序审理民事案件的实施意见》等，基层法院出台的如《阳原县人民法院关于开展案件繁简分流和裁判文书改革的实施意见》 《复兴区人民法院民商事案件繁简分流速裁工作意见》《赵县人民法院关于开展民事案件繁简分流及要素式裁判文书改革的工作方案》等，具有较强的整体样本意义。四是河北法院在全国司法改革中属于第一梯队，改革试点走在全国先列位置，具有较强的改革活力，其中双滦区法院和威县法院为全国案件繁简分流机制改革示范法院，可为全国提供典型经验参考。

具体而言，河北法院就民事案件繁简分流的系统规划和具体实施步骤值得借鉴：一是以裁判文书改革为繁简分流工作切入点。针对裁判文书改革给出了具体的时间表：从2014年下发文件开始，4月份为动员和启动阶段，5—8月为试验阶段，9—10月为总结提高阶段，11—12月为宣传阶段，2015年已在全省推开。二是确定了一批改革试点法院。确定石家庄桥西区法院、赵县法院、晋州市法院、承德市双滦区法院、宽城县法院、唐山市路北区法院、黄骅市法院、武安市法院、故城县法院、威县法院、阳原县法院作为河北省民事案件繁简分流改革工作的试点法院;并要求各市中院要协调联动，支持基层法院的改革，如裁判文书改革、速裁程序改革等。三是倡导因院制宜，并形成了多种改革模式。如双滦区法院搭建的“4655”“4655”指立足四个方面，依托六个平台，着眼五个阶段，实现五次分流（參见：高明.双滦区法院：搭建4655架构实现案件的五级分流——承德双滦区法院案件繁简分流做法及成效[EB/OL]. （2014-9-5） [2018-12-10]http：//www.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php？id=20116）。 过滤分流型案件审判管理模式和创立要素式、令状式庭审模式，桥西区法院打造的“三四五”“三四五”工作机制指三网四中心五种服务（参见：雷德亮，李建勇.石家庄桥西区法院推进繁简分流[N].人民法院报，2018-01-25（04） ）。 案件繁简分流工作机制，路北区法院的“三段分流”[2]审判模式、组建简易民商事速裁团队，隆化县法院的小额诉讼模式等。四是总结推广一批重点经验做法。如邯郸市所属试点法院的主要做法：一方面试点法院重点推进，中级人民法院重点支持，先行先试，积累经验，全面铺开。试点法院结合具体情况，制订相应的实施方案、实施细则和操作规范，并统一制作好类型化案件要素表、开庭笔录、裁判文书等样本、蓝本。另一方面安排部署中院领导、各业务庭庭长具体指导、督导对口基层业务庭开展工作。

河北法院在民事案件繁简分流的具体措施方面同样具有参考意义。明确将案件繁简分流贯彻于诉前、立案、审理与执行等各环节，全面规范简易程序。一是加强诉外指导，搞好诉前分流，如路北区法院的“门诊式立案”[2]、张家口经济开发区法院老鸦庄法庭设立的诉前“三调对接”[3]平台，均有效地实现案件繁简分流。二是落实法院附设调解机制建设，尝试调解法官的设置，探讨志愿调解和购买调解服务机制，合理配置调解资源，如复兴区法院组建诉调对接中心，全面实现诉调无缝对接;探索速裁法庭建设，如邢台市中院设立独立编制的速裁庭;试行专业法庭、专业合议庭机制，如海港区法院建立的婚姻家庭法庭、交通法庭、物业法庭、医疗法庭、劳动法庭，桥西区法院建立的振头家事专业法庭等。三是改革司法文书，实行令状式、列表式、要素式、论证式和多维式相结合的诉讼文书格式，该简则简，实现裁判文书的繁简分流，如晋州市院以“推行‘要素式’裁判文书，达到办案标准化、庭审规范化”和“试行‘令状式’裁判文书，建立完善庭审速裁机制为切入点，出台了《晋州市人民法院要素式、令状式裁判文书样式目录》等规范性文件，建立裁判文书标准化说理文库，为改革试点工作奠定了坚实基础”[4]。四是推进小额诉讼程序适用，有限突破小额的规定，扩大案件类型，如“邯郸中院对于小额诉讼案件当日立案，当日分案，当日传唤并送达，平均办案周期17.6天”[5]。

二、河北法院案件繁简分流的相关数据审视和分析本部分数据参见：《2012—2018年河北省高级法院工作报告》;周宵鹏.河北法院首推办案简化标准改革[N].法制日报，2017-05-11（03）。

从表1可以看出：河北省2012—2017年全省法院的民事案件收案数和结案数整体呈上升趋势;其中2012—2014年案件数基本维持在50万件到60万件的水平，且结案总数低于收案总数;而2015—2017年无论是收案总数还是结案总数都有一个明显的上升趋势，且每年的结案总数要高于收案总数，2017年全年的收案总数和结案总数甚至高出了前几年平均水平的一倍左右。结合司法实践进行分析，近几年的民事案件收案和结案数量对比折射出以下原因：一是法律政策方面，民事相关法律法规逐步完善，调整范围进一步增大;立案登记制的实施，使之前因主观因素阻碍立案的情形明显降低。二是法院自身方面，宗旨意识不断增强，诉讼成本逐步降低，司法公开的深化使诉讼程序更加透明化，诉讼方式更加便利化，司法权威性逐步提升。三是社会发展方面，经济高速发展导致纠纷骤增，法律服务市场的开放和扩大，民众对司法的信任度提升。四是法律伦理方面，市场经济交往中的诚信意识缺失，民众法律意识的增强及传统诉讼观念的转变。但从另一个侧面也折射出：案件的诉前分流做得并不够好。

