中美外国人永久居留制度比较研究

2019-08-28孙郝蕾

政法学刊 2019年3期

孙郝蕾

（中国人民公安大学国际警务执法学院，北京 100032）

伴随着全面深化改革和对外开放的不断推进，我国经济逐步转向高质量发展阶段，北京、上海、广州、深圳等一线城市已成为国际化大都市，居民幸福指数不断提高，我国正成为越来越有吸引力的移民目的地。据公安部数据显示，近年来我国永久居留证件签发量有所增加，2018年上半年，批准2409名外国人在华永久居留，较2017年同期增长109%。①公安部出入境管理局网站[EB/OL] .http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2254999/c6181114/content.html，2018-07-23.2015年，由中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中明确指出，要“健全完善外国人在中国永久居留制度”②《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》[EB/OL] .http://politics.people.com.cn/n/2015/0215/c1001-26570871.html，2015-02-15.，在此种情形下，我国应进一步完善外国人永久居留制度，提高在华外国人的管理水平。

一、外国人永久居留制度简述

外国人永久居留制度是指一国审核申请在其国内永久居留的外国人的资格条件，并向通过核查的人颁发永久居留证件，使其有权在该国附条件地无限期居住和停留并在该国享有一定权利和待遇的综合性法律制度。该制度以国家利益为核心并兼具保护人权的原则，在内容上包含了与外国人永久居留相关的法律体系、管理体制、签证法律制度、难民政策等方面。从流程上来看，申请人的申请、主管机关的受理、审批、签发证件等均需经过法定程序，且永久居留证的效力并非能够无限期延续，例如，美国移民法规定，取得永久居留证件的外国移民在连续离境超过一年后，其移民签证将被没收并不准入境，由此可见，永久居留权的取得、延续均需满足一定的条件，在条件不成就时，主权国家有权力予以剥夺。外国人永久居留制度是国际移民发展到一定阶段的产物，各国依据自身的政治、经济、宗教、社会文化等因素结合国际形势独立自主的决定是否接收、如何接收以及如何管理在本国永久居留的外国人，以达到吸引外国高层次人才、留住本国外籍人才、吸引外商投资以及维护和保障人权的目的。

现如今，美国作为世界上最大的移民国家，其移民历史悠久，有关移民的政策、制度经历了较长的发展历程，积累了丰富的经验，其对于人权的保护、对人才和资本的吸引值得学习和借鉴。本文将从中美两国外国人永久居留制度的比较入手，分析中国存在的问题及完善方法，为我国建立完善、便捷、高效的外国人永久居留制度提供智力支持。

二、中美外国人永久居留制度比较

外国人永久居留制度内容庞杂，为使得分析更加清晰、全面，笔者将从法律体系、管理体制、签证法律制度以及难民政策这四方面展开比较论证。

（一）法律体系比较

1.美国外国人永久居留制度法律体系

美国的移民制度经过较长时期的发展，已形成了完备的法律体系，有关外国人永久居留的法律规范种类齐全、内容丰富、可操作性强，纵向来看可分为四个层次：第一是法律层面。相关的移民法及其他单行法中有关外国人永久居留制度的规定，构成了美国移民制度的法律基础，在整个法律体系中起顶层主导作用。例如1952年《移民与国籍法》以及在之后的1965年、1976年、1981年、1988年、1990年、2002年对其进行的修订而形成的《移民与国籍法修正案》《1990年移民法》《2002年家庭保荐移民法案》等；第二是各级法院做出的司法解释，是对移民法律中概括性、原则性问题所做出的解释和说明；第三是联邦政府法规，为具体执行移民法律而制定的详细规范，是移民法律的具体适用；第四是行政机关内部根据本部门业务的实际需要而制定的规范性法律文件，是具体行政人员在处理移民事务时的直接依据。这四部分层层细化、互为补充，形成了一个综合治理的法律框架。其中，位于第一层次的《移民与国籍法》是美国移民法律体系中最主要的法律，该法共分为五部分：总则（ACT101—107）、移民管理（ACT201-295）、国籍（ACT301-361）、难民救济(ACT401—414)、法律救济(ACT501-507)，主要包括移民、国籍、难民、法律救济四项内容，明确将移民法和国籍法衔接起来。①Immigration And Nationality Act[EB/OL] . https://www.uscis.gov/ilink/docView/SLB/HTML/SLB/act.html.该法以移民为核心，详细规定了移民管理机构、签证、移民技术手段、出入境检查、居留管理、法律救济、社会融入与归化入籍、难民、处罚性措施等几乎所有移民管理事务，是一部系统性高、实操性强的法律。

