韩召颖　吕贤

关键词：美国外资安全审查;中资并购;国家安全;经济民族主义

基金项目：国家社科基金重大项目“中国构建新型大国关系的实践探索研究”（13&ZD049）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.04.017

在美国外资政策形成和演变过程中，外国投资者购买美企股权和控制美国境内生产性资产是否会产生国家安全风险，是一个永恒议题。1围绕这一议题的博弈始终受到美国经济民族主义周期性兴起的影响，并制约着不同历史时期美国外资政策的选择。与之相应，美国对待“外国投资”也是随着自身经济状态演化及经济挑战者的崛起而选择开放或保护，美国对待中国投资的态度也未超越这一逻辑。在此背景下，深入研究美国经济民族主义的主要特征及其对中资企业并购审查的影响和根源意义重大。

一、美国政府对中资企业并购的安全审查

中资企业因“国家安全”问题导致并购失败，最早可以追溯到1990年中国航空技术进出口公司收购美国姆科公司（Mamco Manufacturing Company）案。该案是在完成收购后被布什总统以威胁“国家安全”为由，迫使中国航空技术进出口公司撤回全部投资权益而告终。121世纪以来，伴随美国经济实力变迁和国内政治演化，美国经济民族主义在中美经贸领域的影响愈益显著。2005年，中海油以高出竞争对手10亿美元的竞价收购美国第九大石油公司优尼科，横遭国会干涉而失败。22012年10月，国会以“国家安全”为由，建议奥巴马限制华为和中兴两公司的赴美投资行为，最终迫使二者在国会听证会作证，保证投资不会对美国安全造成任何威胁。2013年7月，根据美国外国投资委员会（CFIUS）建议，奥巴马签发总统令要求罗尔斯公司限期撤出位于俄勒冈州的风电投资项目，引发轰动一时的“三一重工诉奥巴马案”。 3此外，因遭遇美国外国投资委员会审查而投资失利的中资企业既包括中国工商银行、中国化工、西色国际投资有限公司、唐山曹妃甸发展投资集团有限公司等国有或国有控股企业，也包括华为、万向集团及福建宏芯基金等民营投资实体。据美国外国投资委员会年报统计，2007—2014年美国外国投资委员会对中国企业并购审查由3件激增至24件，年均增长率87.5%。2013—2015年美国外国投资委员会共审查39个经济体的387起交易，被审查中国企业投资数量为74起，分别占到美国外国投资委员会当年审查总量的21.7%、16.3%和20.3%，年均19.4%，审查比重连续三年位居第一。4在美国外国投资委员会的审查历史上，一共有5起总统亲自否决的投资案例，而这全部与中国有关（见表1）。

表1 美国总统否决的外国投资案（截至2019年5月）

特朗普执政后，倡导“美国优先”，其政策的经济民族主义色彩愈发浓厚。在挑起贸易战的同时，特朗普还计划启动《国际紧急状态权力法案》，抑制中国在美国高新领域的投资，并加强盟国合作应对中国高新技术崛起。2018年7月，美国出台《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）对《外国投资安全法》（FINSA）做出修订，特别加强对数字贸易、新材料、通信及人工智能等领域的并购审查，并将中国列为“特别关注国家”名单。1截至2018年7月，特朗普政府已否决中国投资1起，因美国外国投资委员会审查而被撤销投资高达14起。2而“中兴禁售事件”“孟晚舟事件”及近期美国主导的敦促盟友放弃与华为合作的《布拉格提案》，在5G等高新领域限制华为等中资企业发展的意图已十分明显。

二、美国经济民族主义的主要特征

与经济自由主义相对应，经济民族主义并非一种传统的经济理论，而更类似于一系列以本民族利益为先的经济政策集合。4德国学者李斯特（Friedrich List）较早对经济民族主义的内涵做出诠释，认为经济民族主义与保护主义、重商主义密切联系，并具有固守经济传统和排斥外来强势经济力量的特征。5长期以来，关于经济民族主义的理论特色学术界缺乏共识，但从美国经济民族主义的历史表现来看，美国经济民族主义强调“国家利益至上”，重视“政府在经济发展中的作用”，奉行“保护主义基本原则”。

