黄锡生，何 江

(重庆大学 法学院，重庆 400044)

内容提要：我国现行环境责任的制度供给与需求不匹配，催生出环境治理“政企同责”的制度安排，包括政府主责下的“政企同责”、企业主责下的“政企同责”与政企等责下的“政企同责”三种模式。政企责任在环境危险和风险阶段存在纵向协同以及在剩余风险阶段存在横向协同，是“政企同责”制度建构的理论基础。“政企同责”本质上是一种“共同但有区别的责任”，并未突破“责任自负”的基本法理。为消解横亘在企业与政府环境责任之间的隔阂，应以“总行为控制主义”为指导思想，以“综合治理”为基本原则，辅之以环境责任分配协同、追究协同、自治协同与社会化协同机制来完善“政企同责”制度。

从1979年我国第一部环境法律《环境保护法(试行)》的颁布和施行起算，我国迎来了环境法治的“不惑之年”，40年来我国的环境治理重心逐渐从重点“治企”转向兼顾“治官”，即从主要关注企业环境责任逐步过渡到兼顾政府环境责任，政府环境责任也经历了从关注生态环境主管部门责任到侧重“党政同责”的转向①，使我国的环境法律大体建构出与世界环境治理体制接轨的“三角结构”：作为维护环境公共利益的被委托人，政府成为环境规制的主导者；作为自然资源消耗和污染物排放的核心主体，企业成为环境规制的主要承受者；作为同时担当污染者和受害者的特殊主体，公民成为环境规制的次要承受者和主要监督者。

实证数据表明“我国生态环境整体恶化的趋势至今未得到根本遏制，污染物主要来自工业企业”[1]。一方面，“污染物主要来自工业企业”说明以企业为主要被规制对象的环境治理体制抓住了环境问题的关键；另一方面，“生态环境整体恶化的趋势仍未得到根本遏制”的现实表明政府与企业之间基于管理与被管理逻辑而建构的现行环境治理模式存在效果不彰的问题。由此，在传统的环境治理“三角结构”基础上，我国的环境治理实践催生出一种新的环境规制模式，即政府环境责任与企业环境责任越来越趋于协同，二者不再单独表现出“猫捉老鼠”般的对立，而是时常扮演着责任“连带”的“难兄难弟”，本文将这种关系重构现象称之为生态环境保护中的“政企同责”。“政企同责”作为一个极具中国本土化色彩的概念和制度，一方面，基于其在缓和政企对立情绪、提升环境执法力度方面的工具性价值，“政企同责”受到实务界的推崇并被反复践行和推广，使其在实践中呈现为一种环境治理的“新常态”；另一方面，基于政府环境责任与企业环境责任在法律性质上的迥异，“政企同责”在理论界面临着责任“连带”缺乏正当性和合法性的诘难，使其在理论界被诟病为环境治理的“新的反常态”。

一、环境治理“政企同责”的生成背景

(一)政府与企业环境责任的制度供给

我国现行的政府与企业环境责任制度是基于管理者与被管理者思维衍生而来的，制度设计中的价值预设导致双方的责任对立和责任失衡，由此引发环境责任承担和执行的偏离，具体表现在：

1.环境责任承担的单边化。以规制对象作为划分标准可以发现我国环境法律责任的设置存在单边化倾向：其一，重企业环境责任轻政府环境责任。虽然新《环境保护法》通过创设环境目标责任制、区域限批、引咎辞职等制度极大地增强了政府的环境责任，但是我国环境法律总体上仍然处于以管理企业为主要内容的“管制法”阶段，由此滋生出政府及行政官员不受环境法律约束的官本位思想。其二，重政府第一性环境责任轻政府第二性环境责任。我国环境立法重视政府的第一性环境责任，特别是政府各职能部门的权力配置和利益分配，而不是第二性的环境责任，特别是对政府环境法律责任的追究，即惩罚企业有余、问责政府不足，从而事实上助长了政府权力行使的恣意性。其三，重生态环境主管部门环境责任轻政府负责人环境责任。政府是由各职能部门组成的有机整体，在政府内部依法实行政府首长负责制和政府领导下的部门分工负责制。在环境立法中规定政府生态环境主管部门的环境责任比较具体，规定政府负责人的环境责任比较原则[2]。倘若将问责的对象聚焦于作为名义代表的生态环境主管部门领导，而非实质性影响环境职权行使的党政领导干部，势必有违“责任自负”的原则从而使问责难以产生令人期待的惩罚效果。

2.环境责任执行的政策化。法律责任乃由“公意”演化而成的正式罚则，基于人民广泛的协商和同意而获得实施的强制执行力。从理论上讲，法律责任执行的刚性并不存在让步或变通的空间。较之于全无益处的常见违法或犯罪行为，环境侵害具有相当程度的价值正当性和社会有用性。针对难以进行全称判断的环境侵害行为，作为管理者的政府时常软化环境责任的刚性，并根据特定时期的政策考量而调整环境责任执行的强度，由此导致环境责任执行的政策化。一是地方政府基于“县域竞争”而将环境责任的执行软化。分税制改革使我国形成了事实上的财政联邦制，地方政府、尤其是县级政府拥有强烈推动辖区经济发展的冲动[3]，普遍通过营造富有竞争力的环境监管“政策洼地”，或通过环境监管的执法“不严”、违法“不究”来降低企业的生产成本，并由此助推地方政府在“县域竞争”中胜出，而国家环境责任制度设计的刚性却被软化和消解。二是基于“行政发包”和“层层加码”的情况[4]，地方政府时常采取“一刀切”等做法来实现上级摊派下来的环境治理任务，环境责任的执行力度在这一过程中往往趋于硬化。