2.我国外国人永久居留制度法律体系

公安部与外交部于2004年联合发表了《外国人在中国永久居留审批管理办法》（简称《外国人永居办法》）。该实施办法规定了投资移民、职业移民以及亲属团聚移民三类永居移民，以及每种移民的申请条件、流程与审批程序，规范了外国人在中国永久居留的申请与审批工作，标志着绿卡制度在中国的正式实施。由于时代的变迁、社会的转型，为了规范签证的签发和外国人在中国境内停留居留的服务和管理，全国人大常委会于2012年6月30日适时推出了《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》），并以此为基础颁布了《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》（以下简称《外国人入境出境管理条例》）对《出境入境管理法》进行了一定程度的具体化，但其中与外国人永久居留相关的内容甚少，《出境入境管理法中》只有第四十七条、四十八条、四十九条对外国人永久居留做出了规定，《外国人入境出境管理条例》中仅对外国人居留的有关事项做出了规定，而没有具体区分短期居留和永久居留，也没有对由短期居留到永久居留的转化做出说明，具体不足将在后文详述。此外，各级地方政府也针对外国人在中国境内的居留事务制定了相应的地方性规章。例如，广东省人民政府通过的《广东省外国人管理服务暂行规定》就外国人在广东省内的居住、就业、经商，执法机关的权力、职责、执法程序以及处罚性措施等做出了规定。我国现行与外国人永久居留相关的规范性文件共七部，形成了法律、行政法规、部门规章、地方性规章四个不同的效力层级，共同构成了永居管理的法律体系并在各自阶位上发挥着重要作用。

3.法律体系比较小结

在法律体系方面，我国存在的问题主要体现在：一是立法思想存在局限性。我国的外国人永久居留制度是以出入境管理为核心的，这对维护我国国家安全、加强对境内外国人的管理有一定的帮助，但这种较强的管理意识与对外开放的市场需求存在出入，以出入境管理为核心的立法思想已不能满足我国当前的现实需要；二是法律体系不健全。我国与永久居留有关的规定散落于多个不同的法律文件中，以行政法规、部门规章居多，且立法着眼点多在于审批、就业、医疗等个别问题上，法律位阶低，法律之间、部门之间的衔接不够紧密，在制度上未形成体系；三是法律规范的内容与效力倒置。《中华人民共和国出境入境管理法》中有关外国人永久居留的规定甚少，且内容概括模糊，主体规制性不强，无法从法律层面规范主导外国人永久居留管理事务[4]，具有实际操作性的行政法规、规章。如规定在中国永久居留的外国人享有待遇、参加社保等规范性文件法律阶位低、效力不足，缺乏权威性。

