李耘 王绪金

[摘要]扶贫先扶智，教育扶贫是残疾人扶贫工作的重要手段。教育不仅能够提升残疾人的人力资本，还能够切断贫困代际传递的链条，从而产生扶贫的长效机制。改革开放以来，我国出台了一系列保障残疾人受教育权、推动残疾人教育事业发展的政策，残疾人教育水平有了很大提高，这是残疾人贫困发生率大幅下降的主要动因之一。但是，当前残疾人教育扶贫过程中还存在不充分、不平衡的主要矛盾。为此，应该采取多种措施，包括提高对残疾人教育扶贫的认识，强调各项政策法规的协调性和实效性，发挥特殊教育在扶贫中的重要作用，提高残疾人教育质量，拓展残疾人教育扶贫资金渠道等，不断提高残疾人教育扶贫的效果。

[关键词]残疾人;教育扶贫;脱贫;资源配置;特殊教育

[中图分类号]D 669.69[文献标志码]A[文章编号]1005-0310（2019）02-0063-08

Abstract： Poverty alleviation is first aided by wisdom， and poverty alleviation through education is an important means of poverty alleviation for people with disabilities. Education will not only improve the human capital of disabled people， but also cut off the chain of intergenerational transmission of poverty， thus creating a long-term mechanism for poverty alleviation. Since the reform and opening up， China has introduced a series of policies that safeguard the right of disabled persons to receive education and promote the development of education for disabled persons. The education level of disabled people has been greatly improved. This is one of the major agents of the sharp decline in the incidence of poverty in persons with disabilities. However， it is also necessary to recognize the main contradiction of inadequacy and imbalance in the current process of poverty alleviation for disabled persons through education. To this end， various measures should be adopted， including raising the awareness of poverty alleviation through education for people with disabilities， emphasizing the coordination and effectiveness of various policies and regulations， making full use of special education in poverty alleviation， improving the quality of education for people with disabilities， and expanding the poverty alleviation fund channels for education of people with disabilities to continuously improve the effectiveness of poverty alleviation for disabled persons through education.

Keywords： Disabled persons; Poverty alleviation through education; Shake off poverty;Resource allocation;Special education

黨的十九大报告指出，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合。按照十九大的战略部署，到2020年，我国将实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，并解决区域性整体贫困问题。残疾是导致贫困的主要诱因之一，目前我国有8 500多万残疾人，其中因残疾而致贫的人不在少数。据中国残疾人联合会统计，在“十二五”（2011—2015年）末，全国城乡共有1 105.6万残疾人被纳入了最低生活保障范围，315.5万残疾人被集中供养和五保供养。按照现行贫困标准来衡量，农村贫困残疾人共有960万人。经过持续努力，截至2016年上半年，尚有833.8万城乡贫困残疾人家庭享受最低生活保障，413.5万贫困残疾人被纳入国家建档立卡的贫困人口数据库中。在全面建成小康社会的进程中，残疾人一个也不能少。事实上，没有贫困残疾人的脱贫，扶贫攻坚战就不能说取得全面胜利。教育是扶贫的重要手段，针对贫困残疾人实施教育扶贫，不仅能够有效提升他们的人力资本，还能够切断贫困代际传递的链条，从而产生扶贫的长效机制。

1残疾人教育扶贫的理论和机制分析

导致贫困的原因有多种多样，大多数的研究者认为，教育不足是其中最重要的原因之一。按照Amartya Sen的观点，贫困往往不仅限于收入低下，还包括受教育权、养老权、居住权等多方面权利的丧失，因而贫困是多维的[1]。郭熙保等[2]采用Alkire等[3]的多维贫困测度方法和持续时间分析法，利用中国营养与健康调查数据（CHNS）的实证研究表明，在导致家庭陷入长期多维贫困的诸多因素中，人均受教育年限是其中首要的因素，可以解释贫困成因的近20%。廖娟的研究表明，残疾本身就是导致贫困的重要原因之一。与非残疾人相比，我国残疾人的贫困发生率明显偏高（见图1）。此外，残疾人的贫困发生率除了个别年份低于非残疾人外，大多数年份都较高，而且近些年两者之间的差距还呈现出扩大的趋势。其中，教育不足对残疾人贫困的解释力度达到21.45%，位居所有指标的最高位[4]。