首先，“国家利益至上”或“美国至上”是美国经济民族主义的首要原则，尤其以提升美国经济利益为核心目标。经济民族主义者首先把国家利益置于个人利益、地区利益和国际利益之上。例如，坦賽（Shoshana B.Tancer）研究拉美经济后认为：“‘经济民族主义是指一个国家的这样一种愿望：在世界经济体制范围内掌握本国经济命运，以及在本国领土范围内行使主权，决定谁可以开发自然资源，谁可以参与各经济部门的活动。”6吉尔平（Robert Gilpin）具体强调国家利益，认为经济民族主义的核心思想就是经济活动应当从属于国家建设的目标，并服务于国家利益。7在此基础上，格林菲尔德（Liah Greenfield）在评价自由主义经济学鼻祖斯密（Adam Smith）和《国富论》所宣扬的“世界主义”时直言不讳：“世界主义是个花招，是英国民族主义的工具。”8世界主义在本质上也是一种经济民族主义，更确切地说是一种站在领先国家立场上的经济民族主义。例如，特朗普执政后指责民主党的“全球化政策”导致制造业外迁、就业岗位流失、贸易赤字飙升和国家债务高企，倡导“美国优先”，宣称不接受全球主义的虚假欢歌，把美国和美国公民的利益放在第一位。9以致于特朗普的贸易政策力图摆脱多边贸易规则约束，排斥外国竞争。例如，在运用反倾销、反补贴等传统贸易救济措施方面力度更大。仅2017年2—8月，美国就发起58起反倾销和反补贴调查，比2016年上升27%。10从2018年3月起，美国与中国、欧盟、日本、墨西哥及印度等已爆发不同程度的贸易冲突。此外，作为“美国利益至上”的新表述，“美国优先”在文化上具有强烈的排外主义倾向，宣扬种族主义和“白人至上”，限制外国移民涌入，反对多元文化主义。1为此，特朗普政府实行严格的移民政策，限制连锁移民和终止移民抽签制度，甚至不惜斥巨资在美墨边境修建“隔离墙”。

其次，美国经济民族主义强调政府对促进经济发展的重要作用，并运用经济政策加以引导。关于国家在经济发展中的角色，经济民族主义强调国家应采取民族性质的保护主义立场，要求政府通过政府补贴、受管制贸易和直截了当的保护主义政策来保护和发展国家战略性产业，致力于扩大经济规模，增进技术自主和保护产业安全。一方面，政府运用理论和政策引导、影响国家经济发展战略选择及对相关行业实施重点保护。历史上，无论是英国的“工业革命”，还是美国关于“工业立国”和“农业立国”的争论，无不渗透着主要政治领袖对国家发展的主观认识，并试图运用国家政策去落实。在发展美国民族工业的问题上，亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）富有远见且深谙“英国是如何通过关税保护从一个欧洲边陲小国崛起为工业化强国的”，21791年他向国会提交的《关于制造业的报告》（Report on the Subject of Manufactures）就包含了经济民族主义思想，报告建议“美国拒绝通过比较优势和自由贸易融入世界经济，应通过加征关税，保护国内民族工业发展”。 3李斯特师承汉密尔顿经济思想，并首倡“幼稚产业”（infant industry theory）保护，不仅为德国工业崛起和德意志统一奠定了雄厚的物质基础，也开创了政府通过政策引导和干预促进产业发展的先例。4另一方面，为打击竞争对手，美国政府也会直接干预商业竞争。正如前国务卿奥尔布赖特（Madeleine Korbel Albright）所言：“对所有打算从美国竞争对手处购买军火的人和想与受到美国制裁的国家做生意的人，美国会毫不犹豫地加以制裁。”52019年，根据法国阿尔斯通公司前高管皮耶鲁奇（Frederic Pierucci）切身经历撰写的《美国陷阱》一书详细记录了美国司法部如何利用《反海外腐败法》以“打击商业腐败”为名介入商业竞争，利用法律武器削弱竞争对手，协助美国通用电器公司（GE）并购阿尔斯通公司业务的过程。6尼尔·豪（Neil Howe）和威廉·斯特劳斯（William Strauss）在《第四转折点》（The Fourth Turning）一书中指出：“国家面临外部威胁时，需要重建体制以便应对危机，即使缺乏真正意义的威胁，领导人也可以伪造出危急的情形，以此激发出大众的集体行动。” 7上述思想深刻影响了特朗普的竞选策略和政策选择，包括渲染全球化危害、中国经济技术威胁和不公平贸易作为挑起贸易冲突和排斥国际规则的借口。特朗普政府以纳瓦罗（Peter Navarro）为首的白宫国家贸易委员会提出贸易政策建议，并在国防、基础建设和政府采购中监督实施“购买美国货，雇美国人”计划。82018年5月17日，国会出台新的外资安全法案，建议政府加强技术转移限制，包括扩大美国外国投资委员会的审查权限和范围，设立专门的“中国投资办公室”，对中国投资威胁的国会听证常态化及加强国防部和情报机构对外资安全政策的影响力，共同抑制中国投资威胁。

