孟琦

【摘要】当前我国农村土地开发利用过程中还存在一些违法违规问题，这在一定程度上影响了农村土地资源利用和土地利益分配。因而，为了避免农村土地遭受肆意破坏和不合理开发，有必要完善相应法律体系，构建更为合理的农村土地征收程序，推动农村土地开发利用法治化，从而确保农村土地的战略意义和功能得以实现。

【关键词】农村土地 开发利用 法治化 【中图分类号】D922.3 【文献标识码】A

随着城镇化进程的加快和人口数量的增加，我国人均耕地面积不断减少，城市用地也越来紧张。为了更好地满足城市发展需求，解决广大城市居民的生产生活需要，城市逐渐向农村地区扩张，从而加剧了土地供求矛盾。目前国家在农村土地开发利用上非常谨慎，严格制定了农村土地开发利用规划、用途管制、征收审批等制度。但由于这些制度的部分内容不完整且具有一定的滞后性，因而在一定程度上影响了农村土地开发利用的实际效果。

当前我国农村土地开发利用不合理的问题依然较突出

农村土地开发利用的最终目的，是保障农村土地集体成员的发展权和生存权，有效协调农村土地利益分配。但由于农村土地开发利用过程中出现的一些违法违规问题，在一定程度上影响了农村土地资源的合理利用和土地利益的合理分配。因此，有必要对农村土地开发利用现状进行分析。

土地开发重视不够，相关法律制度不健全。由于国家对农村土地开发利用的重视不够，且缺少相应的法律制度规定，特别是缺少现行的农村土地征收法，所以国家并没有赋予农村土地权利人和相关利益主体知情权和司法救助权。这就使一些地方政府在征地过程中处于垄断地位，而由他们主导的土地开发自然难以充分考虑农村集体成员的合法权益，从而引发农村土地开发利用中的各种矛盾。从法律制度方面来看，《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规明确规定，农村土地归农村集体所有。但过去，国家在土地开发利用上却将更多资源投向了城市，从而影响了农村土地开发利用。特别是随着城镇化的不断推进，原有的城市用地已难以满足城市发展的需求，一些地方政府将城市建设用地转向农村，造成大量农村土地资源被城市占据并开发，但由于缺少法律规范，这种开发很容易破坏农业生态，侵占耕地，损害农村集体成员合法权益。

土地资源可持续利用效率低，农村土地用途管理制度不合理。土地资源属于不可再生资源，只有对土地进行科学合理的利用和保护，才能延长土地资源使用寿命。当前我国多数土地主要用于粮食生产，但由于我国农业生产效率低，导致土地资源可持续利用率低。国家为了保护耕地，确保粮食安全，制定了农村土地用途管制制度。这一制度将土地所有制和农村土地用途管制结合起来，使农村土地开发利用中的政府与农村土地集体所有者处于不平等地位，导致在土地征收过程中农村土地集体所有者很难获得合理合法的补偿。

程序立法欠缺，农村土地征收补偿分配机制不完善。当前一些地方政府在农村土地开发过程中采取“先征地、后审批，先批准、后听证”的程序，所以农村集体土地征收程序主动权掌握在政府手中。如果政府没有按照正常程序进行土地征收，一旦某一程序出现问题就可能使农村集体成员难以获得合理合法的土地征收补偿，进一步引发暴力征收、暴力拆迁等不公正问题。一般地，政府为了维护社会稳定，会对农村土地征收补偿进行干预，由于缺少相应的补偿分配机制，政府很容易为了降低土地开发利用成本不顾农村集体成员利益。

综上，无论在制度层面还是在技术层面，我国农村土地开发利用都还存在明显缺陷。因而，为了避免农村土地遭受肆意破坏和不合理开发，有必要针对具体问题，完善相应法律体系，构建更为完善的农村土地征收程序，推动农村土地开发利用法治化，从而确保农村土地的戰略意义和功能得以实现。

健全法律体系，实施农地用途管制补贴，更好地捍卫农村集体成员的合法利益

完善农村土地开发利用法律体系，更好地捍卫集体成员的合法利益。我国现行的土地所有权公有制在一定程度上确保了农村土地的稳定性和平衡性，但为了提升农村土地资源的开发利用效率，首先应明确农村土地开发利用法律体系的立法理念。这就是说，既不能“抑公扬私”，也不能“抑私扬公”，要从广大农民群众的切身利益出发推进农村土地开发利用立法工作。要通过立法形式明确农村集体成员对农村土地征收拥有知情权、参与权、表决权和决定权，为了公共利益的需要，集体成员应该参与到农村土地征地补偿的所有程序之中，并且以法律形式肯定一票否决权，只要集体成员对征地补偿某个环节提出异议，就可以行使其表决权，实施一票否决。要完善农村土地征收补偿争议司法救济程序，一旦发现被征用的农村土地不符合公共利益需要，农村土地集体成员可以通过司法救济途径维护其合法权益。

实施农地用途管制补贴，更好地推进农村土地开发利用的法治化进程。应适当开放农村建设用地，对于严格用途管制的用地，应给予相关成员合理补偿。《中华人民共和国土地管理法》对农村集体土地用途进行了严格管制；《中华人民共和国宪法》也明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”这说明，非为公共利益的需要而进行的土地征收都属于违法行为。而一些地方政府或部门为了短期经济利益，在农村土地征用上会忽视乃至违反相关法律法规。因此，有必要从立法层面对土地用途管制进行修订。同时，要开放农村建设用地使之进入市场化运作环节，更好地解决农村土地征收矛盾。但在整个过程中，国家应该充分发挥宏观调控作用，通过完善农村土地规划、用地转用审批、用途管制等制度，加强对农村建设用地使用权的管理，进一步提升农村土地资源的开发利用效率。此外，还应该完善农村土地用途管理补偿机制。在土地资源进入市场环节之后，作为农村土地的拥有者，农村集体成员应该按照国家相关政策和土地市场价值，对农村土地的所有权人和相关权利人制定合理的补偿机制，确保相关人员的合法权益得到维护。

完善农村土地征收程序，推动农村土地开发利用法治化

地方政府应该对权力行使进行明确规范，不断提升信息公开透明程度，以更为完善的农村集体土地征收程序推进土地开发利用工作，确保农村土地征收合理合法，这是推动农村土地开发利用法治化的基本要求。要建立土地征收信息披露制度，确保农村集体成员知悉农村土地开发利用的具体情况。要引入听证制度，凡涉及农村土地征收事项的决策均应进行听证，以充分听取农村集体成员对于土地开发的意见和建议，一旦政府出现程序违法行为，则可通过司法途径对有关决策、行为予以撤销。要推动农村土地规划的法治化进程，构建立法与司法审查的双重保障机制，确保农村集体成员参与农村土地规划，不断提升农村土地规划的科学性和合理性。

总之，只有充分重视农村土地开发利用，才能更好地解决当前我国严峻的土地供求矛盾。同时，实现农村土地开发利用法治化并非一蹴而就，需要不断探索和总结经验，完善土地开发立法程序，加强相关制度落实，加大对耕地保护力度，推进农村土地使用权市场化运作，进一步提升农村土地的使用效率，从而促进农村经济社会发展，更好地维护农村土地集体成员的合法权益。

（作者为东北林业大学文法学院副教授）

【参考文献】

①陈宏、刘晨浩：《我国“生人社会”治理法治化路径研究》，《理论探讨》，2018年第6期。

②马丽：《国家治理现代化需要什么样的法治文化》，《人民论坛》，2018年第16期。