概言之，我国当前的环境法律责任制度设计存在重企业环境责任、轻政府环境责任，重政府第一性环境责任、轻政府第二性环境责任，重生态环境主管部门责任、轻政府负责人责任的责任单边化倾向。由此滋生出环境责任执行的政策化问题，即环境责任的执行出现基于特定时期政策考量而“忽冷忽热”的问题，具体表现为地方政府被企业的纳税贡献所绑架而使环境法律责任软化，以及地方政府基于“行政发包”带来的“层层加码”而“一刀切”地将环境法律责任硬化这两种情形。

(二)新时代生态文明建设的制度需求

1.人的经济价值的提高引发对生态利益的偏好。新制度经济学派认为，人的经济价值的提高是推动制度变迁的根本动因[5]。当社会占主要部分的个体的经济利益大于生态利益，作为代理人的政府将不得不在经济贫困和环境恶化中“两害相权”，选择略显疲软的环境法律制度；相反，当社会占主要部分的人的经济价值提高到一定临界点时，会生产出青睐于生态利益的制度变迁观念与实践。伴随着新时代的到来和小康社会的建成，困扰我国十几亿人的温饱问题将在2020年退出历史舞台，人民物质财富的极大丰富和稳步增长也将成为可预期的现实。然而人的经济价值不断提高不可避免地带来物质财富边际效用的降低，其他商品(尤其是良好、适宜的生态环境)的边际效用将逐渐升高。物质财富与生态环境相对价格的变化将改变人们之间的激励结构，讨价还价能力的提升也为重新“缔约”创造了条件。此时，有欲求和能力改善自身福利的一方会用对生态利益的追求部分替代对物质财富的追求，并最终推动环境法律的制度变迁。然而，生态文明理念的高歌猛进和“生态环境整体恶化的趋势仍未得到根本遏制”的现实之间存有较大落差，如何创新环境规制模式，联动政府与企业的环境责任，激发政府、企业和公民的环境共治，就成为新时代生态环境保护的核心议题。

2.“二次入市”的现实需求倒逼环境责任制度创新。当前我国经济走到了传统产业产能过剩、生产要素成本上升、环境承载能力减弱、海外贸易需求下降、经济新兴增长点空缺的转型攻坚时期[6]；同时，国际经济的保护主义、单边主义明显抬头，我国面临“二次入市”的危险[7]，中国企业越来越多地遭遇欧美等主要出口或投资目的地国家以绿色标准为挡箭牌的贸易壁垒，作为公共事务管理和公共服务安排的核心体，政府应当更新改造无法适应与世界经济统筹协调的环境治理体制机制，并根据国际责任惯例和本国环境资源承受能力，创新环境责任及其承担方式，进而营造设计周全、责任妥帖、执法公正的营商环境，培育具有环境责任感和环境治理能力的全球领先企业。

概言之，从制度需求来看，国人经济价值的提高带来的对生态利益的偏好以及中国“二次入市”的现实需求，成为推动环境责任制度重构的“内忧”和“外患”；环境责任承担的单边化与环境责任追究的政策化，使企业与政府环境责任偏颇且变动不居，由此造成环境责任制度需求与制度供给之间的不匹配。因此，构建一种既能缓和政企冲突，又能提升环境执法绩效的政府与企业联动的环境责任追究模式，顺理成章地成为生态环境主管部门的最优抉择。

二、环境治理“政企同责”的制度设计

作为对企业环境责任与政府环境责任割裂及其弊病的回应，环境保护中的“政企同责”成为新《环境保护法》及《生态文明体制改革总体方案》中制度设计的重要方向。

(一)环境治理“政企同责”的设计思路

环境治理的“政企同责”是政府环境责任与企业环境责任协同的简称，其中“政府”采中观意义上的政府含义，即较宏观层面的兼具立法、行政和司法职能的政府范围要小，较狭义的国家权力机关之执行机关的政府范围要大，主要指向行政区域内负责环境监管职责的最高行政机构及其职能部门以及地方党委[8]。之所以将党委责任纳入行政问责范畴，原因在于环境责任虚化，这是导致环境行政问责无法产生实质性激励效果的根源。因此，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》确立了“党政同责、一岗双责”的环境行政问责体制。此处的“企业”作广义理解，不仅包括《公司法》中的有限责任公司和股份有限公司，还有合伙企业、个人独资企业、外资企业等营利性组织[9]。值得说明的是环境治理“政企同责”不仅会对已经建立的企业产生影响，还可能波及希望建立但尚未建立的企业。“责任”包含两个层面：一是政府与企业所负有的保护环境和公众环境权益的义务，即第一性环境责任，其中政府的环境义务衍生出政府的环境职权，政府环境义务(政府环境职责)是本位、是“体”，政府环境权力(政府环境职权)是义务的衍生、是“用”[2]；二是政府与企业因违背第一性责任而应当承担的否定性后果，即第二性环境责任。“同责”类似“党政同责”之“同责”，是“责任协同”的简称，其中“协同”即系统的结构、特性和行为并非子系统的结构、特性和行为的简单或机械的总和，子系统之间有调节的、有目的的、自己组织起来的相互竞争、相互合作的关系是为协同[10]。因此，“同责”应当理解为“同样有责任”，而非“有相同责任”。

