鲁春阳 文枫 解丽丹

[摘要]我国现行的建设用地市场已成为城乡一体化发展的主要瓶颈，既不利于城乡土地要素的效益最大化，也不利于城乡统筹发展。因此，构建城乡统一建设用地市场是加快城乡一体化进程，提高土地资源配置效率的必由之路。分析了城乡统一建设用地市场构建的原则、运行机制，为城乡统一建设用地市场发展提供参考。

[关键词]城乡统一;建设用地市场;城乡一体化;土地流转

[中图分类号]F321.1[文献标识码]A

随着新型城镇化的快速发展和城乡一体进程的加快，城乡对建设用地的刚性需求不断增强，但城乡分割的建设用地市场结构难以满足经济发展的需求，引发了一些问题与矛盾。因此，建立城乡统一的建设用地市场不仅是满足城乡发展的内在要求，也是提高建设用地配置绩效，发挥市场在资源配置中决定性作用的内在要义。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。本文结合河南省建设用地市场发展现状，提出城乡统一建设用地市场构建的原则与运行机制，为河南省加快推进城乡统一建设用地市场提供参考和借鉴。

1 构建原则

1.1 有利于城乡统筹发展

城乡统一建设用地市场时，要兼顾农民、村集体、政府等主体之间利益的合理分配，缩小城市与乡村之间的各类差距，使两者之间具有互动性，有助于城乡统筹发展。现阶段，国家通过土地征用方式把农村集体土地转变为国家所有，农民获得的补偿不是按照土地的市场价值进行的，补偿金额较低，这不仅不能体现土地的真实价值与价格，也没有实现土地发展权的市场化，不利于农民的增收。而在城市，城市旧城区或者棚户区的改造造成的拆迁所进行的补偿却采用的是市场价格。城乡二元的建设用地制度，使得农民难以获得土地增值收益，难以确保村集体得到应有收益。

要真正实现“同地同权同价”，就要实现城乡建设用地的统一配置，建立城乡统一建设用地市场，发挥市场在建设用地资源配置中的决定性作用，创新人地关系新模式，能够高效破除当前壁垒，争取实现城乡共赢。

1.2 维护耕地保护制度

耕地的特征之一，就是具有公共性，同时，兼备私有性质。由于耕地相互矛盾的特性，致使耕地的保护问题不能仅仅依赖市场这只隐形的手去进行调节，仍然需要借助政府这只看得见的手来调整市场的失灵问题。

统筹城乡建设用地的首要条件就是建立合理的耕地保护机制，对耕地进行保护。担着主要的行政责任是政府，政府负责管辖范围内耕地数量和质量的管控，且耕地保护也被纳入政府考评的重要指标之一。激励农民放弃闲置的建设用地，并通过土地复垦措施，使其恢复为林地或其他农用地类型，是建立耕地保护制度的途径之一。同时，要对被城镇建设用地所占用的农地进行补偿，并且为城镇建设用地置换出多余的征地指标。

我国实行最严格的耕地保护制度，通过耕地占补平衡制度，实时监管耕地占用情况，严格把控耕地占用数量，依据先补后占的原则，建立有效的机制。对于非合理利用的耕地，必须严格按照以上原则，占用耕地的同时，必须整理出同等数量、质量的耕地，也可以根据当地相关政策的建议，缴纳部分土地开发、土地复垦的费用。

1.3 有利于促进土地合理流转

现阶段的集体建设用地市场大多是隐形交易，若是把这一隐形的市场具有合法性，就必须使其透明、公开，不仅可以盘活存量的土地，也可以有效缓解地方政府新增建设用地的压力。

因此，建立城乡统一建设用地市场，一是要统一土地流转形式，如出让、转让、出租和抵押等，发挥市场的能动作用，准许集体经济组织多形式提供建设用地土地使用权。二是确保农民土地权益和农村经济发展。因此，必须以承包经营权为突破口，依据“自愿、依法、有偿”原则，使农民的权益最大化，稳定的、合理的促进农民土地使用权有条不紊的流转。