再次，奉行保护主义是美国经济民族主义的突出表现，而关税保护在早期经济民族主义政策中表现尤为突出。基于比较优势理论，亚当·斯密劝告新生的美国，正是因为美洲殖民地把几乎所有资本都投在农业上，那里才得以迅速富裕：“假使美洲人联合起来，或用其他激烈手段，阻止欧洲制造品输入……不但不能使其国家渐臻于富强，恐怕还会加以阻碍。”1独立之初，美国迅速迎来农产品出口的黄金时节，汉密尔顿提高关税、保护美国制造业发展的建议被束之高阁。1807年《禁运法案》和1812年英美战争导致的农产品贸易“中断”，迫使资本家把资金投向工业领域，美国民族工业得以诞生。1815年2月《根特条约》生效后，尽管海量英国工业品涌入，美国民族工业面临被扼杀的危险，但工业保护意识已经觉醒。马修·凯里（Mathew Carey）把汉密尔顿经济思想引荐给了新一代民族主义政治家，实行“关税保护”，支持民族工业发展成为经济发展的新纲领。在此期间，美国外交上奉行门罗主义，经济上实施极具孤立主义特色的保护主义政策，直到1894年超越英国成为世界最大工业国，并借助《巴黎和会》舞台改变其孤立主义和保护主义国策，转而倡导自由贸易，谋求世界经济霸权。好景不长，1929年经济大萧条导致世界范围内贸易保护主义急剧升温，《斯姆特-霍利关税法案》（Smoot-Hawley Tariff Act）将平均关税从38%骤升至48%。2从政策效果看，正是关税保护法案短期内限制了英德等制造業强国对美国的出口和投资，使得美国“幼稚产业”培育和工业化进程得到关键保护。

二战后，凭借强大国力，美国长期奉行开放性经济政策，推动全球贸易和投资自由化。20世纪70年代末，两次石油危机造成美元贬值，日本和西欧的企业通过跨国投资大肆并购美国的企业股权和实物资产，外资并购安全审查问题迅速升温。以日本为例，1985年《广场协议》签订后，日本为应对资产泡沫和改善日美贸易失衡，掀起“投资美国”的热潮。1985—1989年，日本最大的20宗海外收购中，有17件发生在美国，并购高新技术企业超过200家。3托尔钦（Susan Golchin）撰文称：“允许外资收购美国企业可能削弱美国科技潜能导致技术依赖，并丧失经济政策自主性。” 4参议员埃克森认为：“美国现行的外资并购政策存在诸多漏洞，在美元贬值条件下，美国公司更容易被收购。”5自此，美国投资保护主义空前高涨，1988年出台《埃克森-弗洛里奥修正案》，正式赋予美国外国投资委员会审查外资对国家安全影响的权力，外资并购安全审查成为经济民族主义在投资领域的新表现。“911事件”后，《外国投资国家安全法》进一步特别强化来自主权资本及“国有企业”的并购，对港口、电信及石油设施的并购成为美国外国投资委员会审查的重点领域。

对此，保守主义学者布坎南（Patrick Buchanan）在评价经济民族主义对美国崛起的贡献时指出：“正是汉密尔顿、亨利·克莱等制定的经济民族主义政策支撑美国在一个世纪内从一个落后的西海岸农业共和国崛起为世界经济霸权。”

三、美国经济民族主义对中资并购审查的影响

经济民族主义导致美国政府在投资领域干预和限制外资并购。作为一种隐形投资壁垒，经济民族主义对外资并购审查的影响表现为借助外资并购审查法规限制外资并购、政治力量公开介入和干预个案审查程序及外资安全审查造成“商业问题政治化”。

        （一）借助外资并购审查法规限制外资并购

通过外资安全政策和并购审查法规限制外资并购是美国经济民族主义在投资领域的首要表现。为提高投资审查效率，《外国投资安全法》及其实施细则希望收购方主动向美国外国投资委员会提交书面审查通知和并购信息，但在审查程序和审查标准上存在的关键概念模糊、审查程序不透明和标准不确定为美国投资保护提供隐形便利。