图1中展示了2013—2017年近五年河北法院审结的民事案件类型，按数量和百分比进行划分，其中占比最高的是婚姻家庭、遗产继承纠纷，占到了总结案数的将近一半的比例，达到了50.91万件，这也表明了民事案件繁简分流对策中建立家事类专业法庭的意义和河北法院花大力气进行家事审判改革的缘故;另一类比例较高的纠纷为财产权属确认、侵权损害赔偿纠纷，此类案件占到了总结案数的32%;医疗、住

房、供水、供电等消费者权益保护纠纷占到了12%;农村土地承包经营权、宅基地使用权、农民工劳务合同等涉农纠纷是类型化案件占比最小的，只有4%;剩下的是其他类案件有8.9万件。以上案件审结的类型化划分的启示：抓住了主要几种类型的案件，就抓住了民事审判的重心，也就能抓住民事案件繁简分流工作的“牛鼻子”，根据主要的案件类型建立相应的专业化法庭、速裁法庭，按案件类型实行分类式、要素式审判，应当是具有针对性的措施。

据2018年河北省高级法院工作报告显示：2013—2017年河北省一审民事案件简易程序的平均适用率达到了72.64%，由于数据所限，本文只选取了图2中2013—2015年河北省和全国一审民事案件简易程序适用率的对比。从趋势图和法院工作报告中可以得出：河北省一审民事案件的简易程序适用率在2014年之前一直维持在较高水平，如2013年为89.80%，2011年所有一审案件的简易程序适用率都达到85.96%，而2014年、2015两年的一审民事案件简易程序适用率下降较为明显，根据近5年的适用平均率可以推算出2016年、2017年应当有一个上升的过程。而全国一审民事案件的简易程序适用率，从2013到2015年与河北省走向类似但较为平缓，依然以2014年为一个时间节点。据此试分析造成此趋势走向的原因：2014年之前关于简易程序的法律依据十分有限，仅限于《民诉法》及相关旧规，简易程序的内容规定也不够具体，司法实践中适用较为随意，2014年之后接连出台了《民诉解释》及开展繁简分流相关规定等，简易程序和小额诉讼规定较为具体，客观上规范了简易程序和小额诉讼的适用范围和条件，也使简易程序的适用率回落到一个相对正常的比率，近几年随着相关法律法规的细化及案件繁简分流工作的深入，简易程序和小额诉讼的适用成为法院的重点，小额诉讼和当事人选择适用简易程序的案件增多，也导致了简易程序适用率呈上升的趋势。

三、民事案件繁简分流面临的现实困境

通过河北法院繁简分流的现状考察和相关数控，一定程度上可以透视全国整体情况。一方面，繁简分流工作顺应了当前司法形势、满足了社会公众的司法需求，是大势所趋，实践中涌现出一批經验方法，引起各地法院争相学习模仿，取得了一定的实效;另一方面，繁简分流作为纠纷解决机制的尝试，面临着诸多不特定问题和实践风险，河北法院及办案人员在改革实践中所反映出的普遍问题，也间接反映出全国改革繁荣背后所面临的现实困境。

（一）对“繁”和“简”认识上的偏差

在河北司法实践中，部分法院和办案人员对民事繁简分流工作的认识还仅局限于将案件简单地划分为适用普通程序和简易程序，简易程序又划分为小额诉讼和一般简单民事诉讼。在办案中将“繁”和“简”完全割裂开，要么一“简”到底，要么一“繁”始终，未理解案件办理中的繁简结合，不能动态地看待整个诉讼流程，意识到了程序上的繁简之分而忽略了实体问题的区分。存在只注重一味地求“简”去提高效率，而丧失必要的“繁”以保障当事人权利和审理案件质量的做法，存在为提高简易程序使用率，立案庭不顾法律规定将所有案件都立为简易程序的“快速繁简分流”的现象。部分法院只将民事案件的繁简分流定位于诉讼内，对诉讼外的分流措施不够重视。而在法律规定中，“我国简易程序将简易程序与独任制对应、将普通程序与独任制截然分开，在世界通行做法上特立独行”[6]，将不利于案件中的繁简结合。另外不得不说，部分法院存在形式改革、口号改革的现象，在不考虑本院司法资源和未深刻理解改革要义的基础上，生搬硬套试点院的“经验做法”，结果只能是制度与现实的相互抵牾，不仅给繁简分流工作造成了假象，还有碍于现实司法的运行，并无益于司法效益，而其所产生的损害后果却将最终由司法诉求者承担。

