刘佳琳

[摘要]农村公共物品供给问题是我国实施乡村振兴战略中主要解决的问题，是保障农民幸福生活的根本。十九大召开以来，我国大力实施乡村振兴战略，然而供给决策机制单一、城乡二元供给结构等的路径依赖问题成为了制约其发展的主要障碍，只有突破这种路径依赖，进行制度创新，建立适合我国农村公共物品供给的制度，才能真正实现乡村振兴。

[关键词]农村公共物品;路径依赖;制度创新

[中图分类号]F812.8[文献标识码]A

1 农村公共物品供给中的路径依赖

1.1 农村公共物品的制度变迁

我国农村公共物品的供给制度大致可以分为人民公社时期、家庭联产承包制时期和税费改革后三个时期。在人民公社时期我国实行高度集权的财政体制，地方政府没有自主权，完全依照上级政府的指示来实行对农村公共物品的供给，农民无法表达自己的需求，是一种“自上而下”的供给决策机制，公共物品的资金主要来源于制度内财政筹集。到了家庭联产承包制时期，乡镇政府对财政的收入和支出有了一定的权利，农民也开始意识到了自己对公共物品的实际需求，但依然还是无法摆脱“自上而下”的供给决策机制，公共物品的资金筹集由制度内财政和制度外财政共同承担。税费改革后，我国实行“一事一议”制度，农民对公共物品的真实需求得到了表达，实行了有限的“自下而上”的供给决策机制，但是乡镇政府财力有限，因为税费改革前政府可以通过向农民征税增加自己的财力，税费改革后，农民负担减轻了，政府的财政收入也随之大幅度减少，导致不能更有效的提供公共物品。

1.2 城乡二元供给结构，分配不均衡

在新中国成立初期，我国的经济实力比较落后，党中央政府为了发展国家经济实行了工业反哺农业，以城市促进农村经济发展的经济政策。改革开放以后，我国的综合国力得到了大幅度提升，工业发展水平位于世界发展水平前列，但遗憾的是，我国农村经济发展依然落后，农村公共物品供给不足，农村居民不能享受和城市居民同等的待遇，形成了城乡二元的供给结构模式，分配严重不均衡。城市地区提供公共物品的资金主要来源于政府，属于制度内财政供给，农村地区提供公共物品的资金则来源于政府、市场、第三部门和农民自身。

1.3 供给主体单一

我国农村公共物品供给结构不合理是由于政府主导供给所导致的。长期以来政府在公共物品供给当中一直居于主导地位，利用行政手段，通过上级政府向下级政府传达行政指令的方式来提供公共物品。例如像农村的义务教育、医疗卫生、法律援助、道路修建等纯公共物品主要由乡镇政府根据上级政府的要求来提供，而像农田水利灌溉等准公共物品则由农民自己筹资供给，供给主体单一，供给效率低下，缺少市场和第三部门对农村公共物品的供给。

1.4 自上而下的供给决策机制，农民需求不能充分表达

由于长期的历史原因，农民在公共物品供给的过程中一直处于服从的被动地位，自己的真实意愿得不到有效的表达。在人民公社时期，为了发展国家经济的需要，大多数物品都由公社统一提供，农民只能全盘接受，无法表达自己的真实需求，到了税费改革后，国家颁布了“一事一议”制度，通过一事一议的方式筹集资金，修建农田水利设施和乡村道路，但却依然无法完全做到由农民自身决定供给什么公共物品，农民依旧处于服从的被动地位，政府还保持着主导型的状态。

1.5 重“硬”轻“软”，重“短”轻“长”的供给模式

乡镇政府官员为了迎合上级政府的喜好，在绩效考核时能够有更突出的成绩，在提供农村公共物品时，更多的是提供见效快，可以量化的“硬”公共物品，例如修建道路交通，建立农田水利设施，电力煤气供应设施等，而相对于见效慢，不易量化的“软”公共物品，例如义务教育、医疗卫生、技术推广等供应很少。此外，乡镇政府也更多的倾向于投资“短期”公共物品，而不是“长期”公共物品，因为“短期”公共物品可以更好的表现自己的政绩，在绩效考核时可以明确的进行评估，然而像发展教育、宣传技术、建立信息平台等，需要经过一定时间的运行才能出成果，因此这些“长期”公共物品不能得到乡镇政府官员的青睐。