由于身体上或精神上的缺陷，不少残疾人接受不到足够的教育，从而进一步加剧他们的贫困状况。一些研究发现，与非残疾人相比，残疾人的教育收益率要略高一些，这说明提升教育水平对提高残疾人的收入具有更为积极的作用。不过，运用多维贫困指数测算后进一步表明，与收入贫困相比，残疾人的教育贫困更为严重，这也表明为缓解残疾人贫困现象，应下更大力气解决他们教育不足的问题[5]。

教育不足之所以会使人们陷入贫困状态，从影响机制上来说，我们可以从两个方面进行分析（见图2）。一种可以称之为宏观途径。美国经济学家Thodore W.Schults和Gary S. Becker在20世纪五六十年代分别提出了人力资本（Human Capital）的概念，并认为主要由教育所形成的人力资本是经济保持长期增长的主要因素。20世纪80年代兴起的新增长理论（New Growth Theory），将人力资本作为一个独立的内生变量纳入经济增长模型中，指出随着对教育投入的不断增加，人力资本的积累也将越来越多，而且专业化的人力资本具有边际收益递增的特点，从而成为保证经济持续增长的重要源泉[6]。经济增长是解决贫困问题的前提条件，主要由教育所形成的人力资本积累得越多，贫困现象就越少发生。反之，如果一个国家不重视教育，用于教育的投资不足，就会使得经济增长缓慢，进而使得贫困问题难以解决。

另一种可以称为微观途径。对于居民个人而言，教育是提高居民认知能力、市场信息解读能力的主要途径，因而是提高收入、消除贫困的主要途径之一。教育能够提高人们的资源配置能力（Resource allocation capabilities），即教育能够使得人们在既有的资源约束条件下实现最优配置，获得最大收益。大量的实证研究均表明，教育是提高居民收入的重要手段，总体而言，随着受教育程度的上升，教育收益率（The returns to education）也呈现出一定的增长趋势。我国改革开放后，由于教育体制和劳动力市场体制改革的不断完善和深入，无论是城镇还是农村，以教育收益率来衡量的个人教育回报逐步上升，也体现了教育和知识的价值越来越高。1988年我国城镇居民个人教育收益率为3.8%[7]，1995年为5.73%[8]，2002年上升到11.4%[9]。与此同时，我国农村地区的教育收益率则从1988年的4.02%逐步增长到2005年的8.2%[10]。学者们还发现，不同教育阶段的教育收益率存在着一定的差异性。罗楚亮的研究表明，相对于小学而言，初中、高中、大专和大学以上的教育收益率分别为0.153 0、0.416 2、0.639 2、0.860 0，这就说明受教育程度越高，获得更高收入的可能性就更大[11]。除此以外，教育还对切断贫困代际传递（Intergenerational Transmission）具有重要意义。国内外的许多研究发现，无论是贫困还是教育，父母与子女之间均存在很强的代际传递性。父母的受教育程度与子女的受教育程度之间存在很强的代际传递性。贫困家庭的父母往往对子女的教育投入不足，这不仅会导致他们的受教育不足，还是引发下一代贫困的重要诱因之一[12]。

2残疾人教育扶贫的相关政策法规概述

改革开放以来，政府出台了一系列政策保障残疾人受教育权，强化教育在残疾人扶贫攻坚中的地位和作用，这对消除残疾人贫困产生了积极而深远的影响。对于残疾人教育扶贫的政策法规，我们可以将其分为两个层次：

第一层次，宪法、一般性政策法规对残疾人受教育权的保障，以及国家层面的扶贫攻坚计划中针对残疾人教育扶贫的规定。这主要包括《中华人民共和国宪法》《义务教育法》《高等教育法》及《职业教育法》等，都明确规定残疾人有接受教育的权利。在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《教育脱贫攻坚“十三五”规划》等文件中，对贫困残疾人的受教育权利也做了较为详细的规定。需要指出的是，虽然运用教育手段开展扶贫工作的具体实践自改革开放后就已经开展，但将这些实践提升到“教育扶贫”的经验总结阶段则是近些年的事情。2014年，在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，首次提出了“教育扶貧”的概念。在2016年12月发布的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》中，则对教育扶贫的总体要求、主要目标、任务举措及组织实施等方面做出了具体的规定。