1.4 严禁土地私有化

土地公有制是我国社会主义的根本制度，要防止在土地变相私有化所导致的农民失去自己的土地、土地集中到少数人的手里以及激化社会矛盾，更有可能出现农村的社会矛盾冲突，增加了社会救济的压力，同时产生了更多的新的不公平现象。严禁土地私有化，是土地改革不可突破的原则之一，只有通过农村集体建设用地流转入市的方式，确立农民的地位，从而扭转农民地位较低的现状。

私有化不是解决“三农问题”和城乡二元结构的有效途径，根据河南省的基本现状，国家的政策导向，河南省需要按照农村集体建设用地流转入市流转，建立城乡统一的建设用地市场的道路。

2 构建思路

构建城乡统一建设用地市场是解决当前建设用地矛盾，提高建设用地配置效率的唯一有效途径。城乡统一建设用地市场，可以使一级土地市场具有竞争性。为了使城乡建设用地使用权的全能渐趋一致，就需要使农村集體建设用地使用权进行改革，逐渐的完成双方有效对接、进行统一管理。准许农村集体建设用地直接合法的入市，充分的发挥市场这一隐形手对土地资源的配置作用，也需要在政府的宏观调控下进行。

城市和农村的建设用地分别属于国有和农民集体所有，建立城乡统一建设用地市场，可以实现对两种产权制度下建设用地的统筹配置。而且，政府通过税收制度，间接获取利益，会比原来直接控制具有更好的效果。

新建立的城乡统一建设用地市场框架打破现行城乡分割的二元土地市场。农村的集体建设用地使用权能够合法的进入市场，城乡土地市场高效的统一，使一级土地市场更具有竞争性。关键是城镇、农村两种土地产权在同一市场中进行交易，不仅提升农村建设用地的市场化配置范围，也能更好地实现土地资本化价值。土地的流转是自由的，是双向的，政府将不再直接地参与土地的交易与收益的分配。政府的主要职责就是发挥宏观调控和顶层设计的职能，更多地发挥市场机制在土地资源配置中的决定性作用。

3 运行机制

价格机制和作用机制是市场运行机制的核心内容。价值规律主要体现在当前土地市场，土地市场运行机制的基础是土地所有制，而且土地市场的运行机制的载体。是宏观调控和实施行政管理监管措施的政府。

3.1 价格机制

在运营宏观市场的过程中，价格机制是关键点，其原因为，价格决定市场的规模、运行、收益，所以价格机制也能够在其中发挥作用。我国的一级土地市场是出让价格的出处，是以建设用地分等定级为标准，以市场交易的市场价格为参考准则，以土地所有权的收益为主要的依据。然后再以这些标准通过市场这一媒介来进行公开，最终形成出让价格。出让价格是以地租理论规律为依据，并且严格遵守市场的竞争机制，出让价格的实质其实就是土地的所有者收取地租也就是土所有权所带来的经济收益，二级土地市场的价格是以一级土地出让市场为基础。二级土地市场的性质是竞争性的，土地的转让的价格是以公开的自由竞争来决定的，可以很直接的反应现阶段的土地的供需状况以及地租的价格的变化情况。

3.2 供求均衡机制

满足各种类型的建设用地的需求，并且土地资源合理的优化配置以及高效的利用是城乡建设用地统一市场的主要运行目的。对于建设用地的需求是多种多样的，而且是逐步增加的。但土地自然供给规模一定，无法突破，而经济供给具有弹性，这些条件都是土地市场能够顺利健康运行的基础条件。通过出让、转让、租赁等方式，能够达到市场供需平衡，并且在价格机制中得以实现。出让供给是交易的甲乙两方依据价格机制来实现土地市场的供需平衡，完完全全属于一种市场行为。

3.3 市场交易机制

市场的关键问题是进行交换，不进行交换的市场是不存在的。普通的商品交易与土地的交易是不一样的，土地的交易更为繁琐，所以，交易机制的创新是不可或缺的。

3.4 宏观调控机制

实现供需平衡、优化土地资源的配置、合理的进行收益的分配以及维持土地市场的稳定繁荣，是进行土地市场宏观调控的主要目的，也是促进社会经济健康、稳定、快速、持续发展的關键之处。政府可以通过法制、规划监督、税收等手段对城乡统一建设用地市场进行宏观调控。

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