一方面，刻意保持“关键概念”的模糊性。同《埃克森-弗洛里奥修正案》一致，《外国投资安全法》也未对“国家安全”做出明确界定。考察美国外资并购立法史可知，国会认为应该避免对“国家安全”概念做出清晰明确界定，而是采用灵活宽泛的参考标准。美国财政部还主张：“任何美国外国投资委员会成员都有权并应当适用与立法授予其所代表机构的权力相一致的国家安全定义。” 1针对此类质疑，美国外国投资委员会公开拒绝就“国家安全”含义做出明确界定，显然是为了维护广泛的自由裁量空间。“国家安全”明确界定的缺失必然导致“国家安全”界限和范围的模糊，进而造成美国外国投资委员会裁判标准的不统一。然而，这种模糊又将助长国会和利益集团干预美国外国投资委员会审查，以及美国外国投资委员会滥用自由裁量权。2另一方面，无理由拒绝公开审查程序。在具体案例中，美国外国投资委员会仅公布审查结论，不提供做出审查结论的依据，对投资者要求提供“审查结论依据”的请求也置若罔闻。2010年5月“华为并购3LEAF案”中，美国外国投资委员会拒绝的理由非常简洁：“如果任由华为获取美国尖端通信技术，可能潜在威胁美国安全。”对此，华为也就审查程序公开提出质疑：“我们对于安全的理解，是不是还不能达到美国政府的要求，我们想知道，是不是已经掌握了华为有违反美国国家安全的事例，具体是什么能否告诉我们。美国政府是对华为的过去担忧，还是对华为未来的发展担忧？担忧在哪些方面？具体什么事情？我们能否一起找到解决的办法？”3然而，美国外国投资委员会的回应总是千篇一律：“对国家安全威胁的认定包含国家机密，公开裁判依据可能危害国家利益。”显然，这种回应完全是搪塞之词，难以平息投资者的疑虑。

此外，美国外国投资委员会审查处于“法律语境”下，在逻辑上对“国家安全”威胁的判断应采用实然性分析（law as it is），即美国外国投资委员会审查应以“国家安全造成现实损害”为前提。事实上，美国外国投资委员会以应然性分析（law as it ought to be）为基础，采用事前审查或“潜在危害”审查，这种逻辑假定缺乏严格的外部条件（程序公开透明）制约，其“价值中立”和程序正义无法保障，而美国外国投资委员会据此做出的审查结论，公正性必然存疑。

        （二）政治力量公开介入和干预个案审查程序

政治力量借助国家权力影响外资并购是美国经济民族主义干预投资并购的另一重要特征。国会和行政部门介入和干预美国外国投资委员会并购审查的主要方式，是通过国会议员提案和舆论渲染向美国外国投资委员会的审查施加压力。其中，国会议员提案是政治力量介入和干预外资并购审查程序最主要的方式。

《外国投资安全法》增强了国会的监督力度，国会的监察权包括：众议院和参议院司法委员会有权审议美国外国投资委员会年度报告、国会证明制度（certification of congress），1适时监察美国外国投资委员会已完成程序的交易。以2005年中海油并购优尼科案为例，尽管中海油做出诸多有利于美国利益和降低安全威胁的承诺，2仍然引发了国会的强烈关注。3审查期间，先后有64位联邦议员提案反对收购，理由是中国政府对中海油拥有70%的股份，交易资金来源于中国政府所有的银行贷款，优尼科的战略资产将优先供应中国市场，威胁美国能源供应安全。4同年6月30日，众议院通过议员庞勃的提案，即344号决议，声称：“中海油收购优尼科会对国家安全构成威胁并要求总统立即阻止或延迟交易。”同日，参议院也通过431号提案，要求“总统阻止该交易，并以削减美国外国投资委员会拨款相威胁”。5迫于政治压力，中海油于同年8月2日撤回并购。中海油收购案催生了针对中资企业能源并购的系列法案，特别要求国防部和国土安全部重视“中国的能源需求和能源政策对世界政治经济和美国安全影响的评估”。6无独有偶，2006年迪拜港口收購案也表明，投资发生在美英这样的同盟国家之间、美中这样的竞争对手之间或美朝这样的敌对国家之间，引发的安全担忧是完全不同的。7迪拜港口世界公司收购英国伦敦半岛公司位于美国的6个港口，美国外国投资委员会审查通过后，时任美国众议院发言人的哈斯塔特（Dennis Hastert）、参议院多数派领袖弗里斯特（Bill Frist）、国土安全部长皮特·金（Peter King）称迪拜港口公司的母国与“911事件”的恐怖分子有关联，而伦敦半岛公司是美国盟友所属，“将上述港口交给阿拉伯政府所有的企业经营，将会潜在威胁美国安全及其同盟关系”，8 为此，轮番向美国外国投资委员会施压，并要求启动重审程序。

