摘 要：自2014年财政部提出推广运用PPP模式鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营，PPP模式在我国迅速发展，为商业银行提供新的资金投向，有利于商业银行丰富业务范围及利润来源，密切银政合作关系，在优化资源配置，促进产业结构转型升级具有一定意义。文章结合近年PPP发展状况及新发布的政策法规，就商业银行在PPP项目中的参与途径进行讨论，梳理商业银行为PPP项目提供金融支持时面临问题，就如何完善PPP中商业银行金融服务提出建议。

關键词：商业银行;PPP项目;参与路径

一、PPP模式概念及应用

政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。PPP模式通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP模式的本质是政府和企业在一个特定项目上就共同目标达成协议，整合项目参与方的优势，构建“双赢”或“多赢”的相互合作形式，形成战略联盟，实现效用最大化。目前，政府认可的运作方式包括BOT（设计-建造-融资-运营），BOO（建设-拥有-运营），TOT（转让-运营-移交），ROT（改建-运营-移交）等。

自从1982年英国政府首次提出鼓励私人投资行动的概念并加大基础设施融资模式的创新力度之后，PPP模式在世界范围内，特别是在基础设施和公用事业建设领域逐渐被广泛应用，如俄罗斯的索契冬奥会，中国北京地铁四号线等。欧洲和北美等多国将PPP模式应用在医疗卫生、养老和环境等领域上较为常见，在交通、水利和能源等领域的应用也十分普遍。

自2014年财政部在财税政策描述中提出“推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营”，PPP模式在我国被广泛应用，对减轻地方政府压力，拓宽社会资本投资领域起到一定作用。

二、监管政策密集发布，规范PPP融资

从表1可以看到，2017年以来，监管不断加强对PPP融资资金的“穿透审查”及政府债务的管理力度，包括：

1. 明确国有金融企业加强“穿透式”资本金审查，若发现债务性资金作为项目资本金将不得提供融资。

2. 金融机构应审慎评估项目主体资金来源及还款能力，地方政府不得向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益，不得提供各种形式的担保、还款承诺，不得兜底项目投资建设运营风险，违规项目金融机构不得提供融资，不得通过各种方式异化形成违规政府性债务。金融机构不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。

3. 资管产品参与地方项目强化期限匹配，资产产品资金单独管理、单独建账、单独核算，不得开展或者参与具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池业务。

4. 禁止刚性兑付，PPP项目投资者收益完全市场化，丧失优先级本息回购等保障，资管产品吸引力下降，融资难度上升。

5. 发行资管产品参与项目应加强资金投向管理，全面掌握底层基础资产信息，掌握底层基础资产信息，禁止多层嵌套，部分商业银行资金进入PPP项目将受阻。

三、商业银行参与PPP项目的主要途径

PPP模式一般集中应用在投资规模较大，建设周期较长的领域。以商业银行为代表的金融机构成为PPP项目的主要资金来源。当前，银行业的资金规模较大，业务处理流程完备，有较强的风险控制及管理机制，商业银行参与PPP项目的主要路径如下：

（一）信贷融资

PPP模式的发展及推广将有效解决政府在公共事业及公共服务供给中出现的融资瓶颈，商业银行在资金成本上具有一定优势。PPP项目融资一般体量大，期限长，利率低，通常通过项目贷款、银团贷款等方式从银行获取融资。

对于通过物有所值评价且能够产生稳定经营性现金流的项目，可通过项目贷款进行融资，充分利用项目贷款期限长、融资成本低的优势。如安徽安庆市外环北路工程PPP项目即由国开行提供了11年期基准利率的项目贷款。

对于投资金额较大的PPP项目，银行则可通过与其他银行发起银团贷款对项目共同提供融资，解决项目的大额融资需求的同时，达到降低单家银行集中度风险的效果。如安徽池州市主城区污水处理及市政排水设施PPP项目总规模20.54亿元，合作期26年。项目贷款4.99亿元，即由国开行、中国农业银行池州分行、中国建设银行池州分行、中国银行司池州分行及中国工商银行池州分行组成的银团提供。