第二层次，在专门针对残疾人的各项政策法规中，对于残疾人教育扶贫的相关规定。这主要包括《关于发展特殊教育的若干意见》《残疾人保障法》《残疾人教育条例》《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》《农村残疾人扶贫开发纲要（2011—2020年）》《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划（2016—2020年）》及《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》等。该层次的政策法规不仅包括残疾人教育和扶贫工作的一般性政策法规，还包括残疾人扶贫的专门性政策法规，体现了政策法规的普惠性和特惠性相结合的特征。

改革开放以后，特别是党的十八大以来，残疾人的教育事业取得了很大的发展。整体而言，残疾人的受教育程度均有所提高，主要表现在：一方面，残疾人的各级正规学校教育的入学率稳步提高。在义务教育方面，根据第一次全国残疾人抽样调查数据显示，1987年全国6～14岁学龄残疾儿童约600万人，有学习能力的占89.7%，但盲、聋和弱智儿童入学率不足6%。到“八五”时期（1991—1995年），残疾儿童少年义务教育入学率为62.5%。2006年第二次全国残疾人抽样调查显示，我国15岁及以上残疾人文盲人口为3 591万人，文盲率为残疾人总数的43.29%。“十二五”（2011—2015年）时期，全国在基本普及残疾儿童少年义务教育方面取得重要进展，视力、听力及智力残疾儿童少年义务教育入学率达到90%以上，其他残疾人受教育机会也明显增加。按照《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》的要求，到2020年，残疾儿童少年接受义务教育比例要达到95%。另一方面，接受中等教育的残疾人比例稳步上升，根据中国残疾人联合会发布的《残疾人状况及小康进程监测报告》显示，在2007—2013年期间，在18岁及以上残疾人的受教育程度构成中，接受过中等程度教育（包括初中、高中和中专）的比例从21.2%上升到24.1%。残疾人中等职业教育取得了较快的发展，2007年，残疾人中等职业教育在校学生数为9 027人，到2016年，上升到11 209人（见图3）。

更多适龄残疾人能够进入到高等院校接受大学教育，高等教育是提高残疾人素质和职业技能，培养残疾人专门人才，促使他们享有尊严、体面生活和共享幸福的重要途径。目前，残疾人接受高等教育的方式以在高等特殊教育学院和普通高校就读为主，以成人高考、自学考试以及远程教育方式为辅。在高考录取率方面，1988年全国符合普通高校录取标准的1 800多名残疾考生，有高达1 100人未被录取。“八五”时期，录取比例上升到79%，“九五”时期就已经超过了90%，达到91.1%。2016年，全国有9 592名残疾人被普通高等院校录取，1 942名残疾人进入高等特殊教育学院学习（见图5）。

随着残疾人受教育程度的不断提高，残疾人脱贫的步伐也在加快。根据历年“中国残疾人事业发展统计公报”的数据，我们可以看出，在“八五”时期，有211万贫困残疾人脱贫，此后逐年增加，至“十一五”时期脱贫人数达到高峰，该时期有2 541万贫困残疾人脱贫。随着大规模扶贫任务的基本完成，自“十二五”开始，我国的扶贫开始进入攻坚克难阶段，剩下的贫困人口大多集中在一些老、少、边、穷地区，扶贫成本较高、扶贫难度增大。尽管如此，在全国贫困人口总量持续下降的时期，残疾人扶贫依然呈现出较强的力度，“十二五”时期有588万贫困残疾人实现了脱贫，预计“十三五”时期，剩余的413.5万贫困残疾人，也将实现现行标准下的全部脱贫（见图6）。

4教育不足依然是当前残疾人扶贫中存在的主要问题

虽然我国的残疾人教育取得了很大的进展，并且在帮助残疾人脱贫过程中发挥了巨大的作用，但我们应该清醒地认识到，残疾人扶贫的任务依然十分艰巨，残疾人的教育基础仍不稳固，这极大地影响了教育扶贫的效应。不仅如此，由于贫困和教育的代际传递作用，还有可能影响下一代的贫困状况。具体来说，当前我国贫困残疾人教育不足主要表现在以下几个方面：