（二）案件繁简分流没有具体明确的划分标准

复杂案件和简单案件的区分及分流规则，目前立法上还没有一个统一的规定。虽然诉讼法规定基层人民法院及派出法庭审理“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单民事案件适用简易程序，而当事人起诉，立案部门进行立案审查时，只能进行表面审查，即程序和基本案件事实的表面审查。原告提供的材料可能只有一份起诉状和自身基本情况，立案部门针对原告提供的材料进行表面梳理时了解到的情况也仅限于当事人一面之词。而实际案件审理经验也表明，有些案件当事人描述简单，但审理过程却并不容易;有些案件表面看似复杂，但审理过程却非常简单;标的额大的案件未必难办，小额的案件未必好办。简案不简，难案不难，“因为案件的难易程度有时与案件的诉讼标的、案件类型本身并没有必然联系”[7]。立案部门仅根据《民诉法》和《民诉解释》中适用简易程序的主观性规定很难对案件的繁简程度作出准确区分，在法院选定适用简易程序和当事人选择适用简易程序之间出现摇摆。另外，法律对小额诉讼收案标准也同样涉及上述问题，由于关涉一审终审和当事人诉权保护，作为第一环节的立案审查面临诸多困难。案件繁简分流的具体标准划分的确是个亟待解决的司法难题。

（三）诉讼程序缺乏当事人配合的法律保障

“送达难”一直是困扰法院审理案件的现实问题，也是影响诉讼效率的重要因素。尤其对案件进行繁简分流之后，简单案件被划归适用简易程序，“送达难”问题更加凸显，简易程序传唤当事人不受《民诉法》等法律有关期限的限制和必要的送达限制，目的是方便快捷地联系到案件当事人和证人，尽早化解纠纷。尽管设计的初衷是好的，但是“由于在传唤方式上法律上没有制定相应的制度保障，一旦传唤对象不予配合，故意躲避、拒不到庭或者否认接到法院传唤就无法进行下一阶段的审理，而法院也就无法对其进行相应的惩罚”[8]。为了能够继续审理下去法院只好再进行传票送达或书面传唤，从而影响了简易程序的效率，未达到快捷方便的效果。此外，法律缺乏强制性诉答和举证机制，司法实践中无答辩、举证或拒绝答辩、举证的现象十分普遍，而这些恰好是案件繁简分流的重要依据和提高庭审效率的重要前提。另外，督促程序本应作为案件繁简分流的重要程序力量，司法实践中却呈现出低适用率甚至形同虚设，除去本身制度性缺陷，缺乏强制力和滥用异议权的法律规制是该制度缺位的重要原因。

（四）简易程序案件审判方式易受到现实司法的抑制

简易程序案件遵循简便灵活的程序特性，相关法律中也有相关的规定，诸如起诉、传唤、庭审、送达、文书制作等方式的简便和灵活性。但在实际司法中，一方面，案件进入审理后，由于没有简易案件庭审规程、小额诉讼办案規程等法定参考标准，办案人员适用简易程序审理的案件易受到法定普通程序的影响，而依然程序烦琐地按照普通程序查明当事人身份、告知权利义务、法庭调查、法庭辩论、最后陈述和庭审小结等，该简的实际上并没有简;另一方面，在案件质量终身负责制和涉法涉诉信访的双重压力下，即便案件适用简易程序、小额诉讼程序，办案人员也会不遗余力地尽可能使诉讼程序趋于缜密，以免成为追责的理由和不必要的信访缠绕，出于自我保护的目的和规避办案风险的考虑，使得办案人员在适用简易程序审理案件过程中，该简的实际并不敢简。另外，法律规定中所倡导的诸多简便、灵活的诉讼形式，由于是非常规形式，在司法实际中往往需要履行较为复杂的审批、备案手续，当时简便而事后复杂，这也一定程度上导致简易程序适用的司法亲和力不强。简案中程序和工作量不简，而审理期限却必须缩短，造成了办案人员与适用简易程序的现实冲突，反而增加了办案压力，若无对上考核等其他因素，许多案件适用简易程序并非办案人员首选。司法实践中办案人员甚至出于程序完美、当事人诉讼权利保护等程序风险考虑而不愿适用简易程序，更不愿适用小额诉讼程序。

（五）案件繁简分流工作缺乏现实保障

法官员额制施行以来，案多人少的司法现状在大部分法院中更加凸显。法院立案部门是繁简分流工作的首要环节，尤其是立案登记制的全面开展，立案部门人员的任务日益繁重，立案、审判流程管理，涉诉信访均需要立案部门及时处理，立案庭干警承担着巨大工作压力，部分编制较少的基层法院甚至全靠临时工作人员维持运转;且操作规程中明确规定法院应当配备程序分流员进行案件的实质性审查以便准确分流，这无疑又给法院的立案部门雪上加霜，在没有增加人员和经费保障的前提下，只会顾此失彼，影响工作的运转。而且，法院为顺应繁简分流工作而设立的速裁庭、专业法庭、小额法庭等，大多没有独立的编制和人员配置，只是原班人马加块牌子而已。由于案件繁简分流工作从立案到审判的多层分流要求办案人员具有较高的审判业务素质，但目前各种办案压力已经令办案人员疲于应付而难于挤出时间提高自身，对新兴的繁简分流改革工作缺乏积极性。办案人员不愿主动适用简易等程序和诉内调解，依旧以惯性思维办案，方式方法单一，案件简易等程序适用效果不好，往往造成简易等程序法定期限内未审结而不得不转入普通程序，反而增加当事人诉累。