政治力量强力介入和干预“商业交易”，即使在美国国内也存在争议。前财政部顾问盖宝德（Albert Keidle）称将“中海油收购政治化”会导致大国间运用权势划分“势力范围”确保本国能源供给与资本输出空间，长远将破坏美国及其领导下的开放、和平与繁荣。9而英国《金融时报》披露，从2002年起，反对中海油收购的64位联邦议员共收受其竞争对手雪佛龙公司10多万美元的政治现金，其中22位在过去三轮竞选中接受过雪佛龙捐助，而议员庞勃本人就曾收受雪佛龙1.35万美元。10应当说，国会对中海油并购的干预并非完全出于安全考虑，可能源于盲目的投资保护，更是雪佛龙公司“院外游说”的产物。此外，在2016年美国总统奥巴马否决福建宏芯基金收购德国爱思强（Aixtron）半导体公司一案中，政治力量介入外资安全审查甚至衍生出了所谓“长臂管辖”（long arm jurisdiction）问题，开辟了美国政治因素干扰中资企业并购的“新领域”。

        （三）外资安全审查导致“商业问题政治化”

美国商务部《国家安全审查指南》设定的外资安全审查逻辑是根据“威胁—脆弱性路径”评估投资并购是否威胁国家安全及其威胁程度，而对外资并购威胁能力的判断又与目标行业的脆弱性（fragile）和相关领域市场竞争相关联。

首先，外资并购审查与所谓“实业脆弱性”相关联，意在维护市场垄断和技术霸权。对实业脆弱性的界定，体现为《外国投资安全法》列举的11项参考因素，大致分为五大类，即敏感产业、敏感技术、敏感设施、敏感信息与敏感区域。之所以敏感，是因为美国认为，上述产业大多涉及高科技行业，相关产品、服务和技术供应短缺，原始技术转移及领先优势丧失会削弱国家安全，增加敌对国家的攻击能力。1同时，上述行业也多处于全球价值链（GVC）顶端，产业竞争较小，存在巨大的垄断利益。以半导体为例，美国社会认为半导体属于军民两用产业，外资收购可能造成半导体技术转移和丧失，甚至还可能造成美国的半导体市场优势被竞争对手反超。自半导体产业诞生起，美国就主导着全球半导体行业的技术革新和市场份额。借助美日企业合作的机遇，以1980年日本率先研发出动态随机存储器（DRAM）为标志，日本在全球半导体市场上迅速崛起。截至1988年，全球10大半导体公司中，有6家是日本企业，1989年占全球半导体市场份额的49%。2基于日美技术合作加速日本技术崛起的历史教训，《外资国家安全法》将所谓“产业脆弱性”与正常技术进步和商业竞争相关联，美国借助外资安全审查抑制外部竞争者崛起，维护技术优势，获取垄断利润的意图非常明显。与之相应，在“三一重工诉奥巴马案”中，美国外国投资委员会认为Butter Creek风电厂地处美国海军“空中禁区”，威胁美国军事安全，要求Ralls公司停止该项目运营。3事实上，该区域至少存在上百个其他国家所有或运营的风力发电设备。同样的区域，同样是第三方拥有或运营的发电设备，其他国家的投资却并未遭遇美国外国投资委员会审查。4尽管有学者将对华投资“双重标准”归结为由美国外资政策的“政治内核”所决定的，但研究发现，该案的发生与金融危机后中美在风力发电设备和新能源研发领域的激烈竞争存在直接关系，此前美国已经在WTO针对中国的新能源产业连续发起诉讼，实则饱含强烈的市场保护意图。

其次，对中资企业的审查范围扩大到所有制结构、融资来源及公司内部治理。一方面，无视中国国情和国有企业改革成效，美国外国投资委員会刻意忽略中国国企所有权和经营权分离的事实，曲解中资企业的投资意图，以此抑制国有控股和参股企业赴美并购。解决投资争端国际中心（ICSID）依据《华盛顿公约》，对企业国际投资“行为属性”的认定采取“经营说”，核心是企业的实际经营行为，即只要企业在法律上具有法人地位，就当然属于解决投资争端国际中心所认可的“国民”，而不论法人的出资人是国家还是公民。 6然而，美国《外国投资安全法》提出所谓“受管辖交易”（covered transaction）概念，对企业投资的“行为属性”采用“控制说”，将美国外国投资委员会审查的重点转向主权资本和国有企业。而“外国政府控制交易”的概念进一步指出，政府拥有所有权或控股权就意味着政府控制了企业，进而推断出国有企业整体或部分代表国家行为，其投资行为也必然承担国家政策使命的结论。国有企业是中国最具竞争力的市场主体，也是对外投资的主力军。2003—2010年，中国对美直接投资116.7亿美元，其中国有企业占据总金额的65%，1彰显出强大市场竞争力。另一方面，美国还指责中国具备市场竞争优势的“民营企业”接受政府资助，且公司治理结构不透明。在实践中，美国外国投资委员会除考量中国企业的所有制结构外，还进一步延伸到中国民企的融资来源、内部治理机制，甚至企业高管的任职经历等。随着华为和中兴在电信领域崛起，2007年和2011年华为两度并购美国3COM和3LEAF公司遭遇美国外国投资委员会干预而失败，2012年美国众议院情报委员会要求华为和中兴出席国会听证会，要求阐明与中国政府的关系、“党委”在公司所扮演的角色，并公开内部文件，但两公司以可能泄露“商业机密” 为由拒绝。但调查小组认为，两公司拒绝提供“内部材料”恰恰说明中国政府对这些公司及其经营施加了控制。2事实上，在国际投资争端中，美国政府常以保护“商业机密”和“政府中立”为由，阻止外国政府或仲裁机构要求美国公司公布信息的要求。