一是贫困残疾人义务教育基础依然薄弱。尽管经过多年的努力，我国残疾人义务教育普及率有所上升，但仍未实现全面普及义务教育的任务，而且贫困残疾人适龄少年儿童的入学率显著低于其他残疾人和非残疾人。早在2012年，我国已经全面实现了普及义务教育和扫除青壮年文盲的“两基”目标。但由于我国各地经济和社会发展不平衡，截至2013年，全国未入学适龄残疾儿童少年人数尚有8.4万人。即使到2020年能够顺利实现残疾儿童少年接受义务教育比例达到95%的目标，那也意味着仍有约5%的适龄残疾儿童少年不能享受到义务教育的普惠，而这其中贫困残疾儿童少年又是其中的主体（重度残疾儿童少年）。因此，对于所有贫困残疾儿童少年而言，“普九”任务仍在路上。

二是中等教育是贫困残疾人最大的软肋。由于义务教育阶段贫困残疾儿童少年的入学率相对较低，再加上义务教育阶段较高的辍学率，使得能够接受中等教育的贫困残疾人数量更少。以高中阶段（包括中等职业学校）为例，我国残疾儿童少年高中在校生人数占全部6～17岁残疾儿童少年在校生的比例基本保持在4%左右。相比之下，同期全国高中在校生占全部同年龄段在校生的20%以上，而且呈逐年增长趋势（见图7）。这也说明，残疾人高中教育情况与全国高中阶段总体教育情况的差距在逐渐拉大。

三是贫困残疾人高等教育差距依然明显。近些年来，虽然针对贫困残疾人参加高考的各项便利措施和优惠条件陆续出台，但总体而言，我国残疾人特别是贫困残疾人接受高等教育的比例非常低，能顺利圆“大学梦”的贫困残疾人不多。全国残疾人人口基础数据库的数据显示，截至2016年12月，在已办理残疾人证的15岁及以上残疾人中，受教育程度为大学专科及以上的比例僅为1.6%。而根据2016年全国人口变动情况抽样调查样本（抽样比为0.837‰）数据统计显示，在抽查的全部样本中，具有大学本科学历的占5.8%，研究生占0.6%，两者相加为6.4%，为残疾人大学及以上学历比例的4倍。图82005—2016年特殊教育学校城乡分布情况

贫困残疾人除了上大学难，上名牌大学更难，而且还面临着更大的毕业就业困难。贫困残疾人大多分布在农村地区，目前，在一些全国知名的高校中，农村生源大学生的比例甚至不到20%。尽管自2012年开始，我国启动了面向贫困地区定向招生的“国家专项计划”，以及各地政府启动的地方重点高校招收农村学生的“地方专项计划”，重点高校中的城乡生源比有所改善，但农村生源尤其是贫困农村地区的残疾人考入重点大学难的问题在短期内仍无法解决。

四是特殊教育资源配置的不均衡。虽然我国的特殊教育取得了很大的发展，但教育资源配置不均衡的问题也十分突出，极大地影响了贫困残疾人接受特殊教育的机会。在2015年教育部发布的特殊教育评估报告中，特别指出了我国的特殊教育存在着区域发展不平衡的问题，主要表现在中西部地区、农村、牧区特殊教育发展缓慢，水平较低，同一省不同地区的发展也存在不平衡，老、少、边、穷地区对特殊教育关注不够，全国仍有589个30万人口以下的县没有特教学校，多分布在全国老、少、边、穷地区，等等。具体来看，2005年，城市有特殊教育学校730所，占全部特殊教育学校数量的45.8%，县镇有788所，占比为49.5%，而农村仅有75所，仅占全部特殊教育学校数量的4.7%。到2016年，各区域特殊教育学校的数量都有较大的增长，其中城市有998所，占比为48.0%，县镇有946所，占比为45.5%，而农村只有136所，占比只是微升到6.5%（见图8）。

5推进残疾人教育扶贫的政策建议

中国特色社会主义进入新时代，我国社会发展的主要矛盾表现为人民对日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾。贫困残疾人作为社会的弱势群体，面临着残疾和贫困的双重难题。教育扶贫作为扶贫工作的一项重要内容，同样需要解决贫困残疾人教育资源分配中存在的不平衡和不充分问题。只有紧紧抓住教育扶贫工作中的这个主要矛盾，“扶贫先扶智”才能取得实质效果，在全面建成小康社会和社会主义现代化强国进程中，残疾人脱贫才能做到“一个都不能少”。