（二）管理体制比较

1.美国外国人永久居留制度管理体制

美国主要的移民管理机构有国务院、国土安全部、劳工部、卫生与公众服务部、司法部。其中，国土安全部是美国外国人永久居留管理的主要行政机关，下设海关与边境保护局、公民及移民服务局、海岸警卫队、联邦紧急事项管理局、移民及边境执法局、运输安全管理局以及监管服务司，其中涉及移民管理的主要部门有公民及移民服务局、海关和边境保护局、移民与边境执法局，分别负责移民管理与服务、入境检查、案件执法工作。三部门相互独立、分工明确。境内外国人永居管理以公民及移民服务局为主，公民及移民服务局在全国设有四个服务中心和三个区，三个区分别设置三个移民分局，分局下又设置了33个支局，负责处理移民的申请，永久居民的管理与服务以及归化入籍等日常的移民事务。海关和边境保护局负责外国人入境检查，即对意图在美国永久居留的外国人在入境时予以检查，其目的是防止恐怖分子进入美国、处罚非法入境人员、查处毒品及违禁品。移民与边境执法局负责美国境内移民法的执行、口岸管理和边境线管理，对在美永久居留的外国人的犯罪行为进行调查和处置。国务院、劳工部、联邦调查局等在其各自的职权范围内对国土安全部予以协助。司法部负责审理移民上诉、审查复议案件，并以此来监督国土安全部对移民法律的执行。

2.我国外国人永久居留制度管理体制

我国现行的外国人永久居留管理沿用了苏联的混合管理模式[5]，由中央政府将权力下放于下辖的各部委，由多个不同部门混合进行管理，具体的管理机关以公安部为首共有十五个部门之多。公安部主要负责外国人永久居留事务的受理和审批，公安部下属的边防检查机关负责出入境边防检查，对来华定居的外国人在入境时进行检查；外交部及其授权的地方外事部门负责受理由中国境外递交的入境、居留的申请以及签证的签发。公安部和外交部是我国境内外国人管理的主要机关，国务院台办、国务院港澳办、侨办、交通运输部为辅助机关，其他政府机构如商务部、人力资源与社会保障部、国家工商总局、国家旅游局等在办理具体外事事务时，依照各自职责权限分别参与管理，特别是针对已获批在中国境内永久居留的外国人教育、就业、医疗等问题。

近年来，来华工作生活的外国人不断增多，对我国的移民管理服务提出了新的要求。为更好地对移民和出入境管理统筹协调，形成移民管理工作的合力，2018年3月，国务院将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，建立国家移民管理局。移民管理局负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，承担移民领域国际合作等事务，国家移民局的成立是新时代国家移民管理改革迈出的至关重要的一步，我国在建立移民体系的探索中将开启新的征程。

3.管理体制比较小结

在管理体制方面，我国存在的问题主要体现在：一是管理模式滞后、信息交流不畅通。我国与外国人永久居留管理相关的部门有十五个之多，部门之间横向并立，职能关系交叉，相互独立且不相协调，缺乏信息共享机制，导致决策封闭，效率低下；二是社会认同度低、缺乏权力保障，取得永久居留证的外国人在凭此证件参与社会活动时受限。例如在购房贷款、参加医保、社保等方面无法全面做到与国民同等待遇，永久居留证只赋予了外国人合法身份，而社会融入与归化体系尚未建立，使得外国人虽有权在中国永久居留，却无法与中国社会兼容。2018年3月，全国人大会议表决通过了国务院有关组建国家移民管理局的决定，这无疑迈出了我国移民管理改革史上至关重要的一步，但空有执法机构而缺少对于执法程序的规定使其形同虚设，无法发挥其应有的作用。因此，建立一套全国统一的规范的执法程序就显得尤为重要。

（三）签证制度比较

签证制度在国际移民跨国迁徙的过境、入境过程中有至关重要的影响。联合国在2002年的《国际移民报告》中指出，“人类的一个基本特征是从一个地方迁移到另一个地方”。然而，人类移民的基本特征并不意味着人们可以不受限制的随意迁徙，因为在实践中国际移民跨过国境通过或者进入相关国家的权限，处于相关国家的主权管辖之下，其具体表现为对相关国家签证的获取。而签证的申请、审批及签证的种类和权限，则统一为签证制度。