（二）理财资金

银行先根据借款人的切实需求，结合主体评级、债项评级调查，据以确认适当的发行额度、增信措施、风控条件，以中介机构的身份通过公开或非公开定向的方式，向投资人发售理财产品。银行将通过投资人认购理财产品而募集到的大量资金，通过委托贷款、信托计划、资管计划的形式，为借款人提供金融支持。业务全程商务银行扮演资本中介的角色，匹配借贷双方，提供丰富可靠资信，银行理财融资是表外融资，可为PPP项目公司提供债权融资，也可以提供股权融资。

（三）投贷联动

投贷联动作为一种融资方式，结合了“信贷投放”和“股权融资”的特点，使用具有股权及债权性质的金融工具向企业提供金融服务。一般情况下，信贷投放由银行完成，股权融资的主体以风险投资机构、境内外子公司、银行所在集团内具有投资资格的子公司、产业投资基金较为常见。商业银行可与投资机构进行战略合作，签订协议，约定把贷款转让成对应比例的股权期权，或者同时将信贷资金和投行资金注入PPP项目，如此一来，银行在成为项目公司债权人的同时还是股东，既能享有固定收益，又能获得资产增值和股权分红，抵补部分信贷风险。如农行陕西省分行采用投贷模式向西安综合管廊PPP项目提供15亿私募基金及近百亿元贷款支持，助力城市基础设施建设，提高城镇发展质量。

（四）资产证券化

资产证券化是指以缺乏未来稳定现金流的财产或财产权作为基础资产，通过结构化金融技术，将其转变为可以在资产市场上流通和转让的证券。2015年1月，银监会下发《中国银监会关于中信银行等27家银行开办信贷资产证券化业务资格的批复》标志着商业银行发行PPP项目贷款资产证券化受政策支持。

作为资产证券化的发起机构，商业银行可将PPP项目公司的贷款信托，再由信托机构发行以信托资产支持的资产支持证券，并委托承销商销售。信贷资产证券化可帮助商业银行完成存量资产出表，腾出信贷规模，减少资本占用，提高资本充足率，改善资产负债表结构。商业银行参与资产证券化的运作将有利于盘活与PPP项目相关的各项信贷资产，方便、及时地提升商业银行的资产流动性，拓宽银行的资产投放渠道，一定程度上可解决期限错配问题。而持有一定的流动性缓冲，调整风险资产权重，也可缓解资产负债结构失衡，有助于转移或降低风险。

（五）产业基金

近年来，各地产业基金陆续成立，有效引导资金流向，优化资源配置，一定程度上可推动产业结构转型升级。PPP基金可由政府或社会资本发起，商业银行依托自身在金融市场中强大的社会资本筹集能力，成为基金资金的主要提供者。商业银行拥有极具规模的客户资源，不仅在风险控制上积累一定经验，在零售渠道上也有一定优势。

往常，商业银行将理财资金通过资管计划投入PPP产业基金，再对PPP项目进行注资（如图1）。然而，资管新规禁止多层嵌套，严控期限错配，而上述通道已经超过嵌套上限，且理财期限明显短于基金周期，不符合期限匹配的要求。商业银行虽也可通过其境外子公司发起设立产业基金，但目前也仅限具有投资资质的银行。因此，资管新规颁布后，在金融监管升级，加强金融风险防范力度，控制地方政府债务的大环境下，商业银行通过产业基金介入PPP项目的难度加大。

（六）其他

PPP项目建设时期长，在建设期需要大量流动资金，具有现金流大，资金存款数量大的特点。商业银行可发挥其在资金成本，法律，风险管理上的优势，依托其信息系统及结算系统提供多元化的综合性服务，如现金结算、收付款、现金管理、代发工资、顾问咨询及融资租赁等，满足PPP项目生命周期内不同阶段的资金需求。