四、民事案件繁简分流设计的整体思路

（一）从司法改革的高度认识和把握繁简分流

案件的繁简分流决不是普通程序和简易程序的分开适用，这涉及法院的整体工作和一系列的改革。虽然案件繁简分流的动力肇始于案多人少的矛盾，但在提高审判效率和审判质量的同时，也促进了法院改革。一是有利于诉讼与非诉讼纠纷解决机制平台的建设。通过法院对外的业务指导，调动非诉调解纠纷的积极因素，把大量的纠纷解决在诉外，实现诉内与诉外的案件分流。这不仅调动了社会力量参与矛盾纠纷的解决，而且有利于法官从繁重的案件压力中解脱出来，实现精深审判，有效地缓解了案多人少的矛盾。二是有利于促进法官职业化和专业化建设。实行案件繁简分流，势必会带来法官审判业务上的分工，从而提升职业化、专业化水平，使法官群体得到锤炼。专业审理简易案件的法官要在保证司法公正的前提下抓住便捷、高效这个重心;审理普通案件的法官要在实现司法效益的基础上从严格、精深上下功夫。这既反映了当事人不同的诉讼价值要求，也体现了法官不同的司法价值追求，必然促进审判的专业化、职业化水平的提高。三是有利于法官分类管理和类型化审判。法官分类管理是司法改革的重要内容，而案件繁简分流工作除了程序分流以外，还包括了业务上和职业角色上的分类，按审判流程可以分为立案法官、速裁法官、调解法官、审理法官和执行法官，审理法官包括刑事、民事、行政法官，部分法院还设有速执法官。通过实行法官分类管理的改革，形成法官的专业化分工，促进了类型化审判，完全契合了中央关于司法体制、机制改革的要求。

（二）从立法上重视实践层面要求案件的繁简分流工作

与各地法院蓬勃开展案件繁简分流的实践工作不相匹配的是国家层面相关立法的缺失，而另一个极端是各地关于案件繁简分流的相关规定却如雨后春笋般出台，这也从另一个侧面印证：目前我国的案件繁简分流工作尚在探索实验阶段，并未形成一个可统一适用的司法模式，间接说明了现实司法差异性与统一立法之间的难度。虽然，近几年最高法院接连以意见和操作规程的形式出台了几部统一的规定，但远不能满足司法实践中寻找法律依据的适用需求，而且由于文件性质和效力位阶的缘故，实践中的法律依据依旧依赖于《民诉法》及解释。因此，应加快成熟制度和规定提升效力位阶的步伐，如将速裁程序、专业法庭审判程序、新式裁判文书等，适时地引入法律中。针对现行立法还要兼顾案件实际，在客观上拓展简易程序和小额诉讼的适用范围，从起诉受理方式、庭审方式、送达方式、裁判文书格式等方面细化简易程序的内容和诉讼流程，扩展当事人选择约定适用简易程序的规定，适时单独设立小额诉讼程序，使其具体并具有可操作性。完善督促程序与诉讼程序同步衔接和转换的规定，提高督促程序在给付之诉的适用比例，强化其案件分流作用。建议引入强制答辩和证据开示的规定，设立制度性的庭前程序，充分做好庭前准备工作，为案件繁简分流提供诉前基础。完善的法律基础是当事人诉讼权利保障的前提，也是法律人面对改革敢于司法、正确司法的保证。

（三）将践行“枫桥经验”与案件繁简分流相结合

法院系统是践行新时代“枫桥经验”的先头部队，在民事案件领域，实施繁简分流工作即是在某种意义上践行“枫桥经验”，重要举措是推进“一乡一庭”的建设，建立诉内诉外案件源头分流机制。《中华人民共和国人民调解法》规定了大量的民间纠纷要通过人民调解解决。而基层法院的人民法庭具有面向农村、面向基层、面向群众的优势，在调解、指导民调、司法确认、维护稳定、法律宣传等方面可以发挥司法排头兵作用。为了最大限度实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”[9]70，河北省法院系统积极践行“枫桥经验”，建立诉内诉外案件分流机制，重点推进“一乡一庭”建设，也就是避免中心法庭的局限，优化法庭布局，整合人民法庭“六大职能”，倍增配备人民陪审员，提出在每一个乡镇，都要做到“法庭有位、法治有声、法官有影”[10]。加强诉外业务指导，使民间纠纷尽可能通过乡镇、村民调解组织解决，解决不了再到法院。完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，努力把大量矛盾纠纷在基层化解掉，把社会矛盾化解在萌芽状态，处置在初始阶段。“借助‘一乡一庭’平台，把事实清楚、是非分明、纠纷双方存在一定亲属、朋友、街坊等较好关系基础的人身权纠纷、离婚纠纷、赡养纠纷、析产纠纷、相邻关系纠纷进行分流，交由司法所、村干部、人民调解组织及乡镇中威信较高的人员承办，通过各方力量把纠纷化解在诉外，减少成诉比例”[11]。“一乡一庭”建设是诉内外案件分流处于最前沿的组织保障，是案件分流的源头，是一项创新改革。