“政企同责”是我国环境治理的一项制度创新，其核心要义在于将企业与政府的环境责任进行一种“打包式”处理，使辖区政府和企业在环境议题上呈现出“一荣俱荣、一损俱损”的态势。在“政企同责”的制度框架下，政府与企业不再单独呈现出管理者与被管理者的关系，而是成为共同承担环境责任、共同开展环境治理的协同主体。“政企同责”的具体做法可以概括出以下三种模式，分别是企业主责下的“政企同责”、政府主责下的“政企同责”以及政企等责下的“政企同责”(参见图1)。

图1 “政企同责”的运行逻辑

企业主责下的“政企同责”是指当特定企业的环境违法行为符合“政企同责”的启动条件，不仅涉事企业会承担法定的环境责任，辖区政府以及不特定的污染企业也将承担一定程度的环境责任。企业主责下的“政企同责”蕴含着三种主体的责任，其一，涉事企业因造成具有重大社会影响的环境事件而与政府和其他私主体形成行政、刑事或民事法律关系，在这一法律关系中，涉事企业主要承担一种第二性的环境法律责任；其二，辖区政府基于环境行政监管存在的疏漏或不足，而与其他公权力机关或私主体形成行政或刑事法律关系，在这一法律关系中，辖区政府承担的同属第二性环境法律责任；其三，其他排污企业基于环境应急的需要，而承担了一种较之于常态性环境责任之外更为严格的应急责任，如受到停止生产、限制生产或者环评限批的牵连，此时的排污企业承担的责任在性质上属于第一性环境法律责任。

政府主责下的“政企同责”是指地方政府因违法行使环境监管职权而遭受上级政府的约谈、督察或问责，对政府的环境责任追究进一步牵连到其辖区内的其他污染企业。在政府主责下的“政企同责”中，隐含着以下两种主体的环境责任：其一，当地方政府不规范行使环境职权，可能诱发上级政府对其的否定性评价，这种否定性评价在性质上属于政府违背第一性环境法律责任而应当承担的第二性环境法律责任；其二，地方政府承担环境行政问责的同时，可能诱发对辖区的环评区域限批、限期治理，而上述制度的最终承受者是辖区并无过错的排污企业，这些企业承担的环评限批或其他高于法律规定的环境治理要求，在本质上属于企业承担的较之于常态化的环境责任更为严格的第一性环境法律责任。

政企等责下的“政企同责”是指政府和企业对于某一环境损害具有一定的关联责任，但是每一方的责任都不足以单独引起上述环境损害，因此二者就共同承担一种协同责任，这一情形多适用于资源环境承载能力受损的情形。政企等责下的“政企同责”主要包含以下两种责任：其一，地方政府作为对本辖区环境质量负责的主体，当出现资源环境承载能力下降到法律限定的标准时，地方政府就需要承担一种基于违背第一性环境义务而应当承担的第二性环境责任。其二，辖区企业的环境使用行为虽然都各自符合环境许可的规定，但是无数个个体的环境使用行为的集成效应最终导致了资源环境承载能力的下降，因此，基于环境公共利益的需要，企业将承担一种较之于常态化环境责任更为严格的第一性环境责任。

概言之，政府环境责任与企业环境责任协同的“政企同责”，可以理解为政府与企业基于环境保护的需要，而在承担第一性环境责任以及违背第一性环境责任而应当承担第二性环境责任时相互牵制、相互配合和相互连带的新型环境治理工具。

(二)我国环境治理“政企同责”的制度安排

1.环境质量目标责任制中的“政企同责”。新修订的《环境保护法》第6条首次规定了地方政府的环境质量目标责任制，政府作为辖区环境质量的主管机关，当发生环境质量下滑并触发法律所规定的追责机制，地方政府以及辖区的企业均可能面临区域环评限批或限制生产、停止生产等否定性后果。由于地方政府本身不是造成环境质量下降的核心主体，而是基于其环境监管不利引发的监管问责，环境质量目标责任制引发的多为政企等责下的“政企同责”。如《大气污染防治行动计划》规定，国务院与各省(区、市)政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。当辖区未能有效应对重污染天气、没有完成年度目标任务的，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批。与此同时，当空气质量未达到规定标准，可以根据不同污染等级采取企业限产停产、机动车和扬尘管控等应对措施。环评区域限批本质上是一种具有外化效力的内部行政行为，宏观上表现为对区域整体发展权的限制或剥夺，在微观上作用于受限地区内潜在申请环评许可的相对人个体。前者的规制对象是地方政府，后者的规制对象是以企业为代表的行政相对人[11]。同理，限产停产在名义上是对辖区企业采取的环境治理举措，但在“县域竞争”的语境下，限产停产同样会对地方的经济发展产生实质性的不利影响，因此地方政府也将承受限产停产带来的财税收缩等惩罚。此外，《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等也设置有区域限批等使地方政府和辖区企业承担协同责任的情形。

