党的纪律建设的制度创新经验

2019-08-27刘卫东王建华

理论探索 2019年4期

刘卫东王建华

〔摘要〕从改革开放的新时期到十八大以来的新时代，中共中央先后四次颁布《中国共产党纪律处分条例》。一方面，四版党纪处分条例就其体例内容和制度特征而言，先后经历了“原初性构建”与“制度化重构”两个文本阶段。另一方面，以党纪处分条例文本的时序变化为分析切入点，彰显出党纪处分条例的演进发展始终围绕党的中心任务而坚持从严治党的核心要求，注重纪律惩治和纪律规范的双重功能，并最终形成了“党纪国法防线论”到纪法分离的治党新形态。总结党纪处分条例的演进发展和经验特征，对于落实新时代党的纪律建设具有现实启示：即要以党章为核心推动党内法治的体系化建设，要将政治建设的效果作为纪律建设的检验标准，要将实施纪律处分和开展纪律教育协同配合，要按照法治逻辑推动执纪和执法的有效衔接。

〔关键词〕从严治党，纪律建设，《中国共产党纪律处分条例》，制度创新

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）04-0050-08

《中国共产党纪律处分条例》（本文简称“党纪处分条例”）作为党的纪律建设的重要成果和依规治党的制度遵循，通过设置违纪行为的后果预期和惩处违纪行为的执纪活动来维护党章权威和其他党内法规、规范政党政治行为和内部秩序、促进党组织党员履行义务职责。党纪处分条例在党内法规中具有牵一发而动全身的关键作用，更因其在形式、性质和地位的三重相似性，而被冠以党内法规体系中的“刑法”之称。〔1 〕需要明确的是，中国共产党虽然注重对党组织和党员的纪律要求，但纵观党的建设历程，无论是在新民主主义革命时期还是在社会主义建设时期，都只是为了解决和防范现实问题而发布些单项性的党纪处分政策性文件、规定和指示，直到1997年2月才出台了党的历史上首部综合性的党纪处分条例。2018年8月，中央根据全面从严治党的新形势和新任务，重新印发党纪处分条例，这是党的历史上第三次、十八大以来第二次对党纪处分条例进行修订。纵览党内法规制度的建设现状，除《中国共产党章程》在每五年召开的党代会上例行修订之外，还从未有单部党内法规在二十余年的时间跨度里出台过四个版本。因此，探寻党纪处分条例的历史演进过程，可以从不同维度管窥改革开放以来党的纪律建设的制度发展和特征经验，更有助于深化对新时代党的纪律建设的规律性认知和把握从严治党、从严执纪的发展趋势。

一、原初性构建：97版和03版“党纪处分条例”

1978年，随着中央工作会议和党的十一届三中全会的召开，开启了拨乱反正和改革开放的历史进程，在这一过程中也重新确立了党的政治路线、指导思想、组织基础和制度保障。随之，党的各项建设逐步转入正轨。党的十三大之后，中纪委为了适应改革开放新环境下从严治党、严肃执纪的现实需要，把建立和完善党内法规体系作为党的纪律建设的基础性工作。为了尽早建立完善纪律处分制度、统一执纪标准，中紀委在《一九八七年纪检工作的安排》中就将制定纪检工作条例作为制度建设的一项重要工作〔2 〕6。在1988年3月召开的中纪委会议上，时任中纪委书记的乔石进一步言明：“我们准备在调查研究和总结各地区各部门经验的基础上，制定纪检工作条例和量纪标准。” 〔3 〕250从这时起，党纪处分条例的制定工作就正式展开了。于是，从1988年到1990年中纪委先后出台了八个单项党纪处分规定。从1993年12月开始，中纪委又根据《中共中央、国务院关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》中关于廉洁自律的“五条规定”，发布了四项关于党政机关和国有企业领导干部违反廉洁自律规定的党纪处分办法、实施意见以及补充规定。

1997年2月，在经过9年的单项性党纪处分规定试运行和历经15稿的反复修改后，中共中央正式发布了党纪处分条例（试行）。97版党纪处分条例吸收和整合了此前印发的多部单项性党纪处分条例的内容，在体例安排上分为总则、分则和附则三编，共13章172条。总则部分包括指导思想、任务和适用范围，违犯党纪及其处分类型，实施处分的原则、运用规则和对违法党员的处分等。分则以“错误类型”的形式规定了政治类，组织人事类，经济类，失职类，侵犯党员权利、公民权利类，严重违反社会主义道德类，违反社会管理秩序类等七类“负面清单”。附则包括了对条例的生效日期与适用案件的解释说明，以及有关责任人员的三类标准划分等。97版党纪处分条例作为党的历史上首部最具体、系统和完整的纪律处分制度，自颁布实施以来，在惩治违纪行为、处理违纪案件方面发挥了关键作用。