事实上，外资并购审查跨越经济、政治和法律范畴，但鉴于审查程序置于“法律语境”之下，学术界大多视之为国内法视阈下的法律问题，以致于对外资并购审查所隐含的大国权力竞争和利益集团博弈等“政治内核”认识不足。

四、经济民族主义干预中资企业并购审查的缘由

普特南双层博弈理论认为，国家对外经济政策选择受到国际和国内两个政治过程的影响。应当说，当前中美投资领域经济民族主义盛行也与美国内外环境变化密切相关，即“国际体系下的中美战略竞争加剧”与“美国国内围绕中国投资的经济和技术博弈”产生的互动是美国外国投资委员会强化中资企业并购审查的根源。

        （一）中美实力竞争与对华并购限制

肯尼迪（Paul M. Kennedy）就曾提出“美国也将难免历史上因帝国过分扩张而衰落的风险和尴尬”的结论。3而经济民族主义在美国的周期性兴起正是国际体系内力量博弈和美国自身实力变迁的必然结果。

一是对“中国崛起”效应的疑虑。美国社会占主导地位的大国历史观认可“国强必霸”的逻辑，即经济大国必然走向军事大国，最后必然走向政治大国。在这种逻辑假设下，美国主流精英得出结论，中国崛起必然在国际体系内与美国形成竞争关系，双方的冲突无法避免。4例如，米尔斯海默（John J. Mear-sheimer）就认为，中国崛起后中美争夺国际体系主导权的冲突将无法避免。5与日本不同，作为全方位崛起的大国，中国必然成为类似美国的集经济、军事和政治于一体的超级大国，挑战美国的霸权地位。前安全官员坎贝尔（Kurt M. Campbell）和拉特纳（Ely Ratner）认为，美国通过“接触”和“融入”将中国纳入美国主导的国际秩序，进而修正和塑造中国行为的战略目标已经失败。6在战略实践中，特朗普政府把中国定位为“战略竞争对手”（rival power），并认为中国挑战到美国的权力、影响和利益，并正在试图侵蚀美国安全和繁荣的基础。1基于上述逻辑，美国认为，中国崛起必然会引发国际秩序的利益再分配，倘若继续纵容中国经济发展，综合国力持续上升，无疑是在培养美国的“掘墓人”。

二是维护美国经济霸权特别是金融霸权的需要。首先，中国制造业崛起后，“走出去”战略推动中资企业积极赴美并购。据统计，2010年中国制造业占全球总产值的比重上升至19.8%，首度超越美国19.4%的水平，3迄今仍稳居世界第一。制造业产值下降正是造成美国贸易赤字、失业率及贫富分化上升等经济社会问题的主要根源，而制造业的崛起则奠定了中国参与全球投资博弈的物质和技术基础。其次，中国庞大美元储备的保值压力是中资企业赴美并购的另一动力来源。在“牙买加体系”下，美元发行脱离黄金储备的硬约束条件，但随着美元在海外市场的积累，形成外部美元持有者对美元贬值的预期压力。加入WTO后，中国外储规模急剧扩大， 2014年9月达到3.88万亿美元的历史高位，截至2019年2月仍维持在3.09万亿美元，高居世界第一。4传统上购买美债是美元储备保值的首选方式，但美债收益率长期低于3%，2017年底更是低至2.41%，远低于外资在华年均5.5%的收益率。5金融危机后，美联储量化宽松政策造成中国蒙受巨额损失，中国必然存在把美元储备转化为美企经营性资产或股权的内在动力。2013—2018年，中国赴美FDI投资总计达到477亿美元，年均80亿美元。6同理，为维护经济霸权，美国就必须限制或筛选外国资本对美国资产、技术和股权的收购行为，这也是美国外国投资委员会强化审查的重要诱因。