（四）顺应司法规律科学配置司法审判资源

把好繁简分流第一道关口，首先应充实立案部门审判力量，使其切实担负起立案调解、民调指导、审判管理等职责。按照最高法院的要求，要建立立案法官定期轮岗的管理机制，配齐配强立案审判领导班子岗位。同时，对拟任法官和部门中层领導的人选，实行先到“立案信访窗口”考察锻炼的制度，使其成为培养锻炼干部的基地，加大交流轮岗力度参见最高人民法院《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见（试行）》（2009年12月25日）。 ，使立案审判部门不仅成为法院的窗口，还要成为法院审判管理的指导者、协调者、监督者。案件得以科学地繁简分流，只是在客观上为提高效率创造了条件，最终实现民事案件繁简分流工作的价值目标，最关键的因素还在于作为审判主体的法官。目前审判人员的素质和水平并不平衡，而“繁”“简”案件适用的程序显然也有难易之分，在“繁”“简”案件数量比例不对称的情况下强调“以人配案”[12]，用理论水平相对较高的审判人员审理较少的复杂案件，用调解能力较强的人员快速处理矛盾相对简单的案件，是配置有限审判力量的较佳选择。一方面，调解能力强的审判人员审理较简单的案件，可以快速裁判，有利于提高诉讼效率;另一方面，承担疑案审理的审判人员能够集中精力，专攻复杂案件，更有利于从深度和广度上提高审判水平。繁简分流过程中的“以人配案”，还要兼顾每个审判人员的实际情况，借鉴“二八法则”又称帕累托法则，案件在复杂和简单方面的划分比例可以借鉴该法则，在司法资源利用方面也要善于集中力量处理少数重大、复杂、疑难的案件。 ，相对固定地按“繁”“简”案件的比例确定少数人审理较多简单案件，多数人审理较少复杂案件的力量配置，充分发挥审判人员的积极性和能动性，并注意认真总结实践经验，为进一步完善繁简分流制度奠定基础。同时，为了使审判人员的素质得到普遍提高，审判水平与能力得到相对平衡的发展，对审判力量的配置也应当适时作出调整，对承办简单案件的法官与承办复杂案件的法官进行岗位交流，使所有的审判人员都能得到锻炼与提高，使整个审判工作处于相对协调的状态。

五、民事案件繁简分流的实践路径

（一）设立繁简分流的识别标准

民事案件千差万别，“繁”“简”的标准在法律规定中找不到现成答案，在司法实践中也没有统一的定论。科学划分案件的繁简程度，有必要在分析各地近年受理的各类民事案件的特点和预测今后发展趋势的基础上，制定符合本省或者本地区的民事案件繁简分流工作的实施办法，对繁简案件的标准作出较为清晰的界定。

（1）识别方法。目前，实务界对案件的繁简分流主要采用以下三种识别方法：一是根据现有法律中关于简易程序、小额诉讼程序、督促程序等适用范围、条件的规定与利用案件审判质效数据、要素归类、权重系数等客观数据进行程序识别相结合的方法。二是采用排除法进行层层筛选，对法律明确规定的复杂案件、不适用简易等程序的案件首先进行筛选，其后对照简易等程序对具体案件进行条件校对，不符合条件的予以排除，剩下的案件划为“简”案适用简易等程序。三是依据办案经验主观地进行划分，一般从案件类型上、争议标的额、诉讼关系复杂程度等方面进行人为的划分，并根据以往本地案件的构成人为地划定案件的“繁”“简”比例，挑选符合比例的简单案件后剩下的划归为复杂案件。可以说，三种案件识别方法都具有很强的实践意义，在实际司法中法院对案件繁简分流的识别也大多采用了以上的方法。但目前司法界普遍认为对案件的繁简分流的识别，寄希望于一次一劳永逸的精确识别，是十分不现实的，应当在“充分尊重当事人程序选择权的基础上，以案件审判阶段为轴，通过立案、审前、审判的分层识别，采取主客观相统一的识别标准，力求识别方法的可行性和识别结果的准确性”[13]535。

（2）实践方法。其中三层次识别机制值得借鉴：“立案阶段依据案件的类型化标准和案件的权重系数，结合案件的标的额进行客观性、类型化的第一层次识别;审前阶段凭借经验依据案件的事实、法律关系及法律的实际适用情况，结合繁简排除标准对个案进行识别;审理阶段根据案件识别中存在的错误进行救济性弥补并进行逆向溯因和评价，以促进立案和审前阶段识别标准的完善性和准确性。”[13]535-537河北双滦区法院的案件五级分流法清晰简便且容易操作，“第一级分流着眼于社会治理体系构建阶段，将一些不宜由法院解决的纠纷或法院解决不好的纠纷分流到非诉纠纷化解平台，使法院受理案件在源头‘变简’;第二级分流着眼于纠纷诉外化解阶段，积极强化诉前调解工作，尽最大可能把可诉案件化解在诉讼之外，使进入诉讼程序案件实现‘从繁到简’的量变;第三级分流着眼于简易案件分流阶段，强化立案甄别工作，在立案阶段对案件进行繁简甄别，制定简易案件标准，对进入诉讼案件进行初检，进行诉讼程序的繁简定位;第四级分流着眼于类型化案件分流阶段，是对简易案件进行快立快审，同时对‘较繁’案件创建‘类案分流’的内循环模式，与专业化审理紧密结合;第五级分流着眼于繁案个案分离阶段，经过层层精简后，那些确有复杂、疑难、新类型等特点的‘繁’案也自然流出”[11]。