在经过7年的制度运行后，中央于2003年12月重新颁布了党纪处分条例。03版党纪处分条例取消了“试行”二字，在保留97版条例总体框架基础上，由13章扩展为15章和附则，计178条。具体而言，总则部分不仅在原基础上进行了一定的结构性调整，还将97版条例的附则部分进行了内容吸纳，形成了44条新的规定。分则部分条文数目变化不大，主要是将原来的七类“错误”进行了内容调整，形成了违反政治纪律，组织、人事纪律，廉洁自律规定，财经纪律，社会主义道德，具有贪污贿赂，破坏社会主义经济秩序，失职、渎职，侵犯党员权利、公民权利，以及妨害社会管理秩序的十类违纪“行为”。在附则部分，不仅内容更为精简，而且赋予了省部级党委（党组）制定单项实施规定的权力，从而使执纪过程可以应用于本地区本部门的实际情况。此外，为了使条例在执行中更加具体可行，从2007年10月开始，中纪委还先后出台了在安全生产等七大领域的解释性文件来作为条例的深化补充和具体规定，从而将条例的原则要求和程序规范在不同领域和部门作了明确阐释，增强了纪律处分的制度合力。

相较而言，03版条例是适应新世纪新阶段党风廉政建设和反腐败工作的制度创新成果，就其时代意义而言，具有四大进步特征：一是在指导精神上不断与时俱进，将马克思主义中国化的最新成果作为指导思想，同时规定对涉及人民群众切身利益的问题能够解决而不解决的是违纪行为，关注群众切身利益问题。二是在执纪力度上注重严纪治党。在坚持从严治党与严格执纪的基础上，规定了24处严重违纪、需要开除党籍的党员不得适用减轻处分规则;有触犯两个（含）以上条款的违纪行为，要从重处理;对于违法判刑（含缓刑）的党员，必须开除党籍。三是在执纪理念上坚持宽严相济。在实事求是原则的指导下，坚持查防并举、预防为主，以事实为依据，以法纪为标准，更加注重纪律处分的“治病救人”功效，从而达到“宽要宽得恰当、严要严得适度”之目的。四是在执纪过程中注重纪法配合。一方面在条文内容上借鉴《刑法》的相关规定，调整了97版条例关于溯及力的规定，使之与国家法律“从旧兼从轻”的原则保持一致;另一方面在执纪执法过程中初步规定了党员在受到刑事追究、行政处罚（分）以及违反相关单位组织的规章制度而受到其他处分时，党纪处分条例的响应流程和操作程序，使执纪人员在面临党员有违纪违法的双重事实时有了基本遵循。

在依法治国和依法执政已经成为党治国理政大针方针的时代背景下，97版和03版党纪处分条例是执政党在改革开放新时期开展党风廉政建设和纪律建设的重要制度成果，有力地提升了党的各级组织和纪检机关处理违纪案件的工作能力和业务水平。这是党的纪律建设的标志性事件，在党的建设实践历程中也拥有不容辩驳的历史功绩。时至今日再度审视，97版和03版党纪处分条例代表了党内纪律处分制度的早期探索和原初性构建，而且两版条例在体例安排、内容设置和文风表达上都具有一定共同性。例如在内容安排上，两版条例很多规定都是依据国家法律和相关行政法规而定，像刑法中“贪污、侵占、挪用公款”等表述，还有一些内容则必须依据海关法和税法予以认定。但随着党内外形势的变化发展，两版条例在面对违纪破法新问题时也屡屡暴露出“力有不逮”的制度窘境。正如王岐山后来所指出的，其突出问题一是纪法不分，二是缺乏对政治纪律的明确规定和违反党章的责任追究，三是没有覆盖全体党员〔4 〕766。马怀德和张瑜也认为党纪处分条例存在违纪主体界定不清晰、体例内容刑事化、法规内部缺乏有效衔接和违纪标准不够明确的四大局限〔5 〕。是故，党纪处分条例作为“负面清单”，在其后的执纪过程中出现的法规要求重复、内容规定滞后、执纪程序模糊等漏洞必须弥补，所暴露的可操作性不强、惩处力度不够的问题也必须整顿，而纪律建设与时俱进的实践要求也必然运演着党纪处分条例“升级换代”的时代命题。

二、制度化重构：15版和18版“党纪处分条例”

