童中平

[摘 要]我国农民工社会政策的演变大致经历了从20世纪50年代到80年代初期的严厉管控、80年代中期到20世纪末的逐步放开、疏堵结合和进入21世纪后至今的科学规划三个阶段。与此演变路径相适应，国家在每一阶段都对农民工社会政策适时作出调整，出台了一系列相关的文件规章，以适应中国社会发展的现实需求。

[关键词]农民工；社会政策；城乡一体化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.245

1984年中国社会科学院《社会学通讯》首次出现了对我国农民同时拥有“农民+工人”（农民工）双重身份的称谓，随后因其简洁、准确又能很好地反映我国的国情而约定俗成并被广泛引用。农民工现象的出现可以说是中国社会发展的一面镜子，农民工群体的不断壮大很好地映射了我国社会取得巨大进步和现代化进程不断推进的客观现实。

当今社会，人们对“农民工”这一指称已经十分熟悉，但对其概念和内涵多年来则见仁见智，没有达成统一共识。费孝通认为，“农民工”可以分解为两部分：一是农民；二是工人。农民意味着户口在农村，最初靠务农维持生计，土地是“命根子”，后来进入城市是为了务工挣钱，再回到乡土社会中去。孙立平认为，“农民工”就是“农民”这种社会身份与“工”这种职业的独特结合，他们为城市与社区服务，但又不被接纳为市民，无法享受与市民同样的权利，形成一个有“边缘人”属性的独特的社会阶层。国务院研究室课题组指出，“农民工”是我国经济社会转型期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农生产、以工资为主要收入来源的人员。

总之，理解“农民工”这一概念必须放在我国特定的历史语境，结合中国社会生活的经验事实。中国农民工是中国社会改革开放的产物，也是当今社会最为特殊的一个社会群体，这一群体的出现有一个由禁止到开放、循序渐进的过程，现在他们已成为我国经济建设中不可或缺的重要力量。从半个多世纪的发展情况来看，为了引导农民工合理流动，维护他们的合法权益，实现城乡一体化，全面建成小康社会，我国政府对农民工社会政策因时因地不断进行了调整。

第一，20世纪50年代到80年代初期，基本上不允许农村人口进入城市，属于严厉管控阶段。在这个阶段，国家控制和禁止城乡之间公民的自由迁徙，使农村社会与城市社会形成一堵无形的墙，被人为地划分为两个相互隔离的空间，几乎处于无流动的封闭状态。如1950年为了减少城市的人口压力和就业压力，国家开始实行城乡二元户籍制度，控制农民盲目流入城市。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇和乡村都要建立户口登记制度，从而将全国人口区分为城镇人口和农村人口。1957年12月，又通过《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确要求不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。同时，还发布了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，采取强有力的措施禁止农民进城。

第二，80年代中期到20世纪末，我国的改革开放政策向纵深推进，在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，原有的城乡隔离状态逐渐被打破，农民开始有机会离开农村，在城市中形成一个新兴的自发性群体，以至于出现了中国历史上罕有的最大规模“民工潮”。国家基于市场和经济发展的逻辑，顺应时代潮流，对农民工政策进行了适时调整，由过往的严厉管控演变为渐进松绑。在这一阶段，随着我国乡镇企业的异军突起，国家开始提倡农民“离土不离乡，进厂不进城”，逐步放宽了农民进城的限制。这对农村富余劳动力进行就地转移政策的实施，一方面，使农民工与企业结为一体，农民得以从传统的农业中松绑，成了可以到城市或集镇选择第二种就业方式的新自由民，获得了农业之外的第二种收入；另一方面，企业也获得了生存和发展所需要的新鲜劳动力，投资转化为利润有了生产保障，从而达到了双赢的状态。

不过，一浪高过一浪的“民工潮”也让政府始料不及，在现实上对既定的城乡二元结构形成了冲击，乡村社会人口急剧缩减、农地抛荒、老年化、妇女化、儿童化现象日趋严重；城市社会交通拥挤、环境脏乱、就业紧张、治安恶化、超生突出等现象丛生。为了维护社会秩序的稳定，政府不得不出台一系列“堵”“疏”结合的社会政策，来对民工潮进行引导，以防止部分农民工加入“盲流”的队伍。

综观这一阶段我国的农民工社会政策发展史，我们可以发现，从1984年国家开放农民进城的限制以来，虽然在政策上对农民进城的限制时紧时松，但总体趋势还是逐步放开的过程。国家在制度上先后出台了许多保护与服务农民工的政策，尽管由于城乡分割及地区分治的管理体制还没有根除而很难发挥实际保障作用，但毕竟为农村劳动力移民提供了合法性的制度基础。

第三，进入21世纪，我国的“十五”计划明确提出促进农业劳动力大规模转移，农民工社会政策通过全方位调整发生了质的变化，进入科学规划的阶段。自2000年始，国家关于农村劳动力的流动政策一方面突出强调城乡统筹就业；另一方面积极推进相关方面的配套改革，为劳动力移民在就业、住房、卫生、小城镇建设等多方面提供全方位的制度性保障，以解决涉及农民工最直接、最现实、最关心的诸如工作、工资、工伤、子女教育等现实问题。

2002年，十六大报告明确提出，农村富余劳动力向非农和城镇转移是工业化和现代化的必然趋势。2004年1月，中央1号文件极大地推动了农民工社会政策的调整，文件强调：“进城就业的农民已成为我国产业工人的重要组成部分”，这说明我国政府承认了农民工的工人阶级属性和重要地位。2005年10月，劳动和社会保障部表示，将采取措施进一步改善进城务工人员的就业环境；进一步消除限制农村劳动力合理流动的歧视性政策，为进城务工人员提供良好的就业服务；加强对进城务工人员的职业技能培训；加大劳动保障监察执法力度；进一步做好劳动保障法制的宣传普及工作，在全社会营造尊重和善待进城务工人员，共同维护进城务工人员合法权益的良好氛围。

截至2015年年底，国家统计局数据表明，我国的农民工数量已达到2.8亿，他们已经转化为城市发展和经济增长的充裕劳动力，成为支撑国家经济从计划转向市场的主要力量。近年来，中央已经陆续出台了一系列维护农民工权益的政策法规，从总的趋势上更加重视农民工与主流社会的和谐关系，改变了农民工的社会文化地位，促进了农民工与主流社会的整合，尤其是国家和地方政府更加重视新生代“农民工”的整合，促成一个社会各界共同关注农民工、促进农民工市民化的良性局面。消除对农民工的歧视，让他们参与城市社会的建设，增加对城市社会的认同，逐步在城市落户，最终融入城市，共享社会发展成果，走向城乡一体化，实现城乡全面发展。

在科学规划阶段，我国的农民工政策在以人为本的科学发展观指引下，引导农民工科学流动，政策调整趋势从控制、疏堵策略到整合策略、国家与农民工关系的升华、农民工作为产业工人的主体、城乡一体化和城乡统筹，国家制定的相关政策和措施从战略发展高度赋予农民工“产业工人”的地位，体现了国家社会政策调整的科学性、长远性、系统性和战略性。

参考文献：

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[4]刘小年.中国农民工政策研究[M].长沙：湖南人民出版社，2007.

[5]费孝通.乡土中国[M].上海：三联书店，2013.