2.资源环境承载能力监测预警制度中的“政企同责”。资源环境承载能力监测预警制度是指在对国土空间开发利用状况开展综合评价的基础上，根据区域资源环境承载情况的变化，实施差异化的管控和管理措施的制度。例如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》规定，对红色预警区，实施最严格的区域限批，暂停办理相关行业领域新建、改建、扩建项目的审批手续。可见，在资源环境承载能力受损到一定阈值时，地方政府和以企业为代表的行政相对人会同时被作为环境责任的承担主体，由此形成一种形式上的“政企同责”。虽然资源环境承载能力预警“政企同责”的触发条件是出现极端的预警情形，但是在“雾霾围城”成常态、蓝天白云成例外的情势下，资源环境承载能力预警被普遍使用，由此导致“政企同责”成为一项被实践频繁采用的制度安排。

3.生态保护红线制度中的“政企同责”。生态保护红线是指在生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用方面，运用“底线”思维划定空间边界和管理限制，以维护辖区的生态环境可持续发展。具体包括生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线[12]。生态保护红线的“严守”是目的，“越线”责任追究则是手段。《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》规定将资源生态红线管控纳入地方党政领导干部的政绩考核体系，对任期内生态功能、环境治理和资源利用发生“越线”情形的，根据情节轻重追究相关行政人员的责任，这里主要明确的是生态保护红线中的政府责任。《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》将违反生态保护红线纳入到区域限批的原因行为，由此将生态保护红线的越线责任部分转移到了企业身上，由此使生态保护红线制度内嵌了“政企同责”的制度内核。

4.环保约谈、环保督察中的“政企同责”。环保约谈、环保督察中的“政企同责”是指地方政府因违法行使环境监管职权而遭受上级政府的约谈、督察或问责，这一行政问责在对行政机关产生负面影响的同时，可能牵连到辖区的其他排污企业。环保约谈、督察中的“政企同责”主要指向政府主责下的“政企同责”，地方政府承担的是第二性环境责任，而辖区的排污企业则承担的是较之于常态化环境责任更为严格的第一性环境责任。例如《环境违法案件挂牌督办管理办法》第4条规定，对于地方政府出台有悖于环保法律、法规的政策或文件的违法案件，上级生态环境主管部门可以对其进行挂牌督办，挂牌督办期间，对违法主体除污染防治和生态保护项目以外的新、改、扩建项目环评报批文件以及环境保护专项资金项目申请，暂缓受理。可见，地方政府及其职能部门的环境违法行政，将引发行政约谈、环保督察或挂牌督办，而这些行政举措往往会诱发区域限批、停产停业等“政企同责”的制度安排，此时，地方政府的罪责就将牵连到辖区的其他企业单位。

5.突发环境事件处置中的“政企同责”。突发环境事件会造成环境公共利益处于紧迫的侵害状态，对其进行正确处置是地方政府履行公共服务职能的必然要求。国务院办公厅印发的《国家突发环境事件应急预案》规定，当发生突发环境事件，涉事企业事业单位或其他生产经营者要立即采取关闭、停产、封堵、围挡、喷淋、转移等措施，切断和控制污染源，防止污染蔓延扩散。必要时，要求其他排污单位停产、限产、限排，减轻环境污染负荷。与此同时，根据《环境保护部约谈暂行办法》第三条的规定，当行政区内发生或可能发生重特大突发环境事件，可能触发针对地方政府的行政约谈及问责。《环境违法案件挂牌督办管理办法》第4条规定，对于公众反映强烈、影响社会稳定的七类环境违法案件，上级生态环境主管部门可以对其进行挂牌督办，挂牌督办期间，对违法主体除污染防治和生态保护项目以外的新、改、扩建项目环评报批文件以及环境保护专项资金项目申请，暂缓受理。可见，突发环境事件可能引发企业主责下的“政企同责”，即涉事企业造成的突发环境事件连带地影响到辖区政府及其他排污企业。

除上述常见的环境监管制度以外，《环境保护法》第28条第2款确立的地方政府限期达标规划制度、第67条第2款规定的上级生态环境主管部门直接做出行政处罚的“越级罚”制度、第68条规定的企业引发重大环境事件政府主要负责人“引咎辞职”制度，以及实践中根据跨界河流断面水质进行考核补偿的“对赌协议”制度，在本质上都蕴含着“政企同责”的制度内核。即上级政府对下级政府实施的上述举措会产生对辖区企业的压力传导，由此强化企业的环境治理责任；同理，当企业的环境责任履行不到位，也会反向影响到地方政府的绩效考核并由此引发否定性后果。可见，我国的环境法律责任制度越来越呈现出一种整体主义的趋势，表现为上下级政府之间、政府与企业之间的联动。