进入21世纪第二个十年，我国经济的迅速发展使社会结构发生了深刻变动，同时复杂的世情国情给党的执政环境和政治生态带来了多重挑战。面临党的权威弱化、党的建设缺失、党内政治生态恶化、党内治理碎片化的严峻形势，执政党更加注重把“守纪律、讲规矩”放在党的建设的突出位置，提出“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”。为了将党纪党规立起来、严起来、执行起来，中央于2015年10月出台了党的历史上第三版党纪处分条例。更为关键的是，15版条例在体例内容上发生了“脱胎换骨”的巨大变化。从总体上由03版条例的3编、15章、178条、2.4万余字，到修订后的3编、11章、133条、1.7万余字，新增、去除、修改条文比例高达近90%，部分章节甚至达到100%。所以，此次修订单从纪律体系的章节部署和条目内容的变化幅度而言，可谓是“重构”了党纪处分条例。

具体而言，15版条例的修订较之于03版条例的文本内容，可整合为五大特色。第一，法规属性回归政党特色。15版条例将原先的十类违纪行为调整为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律六类纪律体系，删除了与国家法律重复的79条规定，突出强调了以政治纪律为基础的党纪体系，回归了党的纪律的本源性特征和党内法规的本质性规定，有力地扬弃了03版条例中充斥着“法言法语”的不良状况。第二，条文内容展现最全特色。纪在法前的要求对全体党员设置了更高的行为标准，要求全体党员严格遵守党的纪律和规矩，而将生活道德要求和社会公序良俗纳入了党纪处分的治理范畴，更是落实了“全面”的总体部署，使党纪党规成为全党望而生畏的“高压线”。第三，执行力度体现严纪特色。“最严”体现在03版条例的基础上增设了纪律处分条款和加大了对违纪党员的处分力度，使党内违纪既可以“禁于未然之前”，又可以“禁于已然之后”，起到规范引导、警戒告诫、控制约束的作用。第四，文字表达对标精准特色。15版条例遵循于法周延、于事简便的原则，改变了原来在文字表述上的繁冗多余、模糊不清、界限不明的問题，将原则规定和操作细则相结合，根据实情做到了文风清新、简明高效，有利于提高条例执行的精准度。第五，治理逻辑彰显法治特色。在现代民主政治背景下，法治已经成为国家治理和政党治理的主导型原则，现代化法治即规则之治，要求坚持党的领导和以人为本的治理取向，树立法规至上的法治理念，权力制约和权利保护的基本精神，程序公正和有责必究的双维正义。15版条例中细化了十八大党章的纪律规定，要求全党要将党章作为根本遵循，自觉维护党章至上的根本权威，而以党章为核心为全体党员量身打造的六大纪律体系，也为加强党内外监督提供了对照标尺，阐发了管党治党靠全党的治理理念。同时，15版条例在贯彻执行上首次提出了全面从严治党主体责任，更是让党委主体自我加压，让约束责任化。

2017年，党的十九大提出了以加强党的全面领导为主旨的全面从严治党新思想，并将纪律建设纳入新时代党的建设总布局，以政治建设统领党的六大建设，纪律建设为其他五大建设提供规范和保障。习近平在十九届中纪委二次会议上指出，“要全面加强纪律建设……完善纪律规章，实现制度与时俱进” 〔6 〕。因此，为了适应新时代全面加强党的纪律建设的新要求，也为了弥合不断变异的新型违纪行为所暴露的纪律处分制度困境，再次修订条例是新时代党的纪律建设的必然要求。2018年8月，中共中央正式印发党的历史上第四版党纪处分条例。相较于15版，18版党纪处分条例在总体框架上无结构性变动，在条文数目上表现为新增11条、修改65条和整合2条。在内容设置上，沿用了15版条例对于六大纪律的体系划分，而且通过增补条文内容、强化执行力度和细化执行程序来继承15版党纪处分条例的文本特征和落实新时代党的纪律建设的具体部署。主要体现为六大方面的内容调适：

一是强化政治属性。一方面，18版条例坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，新增“两个维护”“四个意识”的政治要求，加大对“七个有之”行为的处分力度，在“政治纪律”章节中增修了较多内容，通过严肃查处各类违反政治纪律的行为来落实党的政治建设的根本要求。另一方面，通过查处“形式主义”“官僚主义”以及其他典型违纪行为来强化纪律建设的政治内涵。例如在第7条规定重点查处十八大以来不收敛、不收手等四类重点违纪行为，第116条新增对“慵懒无为、效率低下”，第121条新增对贯彻五大新发展理念不力，第122条新增对贯彻党中央决策部署只表态不落实等敷衍应付违纪行为的处分。

