王苏醒

（南京森林警察学院 治安学院，江苏 南京 210023）

从立法理念的角度，立法者要以正确的立法理念为指导，使法律具备“真、善、美”的功能。[1]所谓法律之“真”，是指立法要从实际出发，结合实际社会情境；所谓法律之“善”，是指法律的制定要遵循正义的原则，法律对公民的权利和义务应以公平合理的方式界定，社会资源得以合理且公平地分配。所谓法律之“美”，是指立法始终要坚持以人为本。把人视为立法的逻辑起点和终点，注重体现法对人的终级价值关怀。结合我国户籍管理立法现状可以发现，当前我国户籍管理的主要法律依据是1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》。从法之“真”的角度看，该条例产生于计划经济时代，已远远不符合当前中国社会发展实际；从法之“善”的角度看，基于管控理念的户籍立法以义务为本位，而忽视对公民权利的平等保护；从法之“美”的角度看，现行户籍管理法律法规并未做到从人的实际需求出发以人为本地维护其权益，而更多的是限制和忽视。基于以上，户籍管理的立法理念亟待转变。

一、户籍管理“服务为本”立法理念的内涵

所谓立法理念，是指为立法活动的目标实现提供基础、途径和保障的一系列价值观念，立法理念是指导立法制度设计和立法活动的理论基础和主导的价值观，其对于制定科学而良善的法律、发挥法律的作用，从而树立起法律的权威具有积极意义。[2]它不仅体现了人们对立法现象的认识，也体现了人们对立法本质的把握。立法理念是蕴涵于立法这一环节的法律内在精神和最高原理，它体现了立法者对立法的本质、原则及其运作规律的理性认识以及由此形成的一种价值取向。[3]那么户籍管理立法理念，便是指指导户籍管理立法制度设计和立法活动的理论基础和主导的价值观。笔者认为，服务为本便是当前户籍管理立法应秉承的主要立法理念之一。

根据《立法法》第五条及第六条的规定，立法应当体现人民的意志，并从实际出发，科学合理地规定公民的权利与义务。习近平同志也在十九大报告中强调指出，人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。结合户籍管理立法活动，则是要树立服务为本的立法理念。

户籍管理立法的服务为本理念是指户籍管理相关法律法规的目的在于满足人的需要。人是立法之源和法律之本。法律产生的目的便是因为人需求的存在。可以说，任何一个法律的制定及实施都应是为了人，人是法律的目的。具体而言，户籍管理立法的服务为本理念，一方面，要树立法律是公民实现和维护正当权利的保障，而不是规定公民义务的工具的理念。法律的目的在于满足人的需要，权力是由公民权利让渡或授予的，就决定了公民权利应始终是立法的起点和归宿，立法应始终坚持体现人文关怀和权利保障优先[4]，确保公民权利和义务的对称性。另一方面，从管制型立法向服务型立法转变。当今中国社会政府与公民之间的关系要实现由传统的命令与服从的管制关系到服务与合作的信任关系的重塑。立法者与管理者应充分认识到这种关系转变的背后代表着政府主体的社会管理行为在目标指向上应是服务性的，立法的目的是为了服务于公民而不是管制公民。因此，在户籍管理立法中要树立服务为本的立法理念，实现从管制型立法向服务型立法转变。

二、从管制到服务：户籍管理立法理念的嬗变

从古至今，我国户籍管理立法的管控色彩皆较为浓重，以户籍管理进行治安管理，维护社会治安秩序的目的明显。从井田制开始，到商鞅变法强调户口管理和基层治安管理，再到清代保甲制，皆赋予户籍管理于社会治安功能。到了现当代，以1958年《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国户籍管理制度及立法可以大致划分为三个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958年～1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。[5]当前，我国公安户籍管理的主要法律依据仍是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。由于该条例的立法目的是为了调解、控制人口的无序流动，故其立法理念则主要体现为管控及管制。该条例诞生于计划经济时代，其立法的核心目的是限制农村人口自由地流向城市，而把户口性质及类型划定为农业和非农两种。由此可知，立法者及管理者在制定法律时皆秉承着这样一种逻辑假设，即在公民个体不受规范控制的情况下，他的行为取向是非理性的无序流动，进而使社会治安秩序乃至整个社会秩序陷入无序状态中。1980到1990年代乡村流向城市的流动人口而出现的“盲流”说便是对该种理念直接印证。尽管维护乡村和城市的良好社会秩序是该法律条例所力求达到的社会效果，但实际实施的户籍管理实践则远远超出条例的范围，表现为公安及其它行政权力对公民生活选择权的控制[6]，从而抑制了社会生活领域自主和自治秩序的生成，并给公民生活带来诸多不便。