1.美国外国人永久居留制度之签证制度

为对入境人员进行有效监管，美国对签证制度的规定非常之详细。美国签证分为移民签证和非移民签证，移民签证适用于计划在美永久居留的外籍人员和其他无国籍人员。移民签证根据是否受到配额限制，可分为不受配额限制的移民签证和受配额限制的移民签证。非配额移民签证适用于美国公民的直系亲属，包括美国公民的父母、配偶及21岁以下的未成年子女；其他移民类别例如职业移民、抽签移民、难民以及美国公民的其他亲属均受到配额的限制。美国移民法制定的宗旨是吸引国际优秀人才和优质资本以照顾本国利益，因此，需具备较高知识技能的职业移民便成为配额分配的重点，同时也是大多数人的选择途径。职业移民包括优先人才（EB-1）、具有高等学位的特殊技能专业人士（EB-2）、专业技术工人和其他工人（EB-3）、特殊移民（EB-4）和投资移民（EB-5）五种，具体申请条件如表1所示。[6] 129-131

表1

移民签证以移民美国定居为目的，申请人一般须先根据自身所满足的条件向美国移民局提出签证申请，待移民局审核通过后，申请人凭借“批准文件”向美国驻外领事馆申请相应的移民签证。此外，根据1990年的《美国移民法》规定，凡是在美国有亲属关系的移民申请都能得到优先处理，且为家庭团聚而形成的亲属移民不受配额限制，而意图凭借高级技能和大量资金移民美国的外国人要受到配额的限制，这表明美国对于人权的重视和保护在某种程度上要高于对人才和资本的关注。

2.我国外国人永久居留制度之签证制度

2013年实施的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》规定，我国签证共分为16类，分别是C签证、D签证、F签证、G签证、J1签证、J2签证、L签证、M签证、Q1签证、Q2签证、R签证、S1签证、S2签证、X1签证、X2签证、Z签证。[7]其中，只有D字签证签发给永久居留的人员，也缺乏其他签证向D字签证的转化机制，签证种类不够丰富，未对每一签证类别进行详细划分，也未采用配额制等筛选和过滤手段。在永久居留制度的适用对象方面，我国关注的重点主要集中在投资移民和技术移民，对于家庭团聚移民，虽然在2004年颁布的《中华人民共和国外国人永久居留办法》第六条第一款中有所规定，但条件较为严格，需在中国有稳定生活保障和住所，且要求婚姻关系存续期满五年，期限过长。

3.签证制度比较小结

在签证法律制度方面，我国存在的问题主要体现在：一是签证类型划分笼统，种类相较简单，与永久居留相关的签证仅有D类，反观美国签证划分精细，有24类约70种。移民签证可细分为六大不同的小类，职业移民下又以阿拉伯数字为名继续细化，这种精细化的分类使得执法操作更加实用高效；二是配额制度缺失，应当在签证准入体系中增加配额制等技术手段进行移民配置，以对移民红利进行合理开发利用；三是身份调整机制僵硬，一般而言，持有非移民签证入境的外国人可在需要之时申请签证转换，由非移民身份调整为移民身份，但我国缺乏由短期停留转化为永久定居的衔接机制，例如学习类签证转换为永居签证等，不利于对人才的挽留；四是对于人权的重视和保障程度较低，家庭生活权是人类的一项基本权利，而我国现有法律对于亲属团聚移民的规定较少且条件较为严苛，这不仅不利于我国人权的发展进步，且有损我国的国际形象。