四、商业银行参与PPP项目中遇到的主要问题

（一）风险控制要点改变

传统金融服务的主体通常是融资企业自身，而PPP金融服务的主体多为项目公司，即专门为建设、运营PPP项目而由政府及社会资本共同成立的有限责任公司（SPV）。新成立的SPV公司既没有经营业务也没有信用记录，无法进行信用评级;并且新公司缺乏现金流及收入等歷史数据，评价经营业绩、现金回流速度及盈利能力时缺乏数据支撑;PPP业务周期长，涉及领域广，参与机构多，结构复杂，专业程度高，资金需求量大，生命周期内现金回流速度差异大，这对商业银行在风险识别、管理、评估各方面提出更高要求。

（二）期限错配明显，滚动发行受限

通过理财资金直接进入PPP项目，或用理财资金对接PPP基金再注入项目，都面临时间错配问题。银行理财产品的期限一般在1年以下，产业基金周期一般为5～10年，而PPP项目，特别是涉及基础设施建设的周期一般较长，最低年限为10年，长期年限为30年。当资金供给时间往往受融资工具期限约束，金融机构往常通过滚动发行短期理财产品通过资管通道来提供长期资金支持。

然而，资管新规颁布后，一方面，无论通过理财产品或产业基金介入PPP项目，资金需求与供给的时间错配问题明显，长期资金来源严重不足，凸显流动性风险;另一方面，资管新规限制理财产品滚动发行，采用封闭式管理方式，阻断了理财产品与PPP项目的资金对接通道。对商业银行而言，为避免期限内中、短期融资不断周转和替换带来的信用风险，将倾向于向期限较短的PPP项目提供融资，甚至停止提供融资。

（三）多层嵌套模式受阻

新规定颁布之前，银行理财资金通过资管计划投入基金，再进入PPP项目的模式，无论是财政支持基金或是母子基金，均由于超过嵌套上限而被限制。倘若理财资金跳过资管计划直接进入私募基金，审查时需向上穿透至投资人，而根据《理财资金投资人不符合基金合格投资者的标准》第十二条，理财资金投资人不符合基金合格投资者的标准。

（四）政策变化大

近五年来PPP模式应用广泛，运作模式日渐成熟并进入快速发展阶段。在推进PPP项目运作，分担政府财政压力，提升公共服务质量的同时，也出现不适合PPP项目但是以PPP名义开展，或是表面上社会资本与政府共担风险实际由政府兜底，或者项目预算超出地方财政承受能力这类对政策规定执行不严的状况。

为了遏制政府隐性债务增加，2017年以来，规范政府类融资的政策频繁发布，政策不断收紧，规范PPP项目运作的要求不断变化，一方面对有关部门的职责进行明确，另一方面细化工作流程，在操作细节上树立边界，通过加强入库审核，清理入库项目，严禁明股实债，禁止政府担保承诺收益等措施来加强监管，商业银行等金融机构在制定业务开展流程、规划资金介入通道、业务模式选择、项目用资审查上的要求也在不断变化，银行介入PPP带来政策机遇的同时，也带来一定政策风险和合规风险。

五、完善商业银行PPP项目金融服务的建议

（一）尽快完善PPP相关法律

2017年起，有大量的PPP相关法规出台，层次不一，从不同角度对PPP的运作及融资进行约束，由此可见制度体系正不断被完善。但现存的规章数量多，发布过于密集，在一定程度上导致金融机构无所是从。2017年下半年开始，商业银行对PPP项目大多持谨慎观望态度，除了风险分担不合理、回报不够高之外，政策不够明朗、缺乏完善的金融退出保障。因此，加快完善顶层设计及法律法规的步伐，建立完整的监管体系，加强法规之间的兼容协调，明确边界，加强商业银行进入PPP项目的权益保障，才可增加PPP对商业银行的吸引力。