三、环境治理“政企同责”的理论基础

(一)环境治理“政企同责”的理论证成

由于企业环境责任与政府环境责任在一种单向度的语境下各自走向成熟，使前者的理论基础——如利益相关人理论、企业公民理论——无法推导出为何政府需要承担协同责任，同理，后者的理论基础——如国家环境保护义务理论、外部性理论——无法推导出为何企业需要承担协同责任。本文基于公民环境权理论，旨在推导和证明环境责任追究并非必须是在政府与企业间做出非此即彼的专断抉择，而可以是一种融贯的全面追责。

诚如论者所言，每个时代都有彰显时代特质的标志性权利，农业文明时代的标志性权利是地权，工业文明时代的标志性权利是知识产权，而生态文明时代的标志性权利则是环境权[13]。环境权是指“自然人享有对既有的环境品质不发生严重倒退的权利”[14]。这一权利的最初来源和最终指向都是公众的环境利益，而义务主体则包括三类，分别是政府、企业和个人。鉴于对自然资源之上的资源利益和生态利益的耗损根据性质的不同可以分为“生存型使用”和“发展型使用”，而较之于企业的发展型使用行为，公民个人的生存型使用行为具有不证自明的正当性，且将个人作为治理对象存在技术和行政管理等方面的困难[15]，因此本文重点探讨政府与企业在环境权理论中的责任构成逻辑。虽然政府和企业均是环境权的义务主体，但是在具体分工上，前者是环境权的积极义务主体，后者则是环境权的消极义务主体。

人类文明的发展历程就是一个索取资源、利用自然的过程[16]。企业虽然是造成环境污染和生态破坏进而损害环境权利最重要的主体，但是企业本身作为社会的一员，是人类高度分工的载体和具体呈现，其对自然资源的开采、废物的排放，在本质上也是有利于增进社会福祉的有益行为。因此，企业与公民个人一样，拥有使用自然资源和环境容量的“自然权利”。但是，权利的行使具有一定的边界，企业对自然资源和环境容量的使用需要遵循生态规律。环境法律为企业使用自然资源和环境容量设定的义务，本质上就属于人类基于对生态规律的认识而进行的自我限制和自我规制。当企业使用自然资源和环境容量超出特定阈值进而存在有违生态规律之虞时，就会承担权力机关为企业设定的否定性后果。倘若将这一推论置于德国的“危险、风险、剩余风险”三分理论(参见图2)，则表现出企业这一环境权利的消极义务主体，在环境危险和风险中负有法律规定的预防义务，承担着强制性的环境法律责任，而在剩余风险层面，基于企业生存需要，其并不负有消除对环境产生影响的强制性义务，但是基于环境公共利益保护的需要，其承担着一种柔性的旨在进一步减少对环境产生影响的道德义务，承担的是一种道德责任。

图2 环境风险三阶段对应的政企责任

政府之所以成为环境权保护的积极义务主体，可以从社会契约论中推导。当自然状态中不利于人类生存的障碍，在阻力上超过了个人为了自存所能运用的力量，自然状态便会被社会状态所取代。人民签订“社会公约”形成国家，政府对人民的利益诉求予以考量并根据社会承受能力对至关重要的利益予以保障，政府保障的利益会不断根据社会情势而缩减或扩张。公民环境权实质上是一个从环境伦理观念(保护生态环境)向环境法具体制度过渡的桥梁，其通过将环境公共利益转换为人的权利，从而实现对环境利益的直接关照[14]。可见，政府作为公共物品的管理者，是环境权的积极义务主体。这一积极义务根据性质的不同，又可以区分为管理义务和治理义务，前者是指政府对违背环境法律强行性规定行为的管理职权和职责，后者是指政府对私主体应当容忍的剩余风险具有的积极治理和改善义务。学者就此指出“政府责任并非仅指一个狭义上的事后负责的法律态度，它更大程度上意味着政府对公众需求的积极回应”[17]。概言之，企业在环境权理论视域下是环境权保护的消极义务主体，其义务根据程度的不同，可以分为法律义务和道德义务。政府是环境权保护的积极义务主体，其义务根据程度的不同，可以分为管理义务和治理义务。那么，政府环境责任与企业环境责任在“政企同责”的制度设计中是如何实现协同的呢？政府与企业基于保障环境权的需要，在“政企同责”中存在着两个层面的协同：政企责任在危险和风险阶段的纵向协同以及政企责任在剩余风险阶段的横向协同。

政企责任的纵向协同发生在环境风险和环境危险阶段，企业在这一阶段作为引发环境风险最核心的主体，需要承担基于生态规律而衍生出的强制性环境法律义务；与此相对，作为环境公共事务的管理者，政府承担着规范企业承担环境法律义务的管理义务。在政企责任的纵向协同中，政府是管理者，企业是被管理者，当作为被管理者的企业违背环境法律设定的第一性环境义务，则需要承担第二性的环境法律责任。同理，当作为管理者的政府履职不当或怠于履职，则因触犯环境法律为其设定的第一性环境义务而需要承担第二性的环境法律责任。所以，积极义务主体政府与消极义务主体企业在风险预防和危险防御阶段，各自承担的是一种“共同但有区别”的环境法律责任。