（四）难民政策比较

1.美国外国人永久居留制度之难民政策

经过一个多世纪的发展演变，美国建立了目前世界上最完善的难民接纳体系，其难民政策包含难民立法和避难政策两部分。[8]难民立法是指国会通过法律形式确认申请避难者的条件和入境后的援助措施，避难政策主要包括申请避难的一系列流程和规定。决定避难申请者是否有权进入美国是宪法赋予联邦政府的权利，因此，美国行政当局在难民政策的制定中享有主导权，但其权力的行使受到国会的制约，国会在政府出台的政策框架下制定难民法律，同时通过立法和财政拨款来限制政府的主导权利。美国为应对难民问题先后出台了多部法律，美国国会于1948年6月制定的《战争难民法》是美国历史上第一部真正意义上的难民法律，由于当时正处美苏冷战时期，因此，该部法律充满浓厚的反共主义色彩；随着冷战的加剧，随后出台的《1953年难民救济法》明确定义了反共难民，并专门划拨额外指标予以接收；20世纪70年代以后，美国经济萧条，难民安置资金严重亏空，当局不得不考虑收紧难民政策以缓解财政危机，国会以此为背景出台了《1980年难民法》来限制入境美国的难民数量；“9 .11事件”后，美国出于国内反恐因素的考虑，极少接纳来自阿富汗、伊拉克以及中东地区的难民。从当前形势看，反恐意识形态仍将继续影响美国对来自穆斯林国家难民的接纳。作为一个在国际上倡导自由和人权的国家，美国对于难民的接受表现出较高的开放性和包容性，然而在现实利益需要与人道主义精神相结合的过程中，其国家利益仍从根本上决定着难民政策的收紧和扩大。美国的难民政策是国内利益、国际形势和对外战略综合作用的结果。因此，在不同的历史时期和发展阶段，难民政策也随着对国家利益的考量而不断发展变化。

2.我国外国人永久居留制度之难民政策

改革开放四十周年以来，我国社会面貌发生了翻天覆地的变化，来华避难和申请难民地位的人数显著增多。目前我国的难民分为两个部分：一是个别难民，主要是2004年布隆迪和索马里的留学生以及2014年以来的非洲难民，此类难民因其母国内战乱冲突频繁而流离失所或被迫留在中国；二是印支难民，印支是指越南、老挝、柬埔寨三国，由于历史原因中越关系恶化，越南强制驱逐境内华人华侨，加之当时老挝、柬埔寨国内局势动荡，在我国的西南边境处形成了震惊世界的难民潮。目前我国与难民相关的规定主要集中于宪法和出入境管理法中，1982年宪法第三十二条第二款明确表示，外国人有权因政治逃难来华寻求庇护，2012年《出境入境管理法》第二十条、二十三条、四十六条、四十七条中，分别对外国人因人道主义原因而紧急入境、临时停留或永久居留的情形进行了规定。联合国难民署驻华代表处是我国难民政策的主要执行机构，负责处理审理避难者的申请、身份的甄别以及发放相应证件等事务。我国并没有设立专门的责任部门，专门对难民署的认定结果进行审查。[9]

3.难民政策比较小结

在难民问题上，我国于2016年加入国际移民组织，并先后签署了《难民和移民纽约宣言》和《全球性难民和移民协议》。虽然我国参与订立的国际条约已明确承诺了我国在处理难民问题上会承担更多的国际责任，但完善的难民管理体系还远未成形。有关难民法律单薄，管理机构职权不明，审批程序和甄别标准缺失，对于不符合条件的难民应如何驱逐以及是否赋予难民永久居留的权利等问题均未得到解决。

通过以上比较，我国的外国人永久居留管理制度存在明显的滞后性，苛刻的准入条件和不完善的评估体系导致人才评估标准的不合理，法律体系和管理体制的欠缺使得有意来华的外国人无从着手，却为非法居留、非法就业等问题提供了空间。而目前尚不完善的难民政策与我国建设社会主义法制的总体目标背道而驰。凡此种种严重挫伤了外国人来华定居的积极性，为我国的招商引资、社会管理、人权保障以及国际地位带来了深远的影响，不利于改革的全面深化。

三、我国外国人永久居留制度落后原因分析

我国的外国人永久居留制度与美国相比有较大差距，究其原因，笔者将从历史因素、现实因素、法律因素和管理因素四个方面进行分析。

（一）历史因素

我国并非传统移民国家，没有大量接受移民的历史传统，移民文化根基尚浅，从官方至民间对移民的认可和接受程度以及移民融入当地社会的程度普遍较低，以致我国对外来移民的接纳程度较低。