二是坚持以人民为中心。在法治国家的建设过程中，保障人民利益是全面依法治国的价值归属，必须用制度来巩固党执政的民意基础。据此，18版条例在第85条新增“党员干部必须正确行使人民赋予的权力”等规定，第115条、第117条要求严惩“利用宗族和黑恶势力欺压群众”和“搞劳民伤财的形象工程、政绩工程”等行为。这些内容规定都是将权为民所赋和权为民所用相结合，通过聚焦整治民众身边的腐败与作风问题，回应了民众对社会安全和公平正义的价值需求，践行了“民心是最大的政治”的执政宣示。

三是细化条目规定。在内容设置上，通过扩充具体内容和提升处罚力度，进一步扎牢党纪党规的制度之笼。例如条例第105条将“变相违纪旅游”的规定扩充至“以学习培训、考察调研、职工疗养等变相公款旅游”等三类违纪名目。在提升处罚力度上，标注了6种违纪行为必须从重或加重处分。例如条例在112条新增扶贫领域内如违反相关群众纪律则从重或者加重处分，进一步体现从严要求。

四是反映时代要求。18版条例中很多新增内容都反映了十八大以来管党治党中的新问题。例如第55条新增“干扰巡视巡察工作或者不落实巡视巡察整改要求”，第75条“搞有组织的拉票贿选或者用公款拉票贿选”，第90条“通过民间借贷等金融活动获取大额回报、影响公正执行公务”，第136条“党员领导干部不重视家风建设，对配偶、子女及其配偶失管失教”等内容。这些规定都是将十八大以来全面从严治党的实践创新上升至纪律规定，具有鲜明的时代特征和问题导向。

五是突出监督问责。“四种形态”理论是在遵循惩前毖后、治病救人经验的基础上，在全面从严治党实践中形成的监督执纪和反腐败斗争的核心理念。在15版条例提出全面从严治党主体責任的规定后，18版条例在第67条新增监督责任的规定，将履行全面从严治党责任失职上升到政治纪律高度，一方面契合了十九大党章中强化监督执纪问责的新内容，体现了党对纪律执行主体责任的认知深化，另一方面也扩充了纪律建设的执行内涵，将监督作为守护党纪的第一道关口。而且，条例还在第9条充实完善了对违纪党组织的处理方式，通过明确责任主体和追责路径倒逼党组织履责尽职。

六是继续注重纪法衔接。在15版党纪处分条例实现纪法分离的初步工作之后，后续目标主要是做好党纪国法内容与过程的衔接配套。因此，18版条例第27至30条、第33条对纪法衔接作了细致规定。例如，在监察法已经颁布实施的法治背景下，为了对应监察法第11条规定的职务违法犯罪情形，18版条例在第27条将失职渎职等规定细化为滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等内容，第30条还首次出现“依法留置”的表述。通过与监察法等相关法规相衔接，有利于优化执纪执法方式和保障执纪执法过程的顺利进行。

事实上，15版和18版党纪处分条例的先后出台，反映了全面从严治党战略推进中党的纪律建设思想和党内法规建设理论的时代创新，更是在十八大以来的历史环境中建设法治政党和实现管党治党法治化的必然之举，因而具有一脉相承的文本安排和制度特征。需要强调的是，十八大以来密集出台的法规制度构成了提升政党治理制度化水平的重要维度，不仅体现了执政党管党治党需要不断注入新内容与新要求以消解局限性的内在要求，也为推动实现党纪国法的有机衔接和良性互动提供了基本前提。而15版和18版党纪处分条例的发展完善，除了处分制度本身所表征的技术路径的进步之外，更是将执政党的权力运行和自身建设纳入了制度化和规范化的法治轨道，彰显了全面从严治党的政治引领和法治取向。

审视四版党纪处分条例的历史演进可以看到，在改革开放以来由经济体制变革引领的社会转型过程中，中国的政治体制改革和社会主义民主政治建设无一例外地都指向了“规则之治”的制度性内涵，而法治国家和法治政党建设，也在进一步强化法律规范作为执政党合法性内在源泉的法理归宿。英国法学家哈特（Hart）指认了法律是一种社会建构，它出现的标志是体系化的社会控制由制度来执行。〔7 〕1政党纪律可以说是一种兼具强制性与约束性的政治建构，它所指向的是全体党员的基本规范和自觉执行。而在中国共产党党内法规制度的系统性布局中，以党纪处分条例为主要依据的处分制度则标明了“不服从与惩罚”的关系，正是这样一种制度安排使党纪处分条例具备了维护、保障和裁定其他党内法规的特殊地位，更可以让党内政治生活呈现出这样一种状态：不按政党规则行事的党员必然受惩，同时可以保障遵规守纪党员的合法权利与基本利益，进而推动党内政治生活的有序化和规范化。正如孟德斯鸠所言，“惩罚犯罪应该总是以恢复秩序为目的” 〔8 〕200。因此，18版党纪处分条例在新时代全面从严治党纵深发展的重大决策中，通过严格设置违纪预期后果和进一步规范党内制裁来落实严纪治党，更凸显了党内治理的法治意蕴。可以预见，公正合规且及时有力的纪律处分，能够激发违纪党员由道德链接的荣辱感和良心维系的罪恶感，让他们在以后真正做到“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”。而纪律处分制度本身所内蕴的“惩罚之威胁”，不仅有利于塑造和提升党员履行义务责任的自觉意识与主观意愿，更可以帮助党员成为理性自制和道德上的自由人。