以上仅是案件繁简分流识别标准的一些借鉴方法和思路，却并不一定能够全盘套用，实践中各法院的实际情况千差万别，适合的方法不一定是最优的，但应该是最有效的。值得提醒的是，如果识别标准和程序过于复杂、烦琐，识别条件要求高而实践操作性又不强，反而需要耗费更多的工作量，这是明显有悖于繁简分流工作初衷的。

（二）建立专业法庭、速裁庭与实行标准化、要素化庭审

（1）专业法庭、速裁庭的建立。“根据案件要素进行繁简分流，让专业的人干专业的事，其结果自然是法官减压力，群众得实惠。”[14]毋庸置疑，专业法庭和速裁庭建设对案件的横向繁简分流起到了事半功倍的作用，部分法院“因院制宜”建立了相应的专业法庭和速裁庭，并已得到专业性、流水化作业所带来的司法效益。要使类案审理实现专业化和速裁化，具体做法：一是专业法庭或下属审判组合主要从事一种类型或者两种类型案件为主，其他案件调配为辅的审理模式，对符合简易等程序的简单案件，采取便捷告知、简化程序、快审快结的速调、速裁、速判方式，将独任法官认为有审理难度的疑难复杂案件，交由院庭长、审判委员会委员参加的、相对固定的专业合议庭审理，做到“简案出效率，难案出精品”[15]。二是专业法庭设立的多元化，根据本院案件特点有针对性地设立家事法庭、劳动争议法庭、环保法庭、交通事故法庭等，通过专业法庭的设置，统一裁判标准，使审判专业化、精英化，避免了“同案不同判”，减少部门间的协调消耗。三是专业法庭内设立“1名法官+2名法官助理+1名书记员”的专业审判组及“1名法官+1名法官助理+2名书记员”的综合审判组，明确职责定位与分工协作，以文件的形式设定岗位人员的职责，具体包括：审查诉讼材料，组织当事人交换证据，调查取证方面;审阅案卷、提出诉讼争议要点，准备庭审提纲方面;接待案件当事人，提供必要的诉讼指导，主持庭前调解方面;办理委托鉴定、评估、审计等事宜，审查诉讼保全申请并采取诉讼保全措施方面;准备与案件审理相关的法律依据和参考资料，草拟调解书、裁定书、判决书等法律文书方面的具体职责。四是专业法庭外另设专人负责的速裁庭，一方面负责专业法庭受理范围外的速裁案件，另一方面针对多数法院设有诉前调解，考虑从立案部门独立成立速裁庭，具体负责诉前调解和立案鉴别分流，能调解的诉前予以分流，调解不成的进入速裁程序，不适宜速裁的交由立案庭程序分案。

（2）标准化、要素式庭审的实施。如果说专业法庭、速裁庭的设立是案件横向分流的措施，那么标准化、要素式的审判过程就是案件纵向集约化的方法。通过案件专业化的审理，逐步形成类型化案件的标准化和规范化审理模式，既提炼出简易案件审判的标准化模式，也总结出复杂案件审判的标准化模式，实现“简案快审，疑案精审”。“要素式庭审是指根据案件相关要素并结合诉讼请求确定庭审顺序，围绕争议要素同步进行调查和辩论的庭审模式。”[16]各法院梳理、设计、汇总出各类型化案件在法庭调查程序中的事实争议节点、法律关系释明和法律争点、与裁判主文相呼应的争辩事项等要素，也就是针对各类民事案件制定审理标准，凝结归纳标准化类型案件的要素提纲表格，在开庭前由双方当事人填表，以便于法官庭前把握各无争议的事实和有争议的焦点，有针对性庭审，不遗漏重点，不消耗于枝节，从而引导当事人举证、质证和做到当庭确认证据，实现庭审的繁简分流。

实行灵活、便捷、高效的庭审方式是案件繁简分流的关键环节，其最重要的前提便是对当事人诉讼权利的保护和纠纷的快速化解，因此法院在诉讼中应积极引导当事人选择适用“性价比”高的程序。案件的繁简分流是审判方式改革过程中的产物，除法定事项外，只要当事人同意，简化庭审程序，不必严格划分阶段或拘泥于阶段的先后顺序，應根据实际情况灵活掌握，只要能全面查明案件事实、正确解决纠纷即可;适用普通程序也不一定要复杂审，为有效提升诉讼效率，部分事项可以省略、简化，如当事人无异议的证据和诉求，只在庭前进行归纳，开庭时无须质证和审理，只对有异议的证据和诉求进行审理和质证便可，法院应在严格法定程序和切实保障诉讼参加人合法权益的基础上，做到审判中的繁简结合。

（三）推进司法文书繁简分流的改革

目前，法院系统适用的法律文书样式还是最高人民法院公布的“92格式”，就案件的繁简分流而言，其明显的不足是不论案件难易程度，都采用统一格式。案件的繁简分流，不只是在审理程序等方面作出区分，司法文书上也要体现出这种分流，案件适用简易等程序，文书也要相对简约，这样才能做到繁简分流中的软硬件协调配合。