（二）现实因素

我国人口众多，劳动力市场过剩，人均资源也十分有限，大量接收外来移民势必挤压本国居民原有的权利空间，引发其抵触心理。我国于1982年将“计划生育”政策定为一项基本国策，并严格执行以控制人口的快速增长，这本就与我国多子多福的传统观念有一定出入。如果将国内民众牺牲自我而节约出的空间和资源用以接纳外国移民甚至难民，必然会引发国内民众的抵触心理，成为影响社会安全的不稳定因素。因此，基于我国人口基数大、资源相对匮乏等国情的考虑，大量吸纳外国人在我国永久居留，于国于民都有一定消极影响。

（三）法律因素

法律一旦制定出来，便具有强制约束力，其刚性程度较高，灵活性较低，因此，在针对外国人永久居留的问题上，我国更倾向于采用灵活性较强的政策、部门规章等进行调节。但这种为追求灵活性而制定的政策、部门规章等规范性文件的法律位阶低、效力不足，缺乏权威性，且与我国建设社会主义法治的总目标相违背，这就导致我国的外国人永久居留制度缺乏全面、系统的法律制度予以规范，发展较为迟缓。

（四）管理因素

我国永久居留证签发门槛设置过高，条件较为严苛，使许多有意向移民我国的外国人望而生怯，或者仅抱着试一试的态度“碰运气”。且由于我国永久居留制度并不完善，永久居留证无法与本国公民的居民身份证等同使用，使得外国人在移民后的贷款、求医、就职、入学等日常事务受到限制。主管机关职责模糊，相关手续繁琐，给外国人生活带来不便，造成了移民我国的外国人的数量较少，不利于推动外国人永久居留制度的发展。

四、完善我国外国人永久居留制度建议

面对外国人永居群体，我国尚未建立起成熟完善的永久居留管理体系，在该领域立法严重滞后，永居制度落实和基层队伍的管理服务也存在缺陷，这无疑阻碍了我国对外开放的进程。因此，如何建立系统完善的外国人永久居留制度，切实提高在华外国人管理水平，成为亟待解决的问题。

（一）建立健全法律体系

1.逐渐转变立法思想，做好由出入境管理法向移民法转变的准备

由于我国并非传统移民国家，且考虑到不同文化背景的外国人大量涌入可能对我国国家安全及公民的政治忠诚度造成的影响，我国的永久居留权制度一直以出入境管理为核心。但笔者认为，移民法无论在内容还是形式上，较出入境管理法具有更高的系统性和协调性，更体现出我国对人权的尊重和保障。移民涌入带来的消极影响并非不可控，可通过实施科学手段、建立一系列筛查机制择优准入，以减少甚至规避风险。再者一个国家的安全与否主要取决于内力强弱，对移民采消极态度无异于闭关锁国政策，对国家百害而无一利，因此，我国应当拓宽思路，逐渐转变立法思想，管理与服务并重，做好准备，待时机成熟之时便可制定中国的移民法。

2.各部门规章之间应紧密衔接

在国务院的统一协调下，与外国人永居管理相关的机关单位参照《出入境管理法》，根据本部门的履职范围制定各自领域的行政规章。这样一来，不仅各部门职责明确，执法活动相互衔接且有章可循，而且还顾及到外国人在华生活的方方面面，有助于充实法律体系，扩充可操作性强的下位法的数量，为具体行政人员处理具体事务提供法律支持。

（二）重构管理模式

1.建立一套全国统一的执法程序规范

以各类型移民永久居留证件的申请为例，其受理、答复、签发流程的管辖、时限等实际问题均亟待解决，只有依靠完善、规范的执法流程，执法机构才能更高质量、更高效率的依法依规办理各项事务，更好地发挥其社会效能。

2.加强永久居留证件的实用性

加大普及力度，提高国民对永久居留证件的认同感，同时出台相应政策保证永久居留证件在中国的普遍适用。例如在就业、医疗、贷款、参加职业资格考试等社会活动中，确保永久居留证能够获得与我国公民身份证同等的地位与效力，维护在华永久居留的外国人应享有的权利，增强其社会融入感，促使其早日融入中国社会。