（二）加强金融产品创新，促进理财产品转型。

近年来，国家的金融政策、产业政策不断更新完善，PPP项目特征风格迥异，各级地方政府财力强弱不一，PPP项目融资需求多变，不存在PPP融资的标准模式可套用，这更需要商业银行对不同领域PPP项目的差异和变化进行深入研究，发挥机构专业优势，注重经验积累，开展金融产品创新，设计更多可提供中长期资金支持的金融产品，打破刚兑，丰富封闭式净值型理财产品种类，解决PPP项目融资需求时的期限错配问题。同时，商业银行也可发展理财直接融资工具，直接对产业基金投向的单一企业或项目提供债权融资，丰富对PPP项目提供资金支持的渠道。

（三）完善融资保障体系

为保障融资安全，传统贷款一般要求资产抵押，动产或不动产均可。但考虑PPP项目的借款主体一般都是SPV，资产以在建工程为主，可供抵质押融资的资产有限，且PPP项目一般涉及公共服务领域，部分项目的资产还属于公益设施，在抵押品的认定上与传统融资有所不同。2017年，《政府和社会资本合作法》（征求意见稿）第三十条中规定，合作项目的收益权可以质押。因此，PPP项目可采取收费权质押或应收账款质押方式，商业银行应审查收费权及预期收益是否合法合规，并确认已依据有关规定正确办理质押登记，确保质权合法有效，在解决PPP项目融资保障迈出了重要一步。

在保证担保方面，一般情况下，项目公司为具有独立法人资格的经营实体，承担有限责任。商业银行还可尝试引入项目公司控股股东担保和第三方补充担保。为避免项目公司因自身偿付能力有限或其他原因难以有效偿付债务，在落实抵押担保方式时，商业银行还可争取社会资本方、其母公司或集团公司担保。

另外，由于PPP项目周期长，在建设初期难以预料未来可能发生的所有风险，为保障商业银行资金安全，可要求项目公司对项目资产进行投保，并要求作为受益人优先受偿，降低风险。

（四）注意防范合规风险

对PPP项目提供融资服务的商业银行应以PPP规范运作作为提供融资的前提条件：即对PPP项目进行评审时首先确认项目已通过物有所值评价及财政承受能力论证，并就上述相关信息进行充分披露;审核项目是否进入财政部门或发改委项目库;评估招标程序是否符合PPP相关政策规定;明确政府的支付责任，项目未来现金流若是基于政府付费、财政补贴，是否纳入财政中长期预算和年度预算，是否经人大批准。此外，对于提供抵質押担保的项目，银行还需审查特许经营权或收费权合法合规、估值合理、足值抵押、抵押登记手续完整，确保有优先受偿权。

2017年开始，规范政府融资行为的政策密集发布，规范PPP项目运作，遏制隐性债务风险增量。商业银行需熟悉相关领域的法规，了解监管要求，在此基础上制定内部控制流程，并在开展工作时严格遵守。与此同时，还需不断完善合规风险预警机制，筛选合理的预警指标，选择合适的衡量标准，采取适当的预警方法，建立合规风险预警系统。

（五）商业银行需保持一定流动性缓冲

若商业银行发行PPP项目资产证券化产品，则需要基于自身的经营特征及未来流动性预期，保持一定的流动性缓冲。虽说参与资产证券化可将商业银行的非流动资产转化为流动资产，可有效提升银行信贷资产流动性，但证券化资产的价格容易受市场波动影响，当价格出现大幅下挫而致使资产证券化无法顺利进行时，会导致商业银行出现流动性问题。因此商业银行保证一定流动性缓冲将有助于解决由于挤兑而出现的流动性困难，降低商业银行的流动性风险。

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基金项目：福建省中青年教师教育科研项目（JAS150858）

作者简介：蓝茵（1986- ），女，畲族，福建漳州人，讲师，硕士，主要从事财务管理、风险管理研究。