政企责任的横向协同发生在环境剩余风险阶段，政府在“环境品质不发生倒退”的管理义务之外，还负有“积极改善受损害环境”的治理义务；而企业作为享有自然资源和环境容量使用权的主体，其造成剩余风险的行为属于实定法和自然法上的权利，并不受到法律的否定性评价。因此，在剩余风险阶段，就生成了一种政府与企业责任的横向协同，即二者不再是管理与被管理者的关系，负有治理义务的政府只能通过经济激励、道德评价等手段，引导企业遵守较之于常态环境责任更为严格的道德责任，而企业也可能基于经济诱因或社会期望，而遵守这种道德责任，因此企业与政府形成了一种不存在隶属关系的横向协同。在横向协同的情形中，政府与企业承担的协同责任在性质上均属于第一性环境责任。

概言之，在环境权的视域下，“政企同责”不仅具有操作上的实效性，而且具有理论上的正当性，其核心要义在于，“不再使管理者和被管理者成为利益对立的双方，而是改变政府单纯的控制或管理角色，通过角色转换，政府运用多种治理方式，在保障整个社会环境利益的同时，让企业成为同行者，而非对立方”[18]。唯有如此，方能消解横亘在政府环境责任与企业环境责任之间的隔阂，形成一种融贯性的环境责任追究，最终助力新时代生态文明建设。

(二)环境治理“政企同责”否定观点之否定

“政企同责”这种“扼住地方咽喉”的环境管制举措在提升环境治理绩效的同时，也附带了基于其对企业和政府附加的“连带”性质责任而带来正当性质疑。具体而言，“政企同责”制度以区域整体为规制单元，无论是涉事企业、政府还是其他无明显过错的企业，在符合“政企同责”制度追究的情形下将被“打包式”处理，从而使上述主体同时面临基于停止生产、限制生产或区域环评限批而造成的较之于一般环境责任更为严厉的否定性后果。不可否认，“政企同责”基于抓住政府和企业这两个环境规制中的重点规制对象，而使该制度呈现出“立竿见影”的环境治理效果。然而企业环境责任与政府环境责任毕竟是性质有别的两类责任体系，理论上应当独立运行且难以共融，“政企同责”制度将两类主体的责任进行连带式追究，打破了二者的合理界分，从而使责任追究上的政企不分有违“责任自负”的基本原则。在“有权不可任性”的依法治国背景下，亟待对“政企同责”的合法性、合理性和正当性进行理论证明。

对于“政企同责”中呈现出的“连带式”惩罚，可以通过澳大利亚学者皮特·凯恩的“预期责任理论”予以证成。在皮特·凯恩看来，常说的法律责任不仅包括违背第一性环境义务而应当承担否定性后果的“过去责任”，还包括一种“预期责任”。具体而言，较之于面向已发生的行为和事件的“过去责任”，“预期责任”是面向未来的义务和职责，具体可分为利益增进的“建设性责任”和“预防性责任”，以及损益规避的“保护性责任”[19]。其中，“建设性责任”是指生成积极结果的责任，“预防性责任”是指防止不作为而造成灾难性后果的责任，“保护性责任”是指防止不当行为造成损害的责任[20]。在皮特·凯恩看来，“过去责任”只有在未完成预期责任时才能找到它的角色和意义，因此是从属和寄生的；相比，预防比治理更好，完成预期法律责任比惩罚未完成或修补其后果更好。

在“政企同责”中实际上存在着两个阶段，一个阶段是政府或涉事企业因违反环境法律义务而承担第二性环境法律责任，政府与涉事企业承担的是法律为二者设定的专有法律责任，因此并未突破“责任自负”的法理。在“政企同责”的第二阶段，出现了一种责任的传导，即政府或涉事企业的责任可能牵连给其他不具有违法行为的排污企业，使其遭受限产、停产、环评限批等否定性后果。第二阶段中其他排污企业承担的责任区别于传统的行政处罚，而是属于皮特·凯恩所言的“预期责任”。即政府或涉事企业的环境违法行为之所以“牵连”到辖区的其他排污企业，是因为政府或涉事企业的行为引发了环境质量的下滑，并形成了一种超限紧急状态。支配性的力量内含着社会义务，基于公共利益保护的需要，辖区不具有违法性的排污企业也负有一种应急性的“预期责任”，其被迫采取的限产、停产或环评限批在性质上属于“预防性预期责任”的外化形式。可见，虽然在形式上看政府、涉事企业、牵连企业承担了一种负有连带式惩罚色彩的环境责任，但是在本质上三类主体承担的是“共同但有区别的责任”，因而并未突破“责任自负”的基本法理。

四、环境治理“政企同责”的未来图景

虽然拓展环境权理论可以推导出环境治理“政企同责”的正当性，但是不可否认这项卓有成效的制度创新在实践运行中也呈现出工具化、功利化和随意化的弊病，亟待进行规范化、制度化和法治化[21]。所以，应当以“总行为控制主义”为指导思想，以“综合治理”为基本原则，辅之以环境责任分配协同、追究协同、自治协同与社会化协同机制来完善环境治理“政企同责”的制度安排。

