罗兰 蒲浪

【摘 要】随着电子信息技术的发展，支付行业正经历着巨大的发展和变革，这一系列发展变化对行业监管也提出了新的要求。本文梳理近年来支付业务监管变化，结合当前市场动态进行案例分析，进一步探讨支付业务监管思路。

【关键词】支付监管；银行卡收单；网络支付

一、我国支付业务监管历史

我国支付体系监管范围包括综合监督、备付金管理、业务管理、技术规范、风险管理、反洗钱监管要求等，本文重点探讨有关业务管理的监管制度。以“金卡工程”为开端，到中国银联成立，当时支付监管方向以银行卡为核心，监管对象以银行为主。到中国人民银行（以下简称“人行”）《非金融机构支付服务管理办法》（[2010]第2号）的发布，非金融支付机构的法律地位得以明确，对于取得《支付业务许可证》的非金融机构可按其许可范围开展支付业务服务。再到《银行卡收单管理办法》（[2013]第9号）、《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（[2015]43号）等人行公告，基本形成以银行卡收单、网络支付、预付卡发行和受理、其他支付服务为一体的业务监管框架。

二、我国支付业务监管现状及市场动态

（一）支付业务监管现状

近年移动支付飞速发展，大量创新型支付工具、产品和服务机构层出不穷，引得支付市场乱象丛生，监管部门连续出台系列监管文件（见“表1”）：261号文、85号文从防范网络新型违法犯罪的角度对支付业务提出监管意见；217号文、281号文，直指市场上“无证机构”经营支付业务、通过“零费率”、“一机多商户”等不正当竞争手段扰乱市场等问题，并明确从严管理支付机构违规开放交易通道、“无证机构”违规办理资金“二清”；296号文的发布进一步清本正源，规定线上条码支付应取得网络支付业务许可，线下条码支付应取得银行卡收单业务许可，奠定了条码支付线上线下联合监管的基调。

表1 2016年后发布的支付业务部分监管文件

资料来源：人行公告

（二）市场动态案例研究

一是支付机构动态，自2017年以来，虽然监管部门对支付机构接二连三地开出的千万级、百万级的罚单，但仍然存在部分支付机构为追求经济效益不断触碰监管红线。

二是第四方支付平台（下文简称“第四方“），作为第三方支付的衍生品，在严管聚合通道后，现存的第四方或是以技术商的外壳输出聚合支付通道能力，或是成为支付机构的代理。但由于部分第四方手握巨大的商户资源，支付机构为争抢市场往往实际将商户考察、审核、管理等收单核心业务下放第四方。而第四方因没有《支付业务许可证》，其市场行为还不受支付监管约束。

三是撮合型电商平台作为连接买卖双方的中介，同时肩负交易的担保方，往往会为买卖双方提供支付结算服务，故对于无《支付业务许可证》的撮合型电商而言，已经是属于“平台二清”。监管开始整顿“无证经营”后，各大知名电商都纷纷收购起“持证机构”企业。但当前市场上仍有许多“无证”电商，监管也无特别明确的合规解决方案可供执行。值得一提的是，交通行业电商，因爆发了易到司机提款难、OFO退押金潮等大热问题，交通运输部联合六部委发文《交通运输新业态用户资金管理办法》，对交通行业的用户押金及预付金作了约束管理。交通行业管理办法的出台，示范了按行业分业监管的新思路。

四是线下服务商，目前的生鲜、奶茶等线下实体品牌，引入了大量加盟商扩展迅速，部分实体品牌店支持会员充值，充值资金可在加盟商店使用。另外，部分加盟商的钱款是先经过品牌商总部，再由品牌商结算到加盟商账户。近年来网络支付业务乱象吸引了大量关注，使得线下服务平台的支付清结算问题似乎没有得到重视。

三、我国支付业务监管思路探讨

总结目前支付行业的监管思路，一方面是对“持证机构”的从严管理，重点对网络支付业务的持续性收紧和对线上线下支付业务的联合治理；另一方面是对“无证机构”开展支付服务的从严整顿，重点是规定“无证机构”不审商户、不碰资金、不做系统对接（可适当放宽）。这一系列监管都颇具成效，但通过市场的案例分析情况，仍存在一些需要监管部门进一步思考的问题。

（一）關注市场动态，完善政策边界问题的监管。

监管方需对市场保持关注，可以对市场上的各种现象定期去做解读，在践行监管政策的过程中，不断根据市场情况调整、细化监管条例，减少过度解读或监管边界的问题。

坚持持证经营原则。优化支付机构准入、退出机制，及时清退效益差、风险高的支付机构，但需兼顾清退机构存量商户的转移保护，从而优化支付机构的优胜劣态机制，有效抑制市场高价追逐《支付业务许可证》的行为，维护行业公平竞争。

强化监管问责，加快支付行业监管步伐。这些年人行源源不断地开出的罚单，但支付机构暴露的问题却也越来越多。建议对市场上的典型现象，开展支付行业违法违规专项整治工作，毕竟专项突破的针对性和可实施性较强，且还会对市场起到一定的教育和警示作用。

（二）优化市场监管机制，强化监管的力度和深度。

构建以人行为核心，其他监管主体共同作用的监管体系。在增强支付行业法律法规权威性基础上，引入其他相关部门一同监管，强化监管的力度和深度。

强化创新业务监管，有利于在支持支付机构开展支付业务创新的同时，掌握住监管的主动权。281号文要求开展创新业务需事先报备，但具体报备细节并未明确。类似支付机构推出的电商平台资金分账系统、跨境支付等创新业务都需进一步明确监管细则。

对支付机构进行分类监管，对市场占有率高、风险高的机构作为重点监管对象。重点检查支付机构在商户入网、资金清结算方面的合规性，这也是检验第四方是否仅输出了技术能力或市场资源，从而补足第四方不受监管的盲点。

（三）加快信用体系建设，健全B/C端管理机制。

加快支付机构信用体系建设，构建监管和市场共同作用的评价体系，便于商户在选择支付业务服务时，有相应的参考依据，降低信息不对称的问题。

健全商户风险评级制度，重点在于完善信息披露和信息共享。可以结合C端用户在B端商户处的受理情况，为B端商户评级提供数据支撑，反过来从B端商户的评级情况，还可以反补C端发卡侧的信用评级依据。

（四）借助科技实现风险“技防”，加速信息化监管。

加强支付系统的信息数据安全管理，目前电子支付时代下，大部分平台都是利用计算机通讯网络为支付服务提供资金通道和服务系统，这就意味着资金存在数据库中、资金在网络中流转，支付信息数据的安全更加事关重大。

支付业务高速发展的同时，跟多行业业务交叉重叠，模糊支付业务本质。需运用科技手段去提取、去分析海量数据中的有效信息，优化风险监测和预判的数据模型，以加强支付业务风险的事前预警和事中监测，为各地区监管部门作业提供数据支持。

【参考文献】

[1]周森.第三方支付监管政策研究与建议[J].中国市场，2019（12）：7-9.