对公民生活选择权利的控制即主要表现为让对方行使义务。管制立法理念的突出表现为户籍管理立法以义务为本位，即户口登记和管理规则更多地强调公民在户口出生登记、迁移登记、注销登记及变更登记等方面的义务；强调对农业户口与非农业户口、常住户口与暂住户口等不同户口身份所附加的区分。总之，传统的公安户籍管理是一种以“义务本位”为导向的管制型模式。在此模式下，公安户籍管理主体较单一，公安机关主要采取自上而下的行政管理手段，以强制性的法律体系和权力体系为依据所行使的治安行政管理行为也就是严格意义上的控制行为，是为了实现控制目标的行为，是以实用主义为功能指向的行为。这种官僚制组织体制及其运行机制，就是一个倾向于造就和支持控制导向行为模式的体系。然而科层制下的行政管理过程过于强调技术主义而呈现出封闭、滞后、被动的弊病，而倾向使现实社会陷入一种矛盾：即一方面是侧重追求绩效的日臻精密完善的法律体系，一方面却是公民的疏离和不理解。

那么，如果此前一直延续至今的户籍管理立法的目的是通过限制人的流动来维护社会秩序或社会治安秩序的话，这一目的是否实现？社会秩序的形成一般有两部分构成：一是社会自身形成的原生秩序，这是社会秩序得以形成的基础；二是以法律、制度及政策等正式的规范为控制手段来规范社会主客体行为，形成“源于外部安排”的法律秩序。在管制导向的户籍管理立法取向下，社会原生秩序的自我建构能力由于公民自由选择权利被加以干涉和控制而被消解；源于法律规范和权力体系的外部嵌入而生成的法律秩序也由于脱离了具体的社会情境需要而被解构。显而易见，人口流动及迁移随着经济社会的发展而不断增加的趋势丝毫未受到户籍管理管控导向立法的影响，并给公安及其他行政主体的社会管理工作带来极大挑战，比如越来越多的人户分离现象。根据《中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2015年，全国人户分离的人口达2.94亿人，占2015年全国总人口的21.4%，其中流动人口2.47亿人。实际人口迁移的增长与常住户口迁移的限制之间形成的悖论和矛盾使得现有户籍管理法律法规的合法性及正当性越来越受到质疑，户籍管理立法理念的转变迫在眉睫。

与户籍管理立法的管制理念不同，户籍管理的服务为本理念的实质则是通过法律规则来确立和保护公民合理的户籍方面的权利。也就是说，户籍制度安排的目的，并非要限制人们的某些行动权利，而是要发现和保护人们的权利，满足人们的生活需求。虽然服务型户籍管理立法仍有“管理”两字，但这里所讲的管理是服务行为模式的形式方面的表现，而在实质性的内容方面，则体现了服务精神。[7] 114与管制型户籍管理立法理念相比，服务型户籍管理立法理念以“权利导向”“服务为本”为价值导向，是对传统理念的全新颠覆，其内在核心要求是要更好地保障和实现公民权利，满足公民需求。从暂住证到居住证的改革便是公安户籍管理由管制走向服务转变的典型例证。暂住证以义务为本位，要求公民携带多种证明材料去申办对自身没有任何作用和意义的证件本身就是制度设计的悖论；而居住证却是以权利为本位，权利保障与义务行使相结合。将居民可行使的各项权利融合在居住证中，使申请居住证成为保障自身权利、获取各项日常公共服务的一种主动行为。这些权利涉及医疗保障、教育、就业等诸多领域，关系到每一位居民的日常生活。在居住证“含金量”不断提升的今天，居民自愿、主动申领的比例不断提高。作为户口登记和人口管理的一种社会管理制度，户籍管理制度由于其管理内容的普遍性及基础性，关系到每个公民的切身利益。它既是政府进行社会管理的重要手段，也是进行多项相关公共决策的基础。在诸多西方发达国家，由于涉及公民社会生活，户籍管理体制呈现出合作性、民主性及服务性的特点。户籍管理立法的出发点不应是对个人的行动进行限制和管制，而是服务于公民生活需要，服务于公共事务。

三、需求与供给：服务为本理念下户籍管理立法的动力

立法是使人们的行为服从规划治理的实践。衡量法治社会的关键性指标应是法律获得社会的认同度，法律的合法性程度较高。并且，立法的重心在于回应社会及公民的需要，公民的权利能够得到公正有效的保障。