(一)环境治理“政企同责”的指导思想

现行环境法律基本遵循“规则+罚则”的管制模式，即法律前半部分规定行为人应当遵守的行为规则，后半部分则规定违反规则应当承担的相应罚则，学者将这一模式概括为“不法行为惩罚主义”[22]。这一模式以义务人不违反特定规则为主旨，然而这一规制模式在环境领域的效果却不甚理想。因为现代环境风险在本质上是一种有利于降低风险并增进社会福祉的现代工业副产品，环境使用行为不可能完全被取缔。但是，生态环境是一个复合系统，每个企业的达标排放仍然可能引起区域环境质量的不达标。因此，“不法行为惩罚主义”模式下的法律遵守之“因”不必然带来社会所期望的一定品质的环境这种“果”[23]。

生态文明是一种整体主义的方法论，新时代生态文明建设应当契合生态规律。“负载有额”是生态学的基本规律，其核心要义在于生态系统所能承受的外来干扰(规模、强度)存在一个阈值，超过这个阈值生态系统就会被损伤、破坏，以致瓦解，而且科学证明生态系统不会迫于人类活动的压力而改变自身的规律。因此，以生态系统承载能力为基础，将辖区的政府、企业和个人统筹协调，建构整体主义的环境责任体系就成为提升环境治理绩效、弥合“不法行为惩罚主义”的最优解，论者将这一基于环境极限而衍生出的规制环境总行为的治理思想称之为“总行为控制主义”[22]。

环境治理“政企同责”的制度建构应当以“总行为控制主义”为指导思想，即在环境极限思维下，环境治理的核心并非单个义务人的排污行为，而是无数义务人所带来的环境总行为。在这种整体主义视角下，环境治理要将不同社会主体所共同施加的“总行为”置于资源环境承载能力范围之内，政府将承担基于整体环境质量不达标而产生的第二性环境责任，存在涉事企业的，涉事企业将承担其超出限度进行环境使用从而突破“总行为控制”的法律责任；与此同时，其他无明显过错的企业，在“总行为超标”的情况下，其环境使用行为也会基于公共利益的需要而受到禁限，这是造成政府与企业的关系从“猫捉老鼠”到“公私协力”转换的内在缘由。可见，“总行为控制主义”既是“政企同责”生成之因，也是“政企同责”实施之果，由“总行为控制主义”作为“政企同责”的指导思想具有理论和实践上的可行性。

(二)环境治理“政企同责”的基本原则

当“治企”和“治官”都在理论和实践中被证明并非是解决环境问题的最佳方案时，一种旨在打破传统观念束缚，糅合政府环境责任与企业环境责任的“政企同责”模式脱颖而出，这一新型的生态环境治理范式应当以“综合治理原则”为统摄。2014年修订的《环境保护法》首次确立了“综合治理原则”，是指用系统论的方法来处理环境问题。通过法解释学推导，“综合治理原则”蕴含着以下含义：其一，治理对象的综合性。以往的环境治理侧重于对环境问题进行“单打独斗式”的因应，往往造成顾此失彼、缺乏实效等弊端。例如我国根据水污染、大气污染、土壤污染设置不同的监管部门、实施不同的监管策略。然而生态环境是一个复合系统，现实中各种污染往往相互转化，这就要求统筹考虑对水、气、土、渣等的综合治理。其二，治理主体的综合性。在“综合治理”的要求下，环境治理不再以政府与企业自上而下的单一向度方式运行，而是在政府与企业共同确立并认同环境规制方式、方法的基础上，建立合作、协商的伙伴关系，进而消解政府与企业的对立倾向，谋求企业自治与政企共治的环境治理新形态。其三，治理手段的综合性。在传统的“命令-控制”模式之外，环境治理应当探索“赋权+救济”“确权+交易”等新兴治理模式，以调动政府和企业的环境治理热情。申言之，环境治理“政企同责”的制度设计应当以“总行为控制主义”为指导思想，以“综合治理”为基本原则，综合考虑资源环境承载能力，综合调动政府和企业的环境治理能力，综合运用行政和市场调整机制，综合解决资源消耗、环境污染和生态破坏问题，以实现人与自然和谐共处的新时代生态文明建设。