2 农村公共物品路径依赖成因分析

出于各种因素，我国在提供农村公共物品时逐渐形成了路径依赖问题，路径依赖造成了我国农村公共物品供给结构不合理，供给效率低下，供给总量不足等問题，严重阻碍了我国社会主义新农村建设的进程。要想突破这种路径依赖，我们必须去调查他所形成的原因，然后“对症下药”，才能够“治标治本”。

2.1 政府垄断，不能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用

许多专家学者认为，公共物品的分配应该采用中央集权的方式，利用行政命令去分配各地区的公共物品，而不是由市场来主导，实际情况也确实如此。从历史上看，人民公社时期就采取了中央高度集权的方式，无论大小事务都由政府统一管理，市场在公共物品供给中没有一点空间，后来改革开放实行了政社分离，利用市场这只“看不见的手”来弥补政府的失灵，但在农村公共物品供给方面政府依然设置了种种限制，导致入市门槛过高，市场很难进入，造成了政府垄断，单一供给主体的局面。此外，市场供给农村公共物品也存在许多不足，市场是以利益为导向的，成本高、收益少的公共物品市场不会提供，而且在市场提供农村公共物品这方面也缺少相应的法律制度和监管机制，很容易造成市场的自发性，提供一些不合格的公共物品，造成国家和农民财产损失。

2.2 农村公共物品的支出占国家财政总支出的比例过低

长期以来，国家对农村公共物品投入非常少，财政对农业的支出占国家财产总支出的比例远远低于农业对国家财政所做出的贡献。根据国家财政部官方网站显示，1999年农业支出占国家财政总支出的8.2%，2001年为7.7%，而2003年仅有7.1%，国家对农业的投入越来越少。由于国家“以工促农”和“以城促乡”的政策，国家把大部分的财力都放在了工业和城市发展上，而如今我国的工业发展取得了巨大成果，在利用工业促进农业方面却显得有些微不足道，很多农民享受不到城市居民同等的待遇，造成了极大的不公平，在全面建成小康社会的目标下，他们似乎变成了“局外人”。

2.3 缺乏完善的表达机制

在进行农村公共物品分配时，许多农民都无法表达自己的真实需求，而是由乡镇政府来决定提供什么公共物品，有些政府官员为了自己的考核指标和一己私利，甚至贪赃枉法，提供一些农民并不需要的公共物品，而农民急需的公共物品却迟迟不提供，加之，很多农民知识文化有限，居住地区也十分分散，乡村交通不便利，农民也不会使用网络，不知如何去政府上访表达自己的诉求，最后也只能忍气吞声。虽然国家建立了“一事一议”制度，农民对需要的公共物品按照一事一议的原则进行讨论，国家按照规定给予一定的奖补，但决定权还是掌握在政府手里，农民只能有限的表达自己的需求，依然局限在自上而下的表达机制里，突破不了这种路径，使一事一议流于形式。中央政府缺乏对“自下而上”表达机制建立的重视，没有出台相应的法律制度作为保障，使得农村公共物品的供给不能完全按照农民的意愿提供。

2.4    缺乏相应的监督、管理制度

目前很多乡镇政府官员，为了在绩效考核时有好的表现，完全按照自己的利益提供公共物品，不理会农民的诉求，在政府正常运作所需资金上投入很多，在农民公共物品所需资金上投入很少，造成了很多贪污腐败现象。此外，乡镇政府提供完公共物品后，缺少对公共物品的管理和维护，在公共物品出现被盗或者损害等问题时，由于缺乏相应的管理制度，官员间责任不明确，导致相互推诿，无人负责，大量的公共物品到最后都变成了摆设。许多农民由于自身条件限制，不知如何参与到农村公共物品的监督管理中，国家没有完善相关制度，没有做到保障农民的监督权、知情权，而且很多乡镇政府没有做到信息的公开透明，甚至还有些暗箱操错，农民无法有效行使监督权。在市场提供农村公共物品方面同样也缺乏相应的监督、管理制度，导致一些不法分子为了追求利益最大化侵害了农民的合法权益。