3.建立专业化的出入境民警队伍

将外语水平作为招录、调入出入境系统工作人员的重要考核指标，以此选拔专业外语人才充实出入境队伍力量。此外，队伍管理水平的提高还需要完整的业务培训课程作为支撑，聘请市、县出入境管理部门的业务骨干作为教官，由他们向全市的出入境机关民警讲授专业课程，每年定期分批、有针对性地开展培训，并将课业成绩与警衔晋升机制相结合，以此强化民警的专业素质，并进一步运用到实际中去。

（三）完善签证法律制度

1.丰富签证类别，融入签证转化机制

根据申请者来华定居的不同目的，可将D字签证细分为劳工签证、投资签证、家庭团聚签证、难民签证、宗教人士签证等。劳工签证可根据我国国内市场需求与申请者所掌握知识技能的层次进一步划分为紧缺型高质量人才签证、高级知识分子签证与一般劳工签证。一般来说，申请者素质越高，越容易受到中国的青睐，配额划分相对而言也更充裕。同时，对于持其他签证来华探亲、留学、长期或临时工作的外国人，可申请签证转换，即由入境时持有的签证（L签证、F签证、X签证、Z签证等）转换为永居签证（D签证），但需满足一定的条件。如在中国境内停留一定期限后方可提出申请、需书面提交申请D字签证类别的申请书及符合所申请签证的硬性条件等，此举不仅能够简化程序提高效率，而且有助于对人才的挽留。

2.完善外国人永久居留评估体系

在签证制度中纳入配额制、计分制、担保制、紧缺职业清单制等技术手段，使得我国的移民准入体系更加顺序条理，贴合本国利益。对于投资签证，建议我国政府借鉴美国的方案，设立一套资产评估体系，对投资额度、资产质量、年度营业额与利润率、行业发展前景、提供就业岗位、纳税贡献等要素进行全方位综合考量，对重点行业、新兴产业给予适当优惠，进一步吸引海外投资。对于劳工签证，应先根据国内劳动力市场的需求设立一套评分体系，根据评分标准将技术移民申请人的能力以分数的形式体现出来，只有当外籍人才的综合分值符合条件时，才有资格申请在华永久居留。这种评估体系可使外国人了解应如何使自己符合中国移民的要求，也使我国的移民管理工作更加准确透明，有利于增强对外籍人才的吸引。

3.应重视亲属移民

将亲属移民纳入优先开放序列，放宽对亲属移民的限制条件。例如，将配偶移民的婚姻关系存续期由五年缩短至三年，取消对亲属投靠移民须年满60周岁的规定。对“在中国有稳定生活保障和住所”做宽松解释，使其成为充分条件而非必要条件等等，为亲属移民提供便利，保障其家庭生活的权利。

（四）关注难民问题，加强难民管理

1.关注难民问题

我国宪法规定受到迫害的外国人有权来华寻求庇护，这表明了我国在处理难民问题上的立场和态度。如果对入境难民不予足够关注甚至任其自由发展，则我国出台的相关规定和签署的国际条约便形同虚设，难民无法得到应有的援助，容易造成社会安全隐患加重社会负担，不利于我国国际地位的提升。因此，我国应当对难民问题给予足够重视，设立专门机构进行管理，对难民群体妥善安置并施以适当的经济援助。

2.设立专门机构，制定相关法律

设立难民援助中心为专门职能机构，负责甄别难民身份、处理难民申请、批准难民入境以及难民援助等难民管理工作；出台有关难民管理的法律法规，由国务院牵头制定《难民管理法》，出入境管理机关及难民办事处以此为基础制定具体的实施办法，运用法律规范对难民的管理，在制度上明确难民身份甄别标准、难民申请条件、申请流程、难民身份申请者在甄别期间的法律地位以及申请批准后在中国境内的居住、流动等后续管理问题，使得难民管理有舟可渡，有径可循。