张宁蓉

【摘 录】公共政策执行过程中包含着政治性和不确定性，政策并不能自动达到预期效果，而政策失灵会损耗政策效益、削弱政府权威、破坏政府形象造成社会各领域的无序和混乱。因此政策执行效力对提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。本文在对政策执行力的理解的基础上分析影响政策执行效力的可变因素，探寻提升政策执行效力的路径选择。

【关键词】公共政策；执行力；可变因素

2004年3月，公共政策执行不力现象引起中央政府的高度关注。当时中国企业界热捧的“执行力”概念，地方政府先行借鉴企业“执行力”概念，要求各级领导干部要强化执行的观念领域拓展而提出“政府执行力”概念。

一、对政策执行力的理解

“执行力”概念首次在中央政府文件出现是2006年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》。温家宝在报告中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这表明，由地方政府先行倡导的“政府执行力”概念，得到中央政府的认可。

公共政策执行则是把公共政策从观念内容转化为实际效果，实现政策目标的一个动态发展过程。政策执行主体通过建立组织机构，运用各种各样的政策资源，运用解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种不同的行为方法，将政策从观念形态的东西转化为实际的执行效果，最终实现既定政策目标的一个活动过程。政策执行是一种动态的过程。

美国政策学者艾利森认为“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而90%取决于有效的执行”。（1）因此，政策执行是否得力的主要判断标准是政策执行效力。政策执行效力与政策效果侧重不一样，表现在：一是政策效果关注结果以结果为导向，效力关注政策执行质量及其影响因素，以过程为导向；二是效果有滞后性往往事后得出，而效力具有可控性，在政策执行的过程中通过改变政策执行质量的变量来改进政策执行；三是效果是单一指标：而效力是综合指标。

政策执行是在政策制定完成之后，将政策由理论变为现实的过程。主要包括：①设置政策执行机构；②政策执行资源配置；③政策宣传；④政策分解；⑤政策试验；⑥政策实施。可见，政策执行过程复杂多变，研究政策执行的效力主要研究可能影响政策行效力的因素以及它们之间的微妙关系。

二、影响政策执行效力的可变因素

马兹曼妮安和萨巴蒂尔建立的政策执行影响因素研究模式给我们提供了借鉴。模式里政策执行效力相关变量体现在：

一是政策问题的可处理程度，包括执行的技术难度、调适行为的多元性、调适对象人数、调适对象的行为改变程度四方面。

二是组织执行的能力，包括行政命令是否明确、因果分析是否充分、财政资源是否充分、执行机构内部以执行机构与其它机构之阁沟通协调是否充分、执行机构设置是否合理、执行人员是否充分、与执打无直接关系的外界人士是否参与与接触七方面。

三是社会相关因素，包括社会经济条件与社会水平、民众的支持、资助团体的态度与资源、最高权威的支持、执行人员的工作热情与领导藝术五方面。

结合以上综合分析，影响公共政策执行效率的可变因素可概括为四方面。政府管理体制（中央地方关系和人事管理体制）、政策本身（政策形成的程序是否科学）、执行组织（权责清晰程度和组织体系的完善程度）、执行人员（党政一把手和基层执行人员）。

三、提升政策执行效力的路径选择

公共政策的执行力强是“软件”“硬件”共同起作用的结果。软件指的是公共政策执行主体的综合素质以及文化环境等非制度性的因素。硬件指的是能给政策执行者提供系统有效的约束框架、体现法制和理性能实现行政的刚性化管理的制度。

（一）加强执行主体能力与素质的培养

具体政策各种各样，党政领导和政策推行者在政策执行中拥有很大的裁量权，但是不同的政策执行人员在知识、经验、智力、观念、利益、性格和观察问题的角度等方面存在差异，在政策执行过程中出现意见分歧、利益矛盾和冲突摩擦往往给政策执行带来种种障碍。因此，中国公共政策的执行越来越注重人的因素，对人的因素的规定越来月细致和规范。

（1）要提高思想政治素质。增强大局观念，防止和克服以权谋私、地方保护主义和部门保护主义；强化职业道德，提高自律精神，规范执行行为，自觉抵制以权谋私、弄虚作假和政治腐败。（2）是提高其理论水平，用科学的理论武装头脑，指导工作，善于辩证思维，以大局、战略为重，防止和克服短期行为。（3）是要提高其业务素质。要拓宽知识面，调整知识结构，补充薄弱环节，提高综合分析、判断的能力。应贯彻权力与责任的意识，不能出现有权无责、有责无权的现象。（4）执行者应成为人民群众利益获得的保卫者。在公共政策执行的动态过程中，执行者必须承担相应责任，拥有一定的权力。积极贯彻“全局意识，执政为民的思想，牢固树立群众利益无小事的观念.要把公共政策带来的合理合法利益扩散到民众之中。

（二）完善执行组织体系的确立

执行组织掌握着实施政策的方法、技术和资源，是联系政策决策者和广大政策对象的桥梁。合理的组织结构是达成政策目标的保证，能积极主动和创造性的执行政策，不合理的可能抵制政策或钻政策的空子而造成政策执行问题产生或政策执行天折。因此，政策执行组织是影响政策执行效力的重要变量。

根据现代组织管理理论，一个完整的组织体系应该包括决策机构、执行机构、信息机构、咨询机构和监督机构，缺少任何一个环节都会对之整个行政系统带来不利的影响。

1、加强信息沟通机制

从控制论的角度来分析公共政策执行公共政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。政策信息的不对称或沟通渠道受阻都将严重影响公共政策执行。

一是全面运用电视、网络、通讯、新闻发布会、报纸、杂志、广播等信息传递工具，建立网络化模式，加强中央和基层的信息沟通，缩短沟通距离，提高沟通效率，实现沟通渠道的扁平化。二是扩大信息公开范围。我国政府信息公开还处于较低的发展水平。因此，为了保证公共政策的有效执行，应整合资源，使信息管理系统化、现代化，制度化，从而扩大政府信息的公开范围。三是健全中央和地方政府间的沟通机制。从中央制定出公共政策到基层政府执行政策，繁琐的中间环节是政策出现执行偏差的重要原因，正确发挥中间环节的信息传递作用和对基层的监督功能同样重要，不能仅仅将中间层级的工作落实在传达中央政策和对下级例行检查等方面。

2加强监督机制。美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人，也都存在这样的情况。其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”这就突出了监督存在的必要性。政策监控是政策运行中不可缺少的环节和手段，政策监控机制不健全表现在政策执行过程中缺乏政策的监督，政策执行效果缺乏明确的考核以及政策执行结果缺乏必要的赏罚措施。一要保证监督独立性，提高监督权威，二要改进行政问责制度。

公共政策执行直接关系到党和国家路线、方针、政策的有效落实，关系到和谐社会的构建进展程度。关于公共政策执行力的研究正是为我国执行现状寻找出路，提升执行力必能纠正执行偏差，使公共政策执行顺利进行，百姓的公共利益得以维护，那么我党的执政地位也必将更加牢固。

【参考文献】

[1] 曹堂哲.公共行政执行的中层理论——政府执行力研究[M].北京：光明日报出版社，2010.

[2] 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海：三联书店出版社，2000.33.

[3] 丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策「M」.北京：北京人民出版社，2002.