此外，2008年金融危机导致美国惯常的霸权融资路径难以延续。8按照惯例，美国霸权集中依赖两大支柱，即以技术优势为核心的军事霸权和以美元的国际货币地位为核心的金融霸权。为此，美国必须同时充当国际体系内的“警察”（以高科技为依托，维持霸权体系稳定）和“银行”（发行美元充当国际交易媒介，并收取铸币税）的双重角色。于是发行“美元纸币”是美国霸权成本的主要融资渠道，并由此将“霸权成本”分摊给全球美元持有国，如外向型经济体日本、中国及“亚洲四小龙”和能源经济体如沙特、阿联酋等国家。然而，美元体系暴露的内在缺陷、美联储量化宽松及系统性金融风险累积导致国际社会呼吁改革国际货币体系。2009年G20伦敦峰会前夕，央行行长周小川提议“创造一种与主权国家脱钩并能保持币值长期稳定的国际储备货币”，引发国际热议。1因此，出于保障霸权融资渠道畅通的考虑，美国也必须利用美国外国投资委员会审查拒绝、阻止或延迟中国通过投资将巨额美元储备转化为美国实物资产。

        （二）國内政治逻辑对中资企业并购审查的干预

国际体系内双重角色矛盾的内部转移造成美国各思想流派、政党和利益集团围绕中资企业并购和美国外国投资委员会审查展开激烈博弈。然而，中资企业并购造成美国不同市场主体利益分化、美国社会对技术转移的忧虑和国内选举考量构成中资企业赴美并购审查的主要因素。

一是中资企业并购造成的经济利益分化及其博弈。全球化政策造成美国国内利益格局的分化，不同市场主体对美国外资政策的影响复杂化。一方面受益于全球化和市场开放的行业、地区和阶层主张保持市场开放，支持中资企业赴美并购，同时鼓励或迫使中国开放外资准入，限缩外资准入“负面清单”，向美企开放包括航空、媒体、通信及金融保险等美国享有传统优势的行业;另一方面，国内全球化竞争的失败者和得益于市场保护的部门和产业，例如军工、钢铁、纺织品等行业和政府强力部门（包括国防部、国土安全部和情报部门等）则更倾向对中国资本采取限制态度，并通过“院外游说”对外资政策制定和美国外国投资委员会的个案审查施加影响。然而，伴随美国整体对外战略取向——反全球化与经济民族主义——在对华政策中主要聚焦于双边层面的经贸议题，“中国经济威胁论”“美国吃亏论”等谬论四起，阻扰中国资本进入美国市场成为全球化竞争失败者的本能反应。2017年，华为以27%的市场占有率稳居全球通信设备市场第一，中兴也以10%成为全球第四大通信设备供应商。然而，二者在美国市场的占有率长期低于1%，这与美国对二者赴美投资的长期打压直接相关。2据《金融时报》估计，5G市值大约12.3万亿美元，在5G通信标准博弈中，华为、中兴等中资企业抱团与高通（Qualcomm）、英特尔（Intel Corporation）等美国通信巨擘激烈竞争。3应当说，无论是以“违反制裁令”展开调查，还是以“技术剽窃”相抹黑，其目的都是迫使具备市场竞争优势的中资企业退出美国市场，并相机削弱中资企业的全球竞争力。

二是美国社会忧虑中资并购导致技术优势丧失。如同《广场协议》签订后的日美投资关系，“中国制造2025”迅速引发美国朝野对中国投资的警惕，政治精英对技术优势丧失的担忧空前高涨。特朗普首份《国家安全战略报告》即声明：“科技创新和技术领先对维护美国安全意义重大，为维护创新基础就必须在研究和技术方面保持领先。同时为减少外来竞争者侵犯美国公私部门的技术和知识产权，政府必须与国会一道努力强化美国外资安全审查委员会的职能，确保其能管控当前和未来的投资风险。”4 “中兴禁售”“孟晚舟被扣”和《外国投资风险评估现代化法案》出台是2018年度以来与中美技术竞争密切相关的三大事件。2018年4月，美国商务部以“中兴未完全履行2017年与美国达成的协议”为由，7年内禁止美企向中兴出售零部件，该案最终以“中兴缴纳10亿美元罚款，改组董事会并接受美国派员监管”为代价换取解除禁令。57月23日，《外国投资风险评估现代化法案》对《外国投资安全法》做出最新修订，把美国外国投资委员会的重点审查对象瞄准“中国制造2025”所列行业。2019年1月29日，美国司法部指控华为及孟晚舟窃取美国技术、华为设备用于间谍活动及违反对伊朗制裁，正式向加拿大提出引渡请求。1 接着在5月15日，美国商务部工业安全局（BIS）将华为及其68家关联企业列入出口管制“实体清单”（entitylist）。2至此，被美国商务部工业安全局列入实体清单的中国机构总计261家，涵盖高新技术企业、研究机构、高等院校等。3鉴于对第四次工业革命的重要意义，5G竞争已不是单纯的高科技竞争，更是一种全球生产关系和价值链主导权的竞争，背后折射出国际利益、规则权力，甚至是制度性质的政治经济竞争。在此意义上，上述行为显系美国针对中国高新企业可能挑战美国技术垄断做出的反应，对中兴和华为的技术封锁会阻滞中国通信产业技术跃进和对世界市场的开拓。中美“科技战”打响，美国外国投资委员会审查在所难免。