(三)环境治理“政企同责”的规范构成

1.企业与政府环境责任分配的协同：从龃龉到互补。当前企业和政府的环境责任分配存在交叉、重叠或空白之处，要么形成“九龙治水”般的重复规制，要么形成“管制孤儿”般的监管漏洞，由此造成环境责任分配难以形成互补、闭合的圆圈，实践中“企业污染、群众受害、政府埋单”等问题就根源于环境责任分配的不清晰、不协调和不自洽。从理论上讲，政府与企业环境责任分配越是明确、合理，环境管理举措就愈是科学、高效，愈能避免环境治理中的变数、困扰，也就愈能促进环境治理目标的实现[17]。因此，如何在政府与政府之间、政府与企业之间、企业与企业之间合理分配环境责任，形成互补型的环境责任分配体制，就成为企业与政府环境责任协同的前提和基础。笔者认为，构建互补型的环境责任分配体制，需要遵循整体主义方法论和体系化思维，避免职权“打架”或责任转嫁。具体而言，企业与政府环境责任应当做如下划分：其一，企业承担合法排污责任，政府承担环境质量责任。政府应当基于资源环境承载能力确定辖区的“环境总行为”，并将允许的环境行为量分发给辖区企业，辖区企业则在获取的环境容量内负有与政府的纵向协同责任以及进一步减排的横向协同责任，由此形成二者的责任分离与互补。其二，企业承担环境损害责任，政府承担环境“兜底”责任。虽然“损害担责”是“环境责任法”的基本原则[24]，但是在实践中，环境修复成本高昂、代价不菲，在肇事者难以确定或无力担责等特殊情形下，政府应当积极履行环境治理义务，承担“补充”和“兜底”责任[25]。

2.企业与政府环境责任追究的协同：从择一到并重。环境公益诉讼是通过司法手段追究政府与企业环境责任的重要方式，但是在实践中，环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼出现了程序竞合。从诉讼标的来看，环境民事公益诉讼旨在调整平等主体间的环境民事法律关系，环境行政公益诉讼旨在调整不平等主体间的环境行政法律关系。由此派生出环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼不同的主体、客体、内容和功能，也就使环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼呈现出几乎完全不同的面相。之所以在“两诉”之间产生模式选择之争，盖因“两诉”所救济的根本利益——受被诉违法行为侵害的环境公共利益——是等同的，由此塑造出以诉讼方式救济环境公共利益的程序竞合[26]。针对这一程序竞合问题，“扬”行政“抑”民事或者“扬”民事“抑”行政的观点，都彰显出割裂政企协同责任的问题，无法实现政企环境责任的一并处理。为了规避上述弊端，实践中派生的环境行政附带民事公益诉讼可以作为突破口。在侵害环境公共利益的案件中，倘若侵害人企业与管理人政府均存在违反法律规定的情形，那么分别提起环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼势必浪费社会资源，相反，创设环境行政附带民事公益诉讼制度可以有效地提高庭审效率、节约司法资源。因此，可以将环境行政附带民事公益诉讼作为环境治理“政企同责”中责任追究的主要形式。

3.企业与政府环境责任自治的协同：从外向到内生。规制负外部性的环境行为最便捷的手段，是运用底线思维，即设定社会各主体应当遵循的排污和环境质量标准，并对超过规制标准的行为进行惩罚，从而规避越线行为，实现环境保护之目的。然而这种底线思维难以激发企业产生达标排放或治理之后的进一步保护环境的动力，而且负担过重的环境责任会激发企业的“破罐子破摔”心理，同时导致政府从“无所不为”到“无所作为”。因此，在传统的纵向环境责任协同之外，需要探索建立企业与政府间的横向环境责任协同机制，通过激发企业与政府的环境自治热情，追求底线规制之外的环境治理效果。但是，环境责任自治不能走向慈善的误区，否则势必因违背人性规律而难以摆脱失败的宿命。从长远来看，企业与政府承担环境责任将有利于其可持续发展，但是就短期而言，企业的财务绩效、政府的税收绩效，均与环境责任的承担成反比。因此，创造富于激励的、使环境保护成为政府与企业的“最优选择”的制度环境，是落实政府和企业环境责任的关键[27]。排污权交易制度、环境信息披露制度、环境绩效晋升制度等有效融合了惩罚与激励机制，使企业与政府在治理环境和环境责任承担上实现了协同，应当成为环境治理“政企同责”的重要手段。

4.生态环境保护责任的社会化：从理念到制度。近年来环境风险治理的一个新生主题，是生态环境保护责任的社会化。实证研究发现，居民存在环境认知的“两体分离”现象，即在宏观层面关注环境问题，却在日常生活中忽视环境保护，倾向于将环境保护责任归咎于政府和企业，自我避责倾向严重[28]。然而，人类自身的需求带来了环境问题，使每个人都背负了一种环境问题上的“原罪”。因此，让各行各业的私主体和公权力机关共同承担环境治理责任就成为一种理性且必然的选择。在生态环境保护责任社会化语境下，企业将不再是人人喊打的“过街老鼠”，政府也不再是环境治理的“全能主体”，而公民个人也不再是袖手旁观的路人。具体而言，生态环境保护责任的社会化主要包括两个层次：其一，在行为规制方面，除去作为主要污染者的企业，政府也是节能减排的核心主体，而个人开车、生活垃圾倾倒等也将被纳入环境规制的范畴；其二，在责任分摊方面，当出现环境损害而无法确定责任人，或者责任人基于法定原因而豁免担责(例如企业资不抵债时对于超过资产的损害责任、环境损害超过法定诉讼时效等情形)，则需要探索建立环境损害社会救助基金、环境责任保险等使私主体和公权力共同负担环境损害的社会化协同机制。

注释：

① 由于“党政同责”在本质上指向公权力的环境责任范畴，将党委环境责任与惯常意义上的政府环境责任等同不存在逻辑上的障碍。