三、“党纪处分条例”制定与完善的特征分析

党纪处分条例制定与完善的动力根植于改革开放以来从严治党的历史实践，正是在不断修订完善党纪处分条例的过程中，执政党不断深化着对纪律建设特征经验的认识，实现了纪律体系理论的发展创新。

（一）把握一条主线：始终围绕党的中心任务坚持从严治党

在现代政党政治的格局下，执政党治国理政实践的有效性和全面性已成为执政党获取执政合法性和正当性的最终来源和根本途径。较之于长期执政所描绘的美好愿景，阶段性的过程绩效往往更易赢得人们的青睐和关注。在改革开放的重大决策部署下，如何实现社会主义国家的现代化转型和在建立社会主义市场经济体制的过程中完成经济发展、社会建设和人民富裕的时代要求，是中国共产党四十年来乃至未来必须完成的中心任务，这种有赖于治国表现的使命逻辑也赋予了执政党自身建设以厚重的历史现实感。因此，强化政党内部治理，以完备而严明的纪律促进力量整合和上下统一是完成宏大任务的基本前提，而对政党纪律的强调则是确保政令上传下达、有序开展组织行为和形成强大凝聚力的必备因素。早在1980年邓小平就要求党内“谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分” 〔9 〕332。陈云作为改革开放以来中纪委的第一任书记，也认为“党性原则和党的纪律不存在‘松绑的问题” 〔10 〕275，“要使纪检工作成为保证和促进改革的重要力量” 〔11 〕547。自党纪处分条例出台以来，对一大批搞对抗中央、自行其是和山头主义、党内腐化和权钱色交易、为官不为和失职渎职、侵害群众利益的违纪违法党员进行了纪律处分及法律处置，及时清理了党内的“害群之马”，有力维护了政治秩序和社会风气，在确保改革开放成果广泛惠及群众的同时，也让群众感知到政党自身建设的纪律要求和积极作为，赢得了广大群众的真心拥护和爱戴。如在18版条例中新增对扫黑除恶、污染防治和扶贫脱贫的相关规定，就是用严格的政党纪律来维护人民群众的切身利益，推动高质量的新发展和完成全面建成小康社会的现实任务。身处政党政治时代的中国共产党，不仅遵循着重视政党纪律的基本要义，而且基于自身肩负领导和执政的双重任务而赋予其更多内涵和更高要求。党纪处分条例的四次“出场”，便是对执政党能勇于承担和完成政党治理和国家治理庞大责任谱系的直观诠释和有力证明。

（二）遵循一个原则：注重纪律惩治和纪律规范的双重功能

在革命和建设年代，由于纪律对于党员贯彻执行党的方针政策具有强制力和推动性，所以在改革开放之前的纪律建设偏重事后违纪惩治而欠缺整体规范，因而不可避免地表现出局限性和被动性。改革开放后，为了建立完善的制度体系，强调制度建设要整体配套、着眼长远。纵观四版党纪处分条例的出台历程，从起草谋划就具备了系统性、综合性的整体考量，对如何发挥党的纪律的最大功效进行了清醒思考，将“惩前毖后、治病救人”作为纪律处分的基本原则。例如，在97版条例中要求处理违犯党纪的党员和党组织，要实行惩戒与教育相结合，03版条例中补充要做到宽严相济，18版条例中新增监督执纪“四种形态”思想。因此，党纪处分条例的作用除了目前所明显看到的之外，更深层次的意义在于可以通过其本身所具有的惩治和规范功能，起到教育和挽救党员干部的积极作用。在十九届中纪委三次全会发布的“巩固发展反腐败斗争压倒性胜利”的动员令下，党纪处分条例的功能指向除了党纪戒尺的惩治之外，还要坚持以预防为主，既要立足当下、解决实际问题，又要着眼长远、加强党性修养。通过强调纪在法前、纪严于法，从日常工作和生活细节入手，对全体党员和干部的思想和行为首先起到全方位的约束作用，从思想高度深刻把握党纪的不可触碰性，从而提高对自身的要求和标准，做到严于律己并形成不想违纪的自觉。事实上，党纪处分条例是以体系化的制度条文形式建立的禁止性规范、义务性规范和授权性规范的集合体，明确地告诉广大党员哪些做法和行为是违背党员宗旨、悖离党性要求和违犯党纪规定的，如有违纪将会受到严厉惩治。同时它也具有教育、指引、预测、评价等规范功能，是对广大党员和干部进行纪律教育的重要文本，实现了纪律惩治和纪律规范的功能性统一。