2.5 城乡资源分配的不均衡

国家制定经济发展战略时，把过多的资金投入到城市当中，希望利用大城市的发展使国家的整体发展水平得到提高，从而忽略了农村资源的分配。其次，农村资源遭到了过渡转移，表现为国家财政大量吸收来自农业所得到的资金，却很少给予回报，农业支出占国家财政支出比例低，再者，城市吸收了来自农村的剩余劳动力，很多村里的年轻人都选择去城市打工，农村只剩下了“老、弱、妇、孺”劳动力资源不足，形成了城乡资源分配的差异。最后，由于农村地理位置问题，我国地形高山较多，很多村民居住分散，交通不便利，通讯设施不完善，沟通起来困难，导致村与村之间、村与政府之间不能很好的就公共物品提供问题进行协商，阻碍了农村公共物品的有效供给。

3 农村公共物品供给制度创新

3.1 改革单一的供给主体模式

引入市场和第三部门对农村公共物品进行多元化的供给主体和多渠道的供给模式，有利于提高农村公共物品供给的效率和质量。首先，弱化政府权力，实行政社分离，改变原先政府包办农村所有公共物品的模式，把提供公共物品的部分权力分给市场和第三部门。其次，降低市场提供农村公共物品的门槛，由原先的限制变为扶持，出台相应的政策鼓励市场对农村公共物品进行供给，遇到成本高、收益低的公共物品时，政府还应给予相应的补助。再次，对农村公共物品进行分类，义务教育、医疗设施等纯公共物品由政府提供，农田水利灌溉设施、乡村道路修建等准公共物品可以由市场提供，市场还可以根据并不是完全的非排他性的特征适当的收取费用，然而像宣传农业技术，提高农民的文化水平，建立农业市场信息平台，提供最新的市场所需农产品动态等公益性农村公共物品可以由第三部门提供。最后，可以将农民组织起来，让农民和市场进行合作，与市场签订合同，提供农民需求量大的公共物品，通过薄利多销的方式使市场也能获得收益，达到双赢。

3.2    完善农民的表达机制，真正实现“一事一议”

第一，改变传统的“自上而下”的表达机制，变为“自下而上”的表达机制，使农民能表达自己对公共物品的真实需求。第二，国家应出台相应的政策、法规，保障农民的合法权益，防止一些乡镇政府官员为了自己的利益提供农民并不需要的公共物品。第三，强化政府的信息公开透明制度，把政府将要采购的农村公共物品列举出来，农民可以根据清单进行检查是否是目前急需的公共物品，允许农民上访表达自己的意见。第四，农民应该选派代表，定期的与乡镇政府官员进行协商，讨论目前大家所需要的公共物品，对于政府无法提供的公共物品也可以通过协商筹集资金的方式，统一购买。第五，国家要完善“一事一议”制度，加大奖补的范围和力度，完善奖补的程序，确实维护农民群众利益。

3.3    建立相应的监督管理制度，使農民能参与其中，充分行使监督权

国家应根据农村公共物品供给过程中存在的问题，建立相关制度，防止类似问题再次发生。首先，国家在制度中要明确各个官员的责任，例如在农村公共物品的维护、修理方面要有人负责，像农田水利灌溉设施一旦失去维护就很容易变成一堆废铁，损害国家和农民的财产。其次，加大对国家公共政策的宣传力度，让农民了解国家目前的政策，政府官员还应定期下乡走访，询问农民群众对于当前公共政策的意见和建议，使农民群众能够参与其中。再次，完善相关的法律制度，防止官员贪污腐败，对犯了错的官员要进行严惩，此外，要扩大农民群众的上访渠道，防止农民群众“有理无处说”、“有冤无处申”的局面。最后，完善乡镇人民代表大会制度，在村民中选取一些代表，代表村民对所需公共物品进行投票表决，并检查乡镇政府官员如何使用国家对农村公共物品投入的资金和来年对公共物品采购所需的预算，防止不法官员暗箱操作的行为。