在标准化庭审和要素式审判的基础上，司法文书的繁简配套改革也势在必行。目前法院的民事法律文书改革模式大致有三种：“令状式、列表式和要素式”[17]，从案件起诉、受理，庭前准备，开庭审理，到判决、裁定，各阶段都可按照这三种样式，制作成统一的文书模板，方便办案人员直接运用。其中“裁判文书的改革是重点，令状式裁判文书相当于传统裁判文书的判决主文;要素式裁判文书简单写明双方一致认可的内容，对于双方争议的要素，写明双方的诉辩意见及证据和法院认定的事实、理由和依据;表格式裁判文书用表格列举的方法陈述当事人诉辩主张、法院查明的事实、裁判理由和裁判主文，以附表列举金钱给付项目”[18]。三种裁判文书是根据案件特点，结合审判实际加以分类，并适用不同类型的案件：令状式裁判文书适用案情简单、对事实争议不大或没有争议的简单民事案件，如小额合同纠纷、无事实争议的民间借贷纠纷、银行按揭还款纠纷及信用卡还款纠纷等;要素式裁判文书适用于案件要素相对集中并可提炼出相对固定要素的类型化案件，如交通肇事损害赔偿案件、婚姻家庭类案件、劳动争议纠纷案件等;表格式裁判文书适用于无事实性争议的金钱给付类或赔偿类案件，如房屋买卖案件、人身损害赔偿的侵权案件、医疗纠纷等案件。需要说明的是，案件的分类可根据案件的现实特点而选择适用的文书样式，以上只提供三种分类的思路，便于审理和裁判。三种新式文书优点类似：清晰明确，简单易懂，省时快出，既满足了当事人速裁速判的司法需求，也减轻了法院的工作量，文书改革后，变过去几十页或十几页，为现在的五六页或三四页。在文书制作程序方面，适用简易程序审理的案件，法律文书的签发可放权给独任法官，积极采用格式化法律文书，以简化制作提速结案。在文书内容撰写方面，判决书叙事说理部分应简明扼要，如令状式裁判文书中对被告完全自认而仅以无履行能力抗辩的，可简单记明自认情况，省略事实和理由;要素式裁判文书中应着重写明双方争议要素的意见、证据和法院所认定的事实、依据和理由;表格式裁判文书中对一方当事人有充分证据而另一方无证据抗辩的，可省略事实部分，而写明认证理由和判决理由。涉及金钱给付、赔偿的案件，可以将金额、涉及项目、计算方法或公式结合相应的法律依据，以表格或附件形式另附裁判文书，以求简洁明了。同时，建立裁判文书标准化说理文库和典型案件指引目录，对不同类型案件引用先前裁判案例标准和样式，准确阐述裁判理由和法律适用依据，维持裁判统一性。

“裁判文书是承载全部审判活动，体现审判结果的‘司法产品’，不仅要具有权威性，更要具有公正性。”[19]决不能因注重文书的简化改革，而丧失了其本身的司法说服力和释明力，司法实践中因裁判文书缺乏说理而导致的上诉甚至上访案件并不少见，其根本原因还是部分法官并未真正掌握司法文书工具运用的技艺。

（四）做好繁简分流工作的“后勤”保障

（1）积极探索完善民事送达程序和方式。落实《若干意见》中送达技巧和方式：发展电子送达方式，经当事人同意，可依托第三方专用电子送达系统平台，利用电子邮件、录音电话、手机短信方式送达司法文书、诉讼流程告知及裁判结果;加大推广并充分利用中国审判流程信息公开网、中国裁判文书网、中国法院网等共享信息门户网站查询功能，加快案件的流转速度，缩短诉讼周期;积极利用邮政、快递等成熟的送达平台，采用委托第三方独立送达模式，由专业的送达公司通过法院专递的形式，完成送达行为，实现送达法律效果;另外，积极做好诉前约定地址和诉后确认地址的送达准备工作，只要当事人确认地址，因其本人原因送达不成功的也视为已送达，无须其他法律程序，针对人户分离、逃避送达等现象，实践中也能够得到有效解决。建立送达集中办理制度，将送达工作与法官审判剥离，由人民法院专职部门如法警队，专门人员如书记员负责直接送达并配备执法记录仪等设备，采用文书分类、地址分片等方式集中送达，提高送达效率。创新留置送达方式，对有意藏匿躲避送达或拒绝送达人员入户的当事人，在其经常居住地、最后住所地、工作单位等地采用短期张贴、公告有关司法文书的方式。同时，改变留置送达的见证方式，送达人员有权将受送达人拒收事实和过程记录成文，并保留相关证据，如送达现场照片、录音录像资料、无利害关系第三人的证言等。

（2）运用“智慧法院”增添技术保障。自实施“互联网+”行动计划和“大数据”技术以来，法院系统积极推进信息化2.0版建设、3.0版建设，智慧法院已具雏形。科技信息与司法的深度结合，不仅更新了诉讼方式、提高了审判质效，而且有利于审判专业化、精深化的促成，是案件繁简分流的技术性筛选。目前，智慧法院建设对案件的繁简分流工作应当从以下几个层次理解和运用：首先，推广普及成熟性的技术手段致力于繁简分流工作，主要通过改善传统的诉讼手段，一般对审判工作起辅助作用，如诉讼信息流程查询、电子送达方式、信息平台推送等。其次，重点建设系统性的技术程序致力于繁简分流工作，主要着眼于整个审判系统和流程的转变，将审判业务与审判辅助系统相结合，如跨区域网络立案、在线调解、技术化庭审、科技法庭运用等。再次，鼓励建设依托于科技信息的技术平台致力于繁简分流工作，主要针对审判业务技术化改造，以科技信息为依托进行审判工作，如利用大数据信息对案件自动识别繁简分流、“电子卷宗随案同步系统”“庭审全景语音识别系统”[20]“C2J（court to judge）法官智能辅助办案系统”[21]等。智慧法院的这三个层次的运用不仅应当与本院的技术水平相称，而且应当与当地的经济水平、案件类型和民众所掌握的技术资源相称，适时开展相應层次的技术应用，在最大程度上促进案件的繁简分流工作并成为一种技术保障，摒弃技术落后和技术摆设所造成的技术掣肘。“在已经到来的大数据时代，人民法院只有通过线上、线下相结合的立体式审判工作改革，才能在案多人少的现实困境下，实现努力让人民群众在每一个案件中体会到公平正义的目标。”[22]546