首先，各级政府要充分认识教育在残疾人扶贫中的战略地位，加强教育扶贫政策法规的协调性和实效性。坚持教育优先发展战略，在经济社会发展以及扶贫战略中，将教育放到优先发展的位置当中。相对于其他扶贫方式，教育扶贫具有见效慢、周期长、短期效果不明显的特征。在追求GDP增长为重要目标的情况下，容易使一些地方政府产生对教育扶贫的认识不足、支持力度不大的问题。因此，对于各级政府来说，必须深刻认识到教育对于经济社会发展的巨大推动力，对于增加残疾人个人人力资本以及切断贫困代际传递的长远和持久效应。只有不断提高贫困残疾人素质和能力，才能使扶贫工作从过去的“救济式”扶贫转向“自助型”脱贫和“主动型”脱贫，从根本上改变部分贫困残疾人“等、靠、要”的依赖观念，走上依靠自己努力和能力脱贫的道路。此外，虽然我国出台了不少残疾人教育扶贫的政策法规，但也存在协调性差、落实不到位等问题，削弱了教育扶贫的精准性和实际效果。因此，有必要进一步加强各项政策法规之间的协调性，以重落实、重实效为评判标准，努力提高残疾人教育扶贫的精准性。

其次，要充分发挥特殊教育在扶贫中的重要作用，挖掘各级教育的扶贫潜能。特殊教育作为教育扶贫的“兜底工程”，在残疾人教育扶贫工作中占有独特的地位。以《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》为契机，大力扩展和巩固残疾人义务教育基础，继续扩大义务教育覆盖面，确保每个适龄残疾儿童都能享受到必要的义务教育。目前，我国0～17岁持证残疾人有126.5万余人，由于种种原因，持证残疾儿童少年人数要远低于实际数量，使得许多残疾儿童少年没有享受到包括义务教育在内的各种权益。残疾人义务教育重在固本，不能让残疾人输在人生的起跑线上。中等教育特别是中等职业教育在帮助残疾人脱贫方面具有特殊的功效，应予以大力加强和发展，使更多的残疾人掌握一技之长。通过“职业学校给学位、企业给岗位、财政综合保障”三管齐下，把更多建档立卡贫困家庭中的“两后生”（初、高中毕业后未能继续升学的劳动力）和未完成学业但有就业潜力的青壮年送进中等职业学校学习。高等教育是进一步提高残疾人素质、实现人生价值的重要阶梯，要进一步优化残疾人高考、入学和毕业就业的支持性政策，让更多的残疾人实现“大学梦”。

再次，高度重视残疾人教育质量的提升，发挥残疾人教育扶贫的最大效能。教育质量的高低，不仅会影响残疾人受教育水平的高低，还会影响残疾人教育扶贫的实际效果。教师是教育质量最根本的保证，但在全国4.5万名专职的特殊教育教师中，本科以上学历的不到60%，而受过专业特殊教育训练的还不到1/3。因此，要采取多种途径，包括加强师资培训，改善教师待遇，引进更多更好的师资力量加入到残疾人教育队伍中来。与此同时，教育资源分配过程中注重城乡均衡、地区均衡，消除教育资源的不平衡配置，使全体残疾人都能享受到公平和高质量的教育，这是充分发挥教育扶贫效能的根本保证。

最后，拓展残疾人教育扶贫资金投入的渠道，引导更多社会资本进入。资金投入是提高残疾人教育扶贫效果的物质基础，有关研究发现，残疾儿童的人均教育成本是正常儿童的近两倍。在我国，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》实施以来，特殊教育学生平均公用经费标准从2 000元提高到6 000元，达到普通学校的8倍左右。“十三五”期间实现残疾学生高中阶段免费，从而免费教育达到12年;同时对学前教育阶段、高等教育阶段的残疾学生优先进行资助。以上目标的实现都需要大量的经费投入，在确保财政资金继续增加投入的同时，要不断创新公共产品和服务供给方式，采取更多鼓励性和支持性的政策，吸引更多社会资本进入残疾人教育扶贫领域，形成政府与社会的合力，将残疾人教育扶贫工作不断推向深入。

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（责任编辑白丽媛）