随着新一代信息技术的发展，人们的思维方式和行为模式发生变化导致其需求无时无处不在空前激增，并呈现为一种泛在化的趋势。信息技术的发展使公众能够越来越多地基于日常生活的自我需求出发提出“公共”服务需求。而此时“公共”服务的公共性需求在逐渐减弱，更多地呈现为个性化诉求的觉醒，需求越来越多样化。而在多样化的需求中，公民对于户籍登记及迁移等方面的需求一直处于不断增长的趋势。笔者借助“南京公安”的官方网站平台，对其“网上公安局”的“业务咨询”板块的咨询留言信息采取内容分析的方法，对自2018年04月15日到2019年04月10日近一年时间里共计213条在线留言咨询记录进行了分析（详情可参见表1）。户籍管理类咨询信息共169条，占所有咨询信息的79.3%。其中，户籍迁移类咨询119条，占55.8%；居住证办理咨询26条，占12.3%；身份证办理咨询19条，占8.9%；出生登记和死亡注销登记分别为三条和两条，占1.4%和0.9%。数据分析说明，公民有关户籍管理的需求在公安各项业务中所占比例较大，公民围绕户籍管理在实际生活中产生出多种需求要由公安机关提供相应的服务来予以满足。

表1 南京市公安局网上公安局部分业务咨询信息统计一览表

习近平同志在十九大报告强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分发展之间的矛盾。为此，满足人民群众的美好生活需求业已成为指导包括公安机关在内的政府部门进行社会管理及公共服务供给改革立法的核心价值取向。公民需求的多样化及其满足应是户籍管理立法的逻辑起点和前提。前期的户籍管理实践业已证明，户籍管理立法基于管控思维，强调公民行使义务，只会造成户籍管理工作的被动、低效。为此，要致力于使依赖于公民参与、“顾客”到访等被动响应的、有限制的公共服务向满足不同公民需求的包容性、无边界的“泛在化服务”扩展，以实现公民权利及多样需求的最大化满足。包括公安机关在内的各政府职能部门应适时地做出转变，主动利用新一代信息技术拓展公共服务渠道，提高公共服务供给的能力及水平。

为此，服务为本的立法理念要求在制定户籍管理的相关法律法规时，应具体注意以下几个方面：

一是平衡公民户籍登记的权利与义务关系。服务为本立法理念下的户籍管理立法应坚持以公民的权利为本位，注重保障公民权利，避免行政权力对公民合法权利的干涉，并致力于满足和服务于公民各项合法需求。同时，从公安机关及其他行政主体行使社会管理职能的角度看，应协调处理好公民权利及义务的关系。权利本位不代表对义务履行的忽略。在“权利本位”立法理念下，权利是目的，义务是手段，法律设定义务的目的在于保障权利的实现。比如在居住证管理中，多地要求户口迁移人群的迁移条件之一便是拥有居住证。该项履行义务的规定一方面有利于公安机关加强对流动人口的居住管理；另一方面，更重要的是，该条规定有利于保障公民户口迁移及享受其他相关社会管理领域政策待遇的权利。

二是简化户籍管理的程序流程和附带手续。在管制理念下的户籍管理制度实施造成了一定的“外部负效应”。随着行政控制范围的不断增加及控制压力的不断增长，固有条块体制下的等级授权，即“条条”；以及在横向关系上由职能分工导致的过分专业化，即“块块”致使政府机构规模不断扩大，职责边界模糊，人浮于事，致管理和控制成本不断提高，行政效率低下，并因此也给公民的社会自主行动增加了成本，造成“外部不经济”的后果。为此，在服务本位的立法理念下，户籍管理应进一步科学简化流程，来推动政府组织结构构成模式及其运作方式的改革。十九大报告中指出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。户籍管理业务流程再造应以“公众需求”为核心，对公安机关及其他相关行政部门原有组织机构、业务流程进行全面、彻底的重组，提供多样化户籍登记及管理的形式和途径以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，减少公民的社会成本，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。[8]

三是坚持户籍管理立法程序的民主性。在服务为本立法理念下，户籍管理立法的终极目的是服务于公民。那么，户籍管理立法活动应以其服务的对象，即公民的需求和意愿作为立法的重要依据之一。故要建立能够充分反映民意、广泛集中民意的立法机制，以保障社会公众参与和监督立法的全过程，从而推进户籍管理立法的科学化、民主化。