（三）厘清一对关系：实现“党纪国法防线论”到纪法分离

改革开放之后，邓小平在关于《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出，要厘清各级党委和政府的职权范围和职责边界，正确处理党的政治领导和政府工作的互动关系，由此形成了党政分工的制度建构。在中国特色的党政分工逻辑下也建立了党内法规和国家法律两套规范体系，即如邓小平所指“国要有国法，党要有党规党法”。但由于当时国家法制和党内法规还处于创制发展和渐次恢复的不完备阶段，所以在两大规范体系的各自内容和权限上出现了越位和冲突的问题，典型表征就是没有明确党内法规的“内”的本质规定性。例如，江泽民要求“建立并完善思想道德建设和党纪国法约束两道防线” 〔12 〕29，尉健行也强调“要建立两道防线，一道是思想道德防线，一道是党纪国法防线” 〔13 〕431。基于上述论述可以判断，将党纪国法作为具有同等约束效力的制度形态，说明理论界和学界彼时对于党内法规的认知仍然停留在党内政策与国家法律的“混合体”阶段。党的十八大以来，国内学界对于党内法规的内涵界定愈发清晰化，党的十八届四中全会将党内法规纳入了中国特色社会主义法治体系之中，从官方定义了党内法规和国家法律的双重规范，明确了各自規定的治理重心，确证了党规与国法是共生共治的辩证关系。因此在15版和18版条例的内容上就清除了与国家法律的重复规定，回归了关于政党纪律的原初定义与本质要求。所以，“党纪严于国法”是基于自觉性的使命引领和先进性与纯洁性的政党基因所形成的治党新形态，而“纪在法前、纪严于法、纪法分离”也实现了“没有党规党法，国法就很难保障”的当代话语转换和理论创新。

四、新时代全面加强党的纪律建设的着力点

政权良治，贵在持之以恒;严明党纪，更需坚持不懈。推进党纪处分条例的有效执行和落实，新时代加强党的纪律建设须把握好以下四个方面。

（一）要以党章为核心推动党内法治的体系化建设

在十八届中纪委五次会议上，习近平重点论述了党的规矩的四重范畴：党章、党的纪律、国家法律、传统惯例，从而形成了管党治党的体系化规则，这也是党的十八大以来全面从严治党实践的有益尝试。审视党的规矩的法理依据，因其在法治发达的国家里，不但法律规章完备齐全，而且非法律形态的组织规程、纪律规则和伦理道德等规范也具备一定效力，在法治国家的建设中交互发生作用，共同调节着社会导向和人群行为〔14 〕。是故，对于执政党自身而言，超越党的纪律的直接要求上升至“规矩”层面，对于突破全面从严治党的治理局限性具有重大政治价值。习近平关于“党的规矩”的理论言说，不仅对一些基本法治原则进行了本土解释和阐发，更凝练出政党实践对法治规律的时代表达和再创造。毋庸置疑，党章是最根本和最重要的规矩，全党必须一体严格遵行，对于违反党章规定、侵害党章权威的行为要严肃惩治。但从党纪处分条例的制定与完善历程中，我们明晰，党的纪律是党内规矩，但党的纪律并不能涵盖所有的政党行为规范，在处理党内事务、协调党内关系、规范党员党组织行为等方面，纪律是直接手段，并非全部手段。而将国家法律纳入到条例的内容之中时，则会出现在97版和03版条例中将党员陷入纪法不分的“界域性混同”状态，不能突出党员的先进性，更无法对党员施之以强于普通公民的严要求与高标准。因而只有对党的规矩进行层次划分，才能更好落实治党要求。遵循“党要管党、全面从严治党”的本质规定，必须将党章作为同心圆之核心，党的纪律为首要约束，国家法律为底线保障，使全体党员不但要模范遵守法律，更要严格遵守党的各类纪律。同时，党纪国法还须配合以其他良善之规的协同治理，要将党的经验传统和工作惯例等政党规则以法治化方式嵌入政党治理的全部过程和各个方面。只有通过全方位治理和多维度建设，才能构建起以党章为核心、同心圆式层次分布的刚性约束机制，供给一套区别于西方法治叙事的中国特色政党法治体系。