此外，国内选举利益也是对华投资限制的重要原因。经济全球化加剧了美国精英阶层与普通民众的裂痕，特朗普胜选相当程度上得益于高举保护主义大旗和宣扬“美国优先”的理念。同时将美国的社会经济困境归咎于民主党政府推动的全球化政策，尤其诟病中国窃取美国知识产权削弱了美国的竞争力，因而主张对中国投资严加限制。特朗普的对华经贸政策迎合了其国内某些选民的心理，成功帮助其转移社会矛盾焦点。在特朗普政策的影响下，美国国内原本支持自由开放经济政策的政治力量，出于争夺选票的考虑，也竞相转向对华经贸施压。在中美经贸问题上，美国国内正在逐步达成一致，共同推动对华贸易和投资限制。

五、启示与建议

美国外国投资委员会审查的本质就是通过拒绝、阻止或延滞外国资本并购美国资源和技术，达到捍卫美国军事、经济和技术霸权的目标。为化解美国外资安全审查困境，在鉴戒美国外资审查经验的基础上，中国应从培育自主知识产权、改善投资策略、强调外资安全审查对等与构建国内救济机制三个方面着手：

第一，培育自主知识产权，增强对美经济影响力。在中美“技术战”背景下，中资企业创新能力薄弱和缺乏核心技术正是美国外国投资委员会审查的潜在诱因。因此，继续鼓励自主知识产权研发和培育企业竞争优势是推动中国产业向全球价值链高端迈进的关键。只有更多像海尔电器、福耀玻璃及大疆无人机等具有技术领先优势的企业赴美投资，才能从根本上影响和改变美国的外资安全审查政策。对此，除“中国制造2025”在国家层面做出战略规划外，科研机构和企业已在芯片研发等高新领域掀起研究热潮。而2018年7月，联合国知识产权组织（WIPO）发布的《全球创新指数排名》中，中国排名上升至第17，也是值得关注的积极信号。

第二，改善投資策略，科学选择并购对象。针对美国外资安全审查，中国投资者特别是国企应注重并购策略选择。一是做好市场前期调研。不仅要准确掌握并购项目细节，包括是否涉及美国关键产业和技术、参与政府采购及地理位置毗邻敏感区域等，还要深入研究并购项目所在州的外资政策、并购对象与政府及议员的关系，中资企业并购记录及对中国投资的态度等。二是科学选择并购对象。鉴于2018年《外国投资风险评估现代化法案》进一步加强技术并购审查，把高精尖技术和新兴技术如大数据、人工智能和通信等列为重点审查对象，这也与“中国制造2025”优先发展的“十大技术”相重合。对此，中资企业选择并购对象应充分兼顾上述事实，做到有的放矢。

第三，强调安全审查对等与构建国内救济机制。中国《外商投资法》提出构建外资安全审查制度，并重视外资安全审查对等问题。审查对等原则要求中国外资审查部门对来自美国的并购申请实行同等审查待遇，如此可以逆向制约美国外国投资委员会滥用审查权力及美国国会的不当干预，而中国商务部计划启动《不可靠实体清单》制度，已经引发海内外的高度关注。此外，鉴于中资企业遭遇审查时，除做出“安全承诺”、诉诸舆论及尝试美国司法救济（如“三一重工诉奥巴马案”）外，商务部可考虑成立专门救济机制，除为中资企业提供应对美国外资安全审查的专业建议外，在类似“中海油案”“华为案”等涉及国家重大利益的投资中，及时协调商务、外交、法律部门对美国政府施加影响，确保中资企业的合法权益。