六、结 语

案件的繁简分流绝非单项或几项制度的改革，而是从立法到司法再到守法的系统性法律实施过程，在司法改革的大背景下更具有了时代特征和契机，制度改革者应避免“隧道视野”[23]，坚持法律系统理论和整体意识，立足于我国的现有司法资源进行逐步变革。

因为司法制度的创新与改革，一方面必须对自有的司法资源保持清醒的认知，另一方面还必须考虑程序调整后整个司法系统的适配性。从宏观总体设计到微观具体实践的双重视角，也就成为改革者应当具备的基本素质和改革眼光。

于宏观层面而言，这就要求预先对民事案件繁简分流的整体思路进行布局设计，将繁简分流工作纳入司法改革的大局中，以更高的视野去认识和把握这项工作，并进一步厘清与司法改革的内在关系。这其中既要从立法层面去重视和完善具体的规则、规范，也要将其落实到司法改革的试点实践中去检验成效。此外，还应将民事案件繁简分流工作与法院重点践行的“枫桥经验”相结合，使两类举措在处理纠纷上相得益彰。而对繁简分流工作的总体实施，均应建立在坚持司法规律的指导作用下，对司法审判资源进行科学的配置和合理的调整。

于微观层面而言，民事案件的繁简分流作为一项具体审判技术的实践，其具体实施路径应当现实、可行。首先，要根据各地的案件总体状况“因院制宜”的设立繁简分流的识别标准，本文介绍了三种司法实践中的常用识别方法，并分析了两则具体的实践经验以供参考借鉴。其次，从横向集约化角度，在区分案件类型的基础上完善专业化法庭设置，使同类案件能够得到集约化的处理;在案件繁简分流的基础上加强专门的速裁法庭建设，使简易类案件能够迅速得到筛选与处理。从纵向集约化角度，为使案件在审理过程上体现程序效率，可实行标准化、要素化的庭审方式，缩减庭审时间提高审判绩效。再次，在对案件繁简分流程序进行改革的同时，同步推进司法文书类别上的繁与简改革，根据案件类型特点分别适用令状式、列表式和要素式等不同优势的司法文书类型，使繁简分流的效率落实到具体的文书材料上。最后，还要做好繁简分流工作具体的“后勤”保障，积极探索完善民事送达程序与方式，协调好民事案件审理的庭外工作，也要善于利用网络信息与大数据等资源，通过“智慧法院”建设为案件繁简分流工作增添技术保障。

当然，以上提出的繁简分流改革的几种思路和具体方法只是对现有思想和经验的借鉴，既不能代表现有的改革成果，亦不能成为“拿来主义”的现成品，司法与现实“无缝衔接”式的运行并非易事，也非一时之功，这就需要司法者（尤其是法官）在担当公平和正义的守护职责时，要善于发现衔接中的问题并加以“润滑”和“反馈”，以达到制度运行的“相对合理性”[24]。而民众对司法的接受程度和其本身的法律素养，恰恰通过诉讼的形式验证了制度改革是否“接地气”。相比于目前改革方法和措施的层出不穷，改革所必备的意识反而更容易被忽视。

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The Dilemma and Path of the Simplified and Diversion of Civil First instance Case

—Taking Hebei Court Reform as an Example

Wang Lei Yan Lin te

（1.Law School，Beijing Normal University， Beijing 100875， China; 2.Quzhou County Peoples Court， Quzhou 057250， Hebei， China）

Abstract： In the wave of judicial reform， under the oppressive reality of “more cases with fewer people”， the division between complex and simple of the case is imperative in the court system. Through the simplification and diversion reform of the first instance civil cases in Hebei three level court and related data analysis， it is analyzed that there are many predicaments in judicial practice， including that the understanding is deviated， the standard of division is not specific， the legal guarantee mechanism is not perfect， the simple procedure is suppressed， and the reality protection is insufficient. For the simplification and diversion working mechanism of civil cases， from the macro level，the overall design proposed includes the aspects of judicial reform， legislation and practice， practice of“Fengqiao experience” and judicial law; from the micro level， the implementation path proposed includes setting identification standards，establishing professional courts and speedy procedure， and implementing standardization and factorization trials， promoting the reform of judicial documents， and providing “logistics” support. At the same time， it criticizes the reform form of the“frills”and “superficial taste”of judicial practice， and points out that it should choose the most suitable effective path and reform methods based on the conditions of the local court.

Key word：judicial reform;on the local conditions of court;the simplification and diversion;simple procedure;Fengqiao experience