（二）要将政治建设的效果作为纪律建设的检验标准

党的十九大形成的新时代党的建设总布局，将政治建设作为党的建设的引领工程和承重基石，凸显了政治建设的核心主导地位和极端重要性。政治建设规定和影响党的其他五大建设的方向和效果，因此，加强党的纪律建设特别是政治纪律建设是加强政治建设的本质要求和重要内容，同时加强政治纪律建设也为落实党的政治建设提供了直接路径与根本保障。厘清政治建设与纪律建设特别是政治纪律建设的动态关联，是准确理解和有效执行条例的思想前提。一方面，条例的政治纪律内容体现了政治建设本质要求。党的政治建设要求全党把握正确政治方向、坚持党的政治领导、夯实政治根基、提高政治能力。18版条例继承了十八大以来重点强调政治纪律的治党要求，同时契合了落实新时代党的政治建设和纪律建设的必然路径，要求全党落实“两个维护”和“四个意识”来保障政党权威、中央权威和领袖权威，保证党的集中统一领导、组织内部团结和党员行为一致。正是在此意义上，党纪处分条例突出了政治建设的应然考量。另一方面，条例通过查处“七个有之”等违反政治纪律和规矩的行为落实政治建设的任务要求。18版条例在“政治纪律”的部分开宗明义规定在重大原则问题上不同党中央保持一致且有实际言论行为的，以及搞山头主义拒不执行党中央大政方针，对党不忠诚不老实、做两面人等行为应当给予纪律处分。通过严肃惩治违反政治纪律的行为，来使全党在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，正如中纪委十九届三中全会所强调的要“确保中央政令畅通”。从目的与手段的角度看，修订条例是纪律建设的直接部署，但方向指引则体现了纪律建设的政治价值，而条例本身的科学与否与实际执行情况则关切到党的政治建设的现实境遇。全面从严治党重在夯实政治基础、永葆政治底色，学习和贯彻好党纪处分条例不仅是全党的共同政治任务，也是新时代党的建设伟大工程的重要组成部分。

（三）要将实施纪律处分和开展纪律教育作协同配合

在全体党员构成的政党共同体中，当有党员违纪或违法时，往往最牵动人心的是违纪党员是否被“绳之以法”，因为只有对违纪人进行纪律審查和处分，案件才算结束。由此，纪检机关的审查处分似乎是普遍认可的对违纪的终结方式，正义与邪恶的较量终究以违纪党员被“绳之以法”而宣告终结。但是，“绳之以法”的纪律处分是否就是解决违纪问题的唯一有效方式？事实并非如此。从大量的违纪案例中可以得知，在对违纪党员进行纪律处分后并不能保证该违纪党员不再违纪，由于执纪失之于宽、慢、严或者该名党员未能从思想深处意识到自己的违纪事实及其严重后果，会再度破坏纪律红线，甚至堕入违法深渊。因此，在面对违纪党员时，要将实施纪律处分和开展纪律教育作协同配合。在进行纪律处分时，执纪人员必须要对党纪党规了然于心，才能准确认定违纪性质，既要避免执纪过宽、过软、过松对党纪权威性和公正性造成伤害，又要根据不同情况，合理把握自由裁量尺度，恰当予以处理。意大利法理学家贝卡利亚认为惩罚的确定性是一种比惩罚的严酷性更为有效的威慑〔15 〕476。因此，在执纪过程中要注意严纪治党而非重纪治党，过重处分会使纪律权威陷入“疲惫”状态，削弱了纪律的持续威慑力。同时，在执纪过程中必须配合以纪律教育和纪律规训，激发党员对党纪党规的敬畏之心与法理认同。进行纪律教育的核心原则要使党员厘清违纪与自由的边界，遵守党纪党规与国家法律和党员个人主体性的自由活动并不冲突，作为义务本位的先进性党员为了使主体性自由得到充分释放，必须要在有限制和有责任的社会空间关系中进行纪律化的自我规制。与之对应，还需帮助党员提升党性与纪律性的理论认知，增强其政治辨别力，帮助其树立正确的是非观，妥善认识集体利益与个人利益的辩证关联。同时还要辅之以道德教化，运用中国传统文化中的有益思想和党内政治文化的纪律理念达到文化育成之目的，用道德续接纪律和法律的“相对真空地带”，形成依规治党和以德治党的互动合力。