3.4    合理分配城乡公共物品，加大农村公共物品支出占总支出的比重

首先，国家应该消除城乡供给结构二元化的局面，转变“重工轻农”、“重城轻乡”的思想，全面确立城乡统筹的科学发展观，让城乡发展得到公平的对待。第二，扩大农业支出占国家财政总支出的比重，使农业对国家财政的贡献和收到的回报能够对等，乡镇政府的事权和财权能够平等，解决政府官员有心无力的问题同时也减轻了农民的负担。第三，转变对公共物品投入资金的比例，把原来用于投入到城市公共物品的资金转移一部分到农村公共物品当中，防止城乡差距过大。第四，彻底取消目前的户籍制度、劳动就业制度，不再有城市户籍和农村户籍的划分，使城市能大量吸收农村剩余劳动力，让农民群众也能充分享受到国民待遇。第五，真正实现“以工促农”，利用工业带动农业发展，把工业中先进的技术，完善的管理模式运用到农业的发展当中，要转变目前农业生产结构，并且鼓励农业科技研发，提高农产品产量。

4    结论

要实现我国的乡村振兴战略和全面建成小康社会的目标，改变目前的农村公共物品供给制度，进行制度创新成了必不可少的一步。第一，根据公共物品非竞争性和非排他性的特征，单一的供给主体模式已经无法满足农民群众对公共物品的需求，必须建立多元化的供给模式。第二，市场机制是通过市场竞争配置资源的方式，所以只有利用市场弥补政府的失灵才能够完善农村公共物品供给机制，达到有效供给。第三，城乡二元化的供给结构是农村公共物品最严重的路径依赖，这种严重不对等的供应模式成为了社会主义新型农村建设的阻碍，要改变这种路径依赖除了要以平等的观念来对待城市和农村的发展外，还要转变农业产业结构，提高我国农业的产量，树立科学技术是第一生产力的思想，培养我国在农业方面的科技人才，鼓励大学生下乡指导，做到真正提高农村居民的生活水平，最终实现共同富裕。

[参考文献]

[1] 项继权，李晓鹏.“一事一议财政奖补”：我国农村公共物品供给的新机制[J].江苏行政学院学报，2014（2）.

[2] 沙新华，李呈阳.当代中国农村公共物品供给制度变迁及走向[J].河北学刊，2009（1）.

[3] 林峰.对农村公共物品供给机制的思考[J].产业与科技论坛，2010，9（4）.

[4] 王小宁.农村公共物品供给制度变迁的路径依赖与创新[J].中国行政管理，2005（7）.

[5] 任连祥.公共服务视角下农村公共物品供给路径的选择[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2008（6）.

[6] 郭凤林，杜善平.公共物品供给水平影响因素及改进方向[J].安徽行政学院学报，2015（4）.

[7] 陈家琰，李广海，徐大立.基于路径依赖理论的新农村公共物品供给制度研究[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2007（5）.

[8] 陳文娟.论我国农村公共物品供给主体的改革和完善[J].经济纵横，2011（4）.

[9] 琚兆成，李全红.论新农村建设与农村公共物品供给制度创新[J].农村经济与科技，2011，22（07）.

[10] 李丽霞，杨军.论政府农村公共物品供给理念创新[J].沈阳教育学院学报，2008（2）.

[11] 钟裕民.农村公共产品供给侧结构性改革框架与实现机制[J].当代经济管理，2017，39（11）.

[12] 李冰水，谭琪.农村公共物品供给的制度困境及对策研究[J].江苏广播电视大学学报，2008（2）.

[13] 周建华.农村公共物品供给机制新探[J].长沙理工大学学报（社会科学版），2006（1）.