（四）要按照法治逻辑推动执纪和执法的有效衔接

虽然早在党的十五大就提出了“依法治国”的目标，但法律观念滞后、法治理性不足却广泛存在于中国社会政治生活的方方面面。美国学者李侃如（Ken Lieberthal）对此评述道，“立法和法律体系对结果的影响日益增加，但是当相关党的领导人决定对某事采取某种重要立场时，实际上没有任何东西能够阻止党采取行动” 〔16 〕246。此言论不排除有夸大之嫌，但却能映照一段时期内法治国家和法治政党的建设现状。因此，相对于静态的法规建设，动态的执纪活动则更依赖人的主观能动性，更需要在执纪过程中要强化法治逻辑、提升法治理性。法治逻辑要求规则至上、程序规范和刚性执行。也就是说，执纪人员对于违反党纪的行为，不能选择执行、规避执行，必须通过铁面执行来维护规则权威，体现违纪成本，释放“杀一儆百”的警示效应。同时，执纪人员也要增强纪法思维，处理好监督与被监督、执行与被执行的关系，按照制度规定在行使权力时做好自我约束。进而言之，与其强化党纪与国法的区分，毋宁加强执纪与执法的协同，让执政党在法治化和制度化的框架下推进整党治党的进程〔17 〕。18版党纪处分条例増写的监督执纪“四种形态”思想，为推进执纪执法的协同配合提供了方向指引。具体而言，前三种形态都是处于党纪党规的管治范围，通过“治未病”“正歪树”“治病树”来实施全面的纪律监督和管控，消除党员的潜在危险心态及违法倾向。而只有当违纪事实达到第四种形态，即违纪且涉嫌违法时，才会动用国家司法资源。从法理学的视角审视“四种形态”的递进式处罚，也体现了过罚相称、罪刑法定的一般法治原则。在执行纪律的过程中，要廓清党纪国法的治理边界，统筹协调党和国家的各级执纪执法机关的联动配合，在内部建立完善统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，做好纪法衔接的尺度分配和过程管理。首先，各级党委和纪委要履行好主体责任和监督责任，按照纪在法前、纪严于法的理念严守纪律红线，正确处理“树木与森林”的关系，及时制止苗头性和倾向性的问题。其次，党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪时，各执纪执法机关和司法检察部门要严格按照各自的职责与权限做好线索处置、证据转移、审查调查和案件移送的程序衔接，健全党纪处分、政务处分和依法处理的司法协调和转换机制，在符合法治原则的指导理念和纪法共治的逻辑运行下提升办案质量，推动办案工作顺利开展。

总之，一个社会如果没有成文的东西，就绝不会具有稳定的管理形式〔18 〕17。对于党纪处分条例而言，作为规范全体党员行为的基础性法规，它对严明党的纪律、维护党中央权威和集中统一领导、全党步调一致发挥着约束效力;作为引导全体党员政治认知和思想意图的制度性文本，条例对于实施纪律教育、塑造纪律意识具有导向价值;作为纪检监察部门开展纪律监督和纪律处分的执纪依据，条例对发挥政党强制特性和惩治功能提供了具体参照。事实上，能够阻止党员再度违反党纪并规诫他人勿重蹈覆辙，从而尽可能消除、减少和预防违纪行为的发生，更从本质上彰显改邪归正和劝恶从善的政党关怀，已是党纪处分条例作为单部党内法规的最大制度价值了。但如卢梭所言：“规章都只不过是穹隆顶上的拱梁，而唯有慢慢诞生的风尚才最后构成那个穹隆顶上的不可动摇的拱心石。” 〔19 〕70毫无疑问，对于全党而言，最重要的党内风尚的形成不能仅靠外在强制力和威慑力保障的纪律处分来推动，更应把对党纪党规的尊崇通过开展纪律教育和培育纪律文化来化被动惩罚为积极引导，增强全党对政党法治的信心和信仰。在新时代，在面对伟大斗争的诸多“不确定”中，我们更能确定的是在党的建设新的伟大工程中通过一以贯之的加强纪律建设和推进法规创新来“祛病除害”和“强身健体”。因此，以纪律处分条例为代表的党内法规制度的时序演进已是党内治理法治化的常态举措，从制度变迁的角度而言也加快了政党治理制度化的历史进程，在全面从严治党纵深发展的向好境遇和反腐败斗争获得压倒性胜利且巩固发展的有利形势下，不仅有利于稳定不能违纪、不敢违纪的心理态势，更有助于塑造不想违纪的党内氛围，使遵规守纪的动力机制日益从外部强制变为内在意愿，使铁的纪律真正转化为党员干部的日常习惯和自觉遵